关于完善我国分税制财政体制的思考(二)

    （二）分税制财政体制的逐步完善

    1.完善工商税制。1997年，金融保险营业税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；2000年，证券交易印花税中央与地方分享比例由50%：50%改为80%：20%，将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起，分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%；从2001年起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消；2001年，实施了所得税收入分享改革，除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。2003年，实行出口退税负担机制改革，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75%：25%的比例共同负担，2005年，对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5%：7.5%的比例分担；2008年起，全面统一内外资企业税制。

    2.全面实施农村税费改革。为探索建立规范的农村税费制度，找到从根本上减轻农民负担的有效办法，建立统一的城乡税制，2000年，中央决定开展农村税费改革试点，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策，农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收，对在农业税计税土地上生产的农业特产品，只征收农业税或只征收农业特产税；改革村提留征收使用办法，由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。2004年，免征除烟叶税外的农业特产税，2006年全国取消农业税，取消农业税所形成的收支缺口，由中央财政通过转移支付弥补。

    3.推进“省直管县”和“乡财县管”财政体制改革。现行地方财政由省、市、县、乡四级财政构成，为减少财政管理级次，缩短资金调度时间，降低财政运行成本，国家有序推进“省直管县”和“乡财县管”财政体制改革。“省直管县”财政体制改革，直接减少了地市级中间管理环节，简化了财政工作流程，使得省情下达和县情上达更为及时便捷，县级财政的各项资金由省级财政直接拨付到县，减少了市级国库和财政管理的中间环节，缩短了财政资金的在途时间，增强了县级财政的资金自主调控能力，使得各项预算支出得以及时高效地执行。“乡财县管”在坚持财权和事权相统一，预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下，以乡镇独立核算为主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”。取消乡镇财政总预算会计，由县财政统管会计核算乡镇总预算会计业务；撤消乡镇财政预算单位所有经费账户，由县财政统一设置国库单一账户体系，开设乡镇预算往来资金账户、乡镇其他资金账户、乡镇财政零余额账户、乡镇预算单位零余额账户、涉农资金特设专户核算乡镇预算单位各项收支，乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县国库，由县财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算和划转；支出拨付以乡镇年度预算为依据，实行国库集中支付，预算执行顺序按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资；乡镇使用的行政事业性收费票据，由县财政统管会计管理，实行“票款同行、以票管收”。实施“省直管县”和“乡财县管”财政体制改革后，地方财政在管理级次上逐步演变为省、县两级财政。

    4.开展“营改增”改革试点。2012年1月，上海开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点，拉开了“营改增”改革序幕，2013年8月1日，在全国范围内开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点，2014年1月1日，铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，2014年6月1日，电信业纳入营业税改征增值税试点范围，并计划在2015年底前，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营业税改征增值税版图，全面完成营业税改征增值税改革。“营改增”从制度上解决了营业税税制下“道道征收，全额征税”的重复征税问题，实现增值税税制下的“环环征收、层层抵扣”，税制更科学、更合理、更符合国际惯例，能够更加有效地促进国民经济各行业的均衡发展，深化产业分工，完善增值税抵扣链，是结构性降低企业税负的一项重要举措。“营改增”试点改革新增11%和6%两档税率，“营改增”后原归属地方的营业税收入仍归地方全额所有，中央暂不进行分享。“营改增”后，企业增加的税负由财政予以补助。

     二、现行分税制财政体制存在的主要问题

    （一）财力与事权不匹配，中央和地方事权划分不够科学

    分税制改革时，仅对收入予以明确划分，对事权划分较为笼统，没有明确界定，分税制改革及其后未对事权和支出责任划分进行大的调整，沿用至今的中央与地方政府事权和支出责任的划分难以适应发展的需要。一是地方承担了较多应由中央负责的事务。如国际界河的保护、跨地区的污染防治、跨流域大江大河的治理、海域和海洋的使用管理、跨地区经济纠纷的司法管辖等事关国家的权益，涉及多个地区，应由中央管理，却交给了地方。经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责也本应由中央政府承担，但目前却由地方政府承担了大部分责任。 二是中央承担了部分属于地方管理事项的支出责任。如地方文化体育事务、区域性重大基础设施建设等项目，中央相关部门给予了相当数量的资金补助。三是“中央政府点菜，地方政府买单”的现象较为普遍，分税制改革后，中央政府不断出台新的增加支出的政策，但却没有同时给予地方政府相应的财力，加重了地方的财政支出压力。

    （二）基层政府财政性收入结构不够合理，“土地财政”现象突出

    由于税收收入大量向上级集中，导致基层政府财政性收入中非税收入占比偏高，地方政府发展经济过度依赖土地出让收入，土地出让和土地抵押成为地方政府的重要收入来源，土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛成为城市扩张的核心内容，高企的地价和较低的土地征用成本所形成的高额利润使地方政府对“土地财政”趋之若鹜，地价的不断攀升和房地产税费过高在一定程度上助推了房价的飙升，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单，导致房地产市场泡沫愈加严重。“土地财政”加剧了城乡差距，蚕食着耕地，推高了房价，因此饱受社会诟议。