关于会计集中核算向国库集中收付发展的若干思考--------以广西南丹县为例

会计集中核算制度及实践

（一）什么是会计集中核算制度

（二）南丹县会计集中核算的特点

（三）南丹县会计集中核算的现状

二、国库集中收付制度

（一）国库集中收付制度的定义

（二）国库集中收付制度的特点

（三）国库集中收付制度的意义

三、会计集中核算和国库收付制度的区别和联系

（一）二者的区别

（二）二者的联系

扬长避短，优势互补，南丹县推进会计集中核算型的国库集中收付制度的设想

（一）财政国库集中收付制度的具体方案

1、建立国库单一帐户体系

2、建立国库支付中心

3、完善预算编制方法

4、国库集中支付的范围

5、国库集中收付的流程

（二） 对财政国库集中收付制度的具体操作设想

摘要

近年来，各地相继实施了从会计集中核算转向国库集中收付制，南丹县从2002年开始实施会计集中核算，但会计集中核算制度存在不少缺陷，因此，为适应国家财政收支管理体制的改革，并鉴于当前该县的实际情况，财政收支管理体制从原来的会计集中核算制度过渡为会计集中核算型的国库集中收付制度。本文拟就会计集中核算制度、国库集中收付制度以及会计集中核算制度向国库集中收付制度发展的一些问题作一些设想。

关于会计集中核算向国库集中收付发展的若干思考

——以广西南丹县为例

近年来，各地相继实施了从会计集中核算转向国库集中收付制，南丹县从2002年开始实施会计集中核算，为适应国家财政收支管理体制的改革，并鉴于当前该县的实际情况，财政收支管理体制从原来的会计集中核算制度过渡为会计集中核算型的国库集中收付制度。但是，会计集中核算制度与国库集中收付制度是并行不悖，还是重复建设？会计核算中心是否能作为国库集中收付制度的操作平台？本文拟就会计集中核算制度、国库集中收付制度以及会计集中核算制度向国库集中收付制度发展的一些问题作一些设想。

集中核算制度及其实践

（一）什么是会计集中核算制度

会计集中核算制度是指成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消行政事业单位的银行、会计和出纳，由会计核算中心统一开设单一帐户，通过会计委托代理记帐，对单位集中办理资金结算，进行会计核算和进行会计监督，是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计委派制形式，会计集中核算制度通过改变会计人员管理体制和业务处理程序，强化会计核算和会计监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，达到提高财政资金使用效益的目标。

（二） 会计集中核算制度的特点

会计集中核算是指在不改变单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能的情况下，取消单位的现有银行帐户，由财政部门统一在银行开设帐户，集中办理资金支付结算，统一发放工资，集中进行会计核算，集中管理会计档案和统一财务公开。这是鉴于目前行政事业单位中普遍存在的财务收支管理较为混乱、会计信息失真情况较为严重的现状而采取的以会计集中核算为主要形式进行的一项改革。这种制度的特点是“三不变“、一变”和“四统一”。“三不变”是指：一是预算管理体制不变，年度经费预算仍由各单位编报，财政审核后批复给各单位包干使用；二是单位的理财机制不变，资金的使用权和审批权仍在各单位；三是会计主体法律不变，单位的各项收支仍由单位审批并承担相应的会计法律责任。“一变”是指由单位分散核算为集中核算，原来各单位财政性资金都是由自己管理、核算的，处于一种分散状态，现在则由会计核算中心统一开户、集中核算，单位的财务活动处于会计核算中心的全程监督之下。“四统一”，一是统一办理资金结算，预算单位发生的支出由其提出申请，由会计核算中心审核其支付申请后，在统一帐户中办理款项支付手续。二是统一发放工资，预算单位的人员工资由预算单位报送给会计核算中心审核后，在规定的时间内由会计核算中心集中转入工资发放银行，由银行将人员工资直接转入每个职工工资卡中。三是统一会计核算，预单位发生的所有会计业务由会计核算中心统一进行会计核算。四是统一会计档案管理，单位的会计档案由会计核算中心整理、装订、统一保管。

（三） 会计集中核算的现状

南丹县于2002年7月份成立会计核算中心，“中心”现有工作人员26名，承担了全县88个机关行政事业单位及13个乡镇的会计核算工作。经过四年的实践表明，会计集中核算制度在规范会计核算、强化会计监督、加强会计基础工作等方面都取得了很好的效果。一是规范了机关行政事业单位的会计核算行为。会计核算中心成立后，加强了行政事业单位会计核算问题的研究，对原来不规范的会计核算作了纠正，如：长期以来，一些行政事业单位会计人员将上级补助收入、其他收入、专项拨款等列入往来款项核算，支出冲减相应往来款项，这种核算方法虚减了单位的收入和支出，使得会计报表未能真实反映单位的收支状况，针对这种情况，我“中心”会计人员与单位做好解释工作，已经扭转了这一状况。二是规范了核算单位财务支出行为。南丹县行政事业单位纳入会计集中核算以来，会计核算中心严格以财经法规为依据办理核算单位各项报帐业务，有效地制约了单位的不规范支出行为。三是加强了会计基础工作。会计核算中心成立以后，就加强了报帐员业务培训，着重就报销原始凭证填制、取得、审核、审批程序等会计基础工作作了规范，有效地提高了会计基础工作质量。会计集中核算作为一项深化财政体制改革的崭新工作，在强化财政监督、提高财政资金使用效率，从源头上预防和治理腐败，规范会计基础工作、提高会计信息质量已取得明显成效。 

国库集中收付制度

（一） 什么是国库集中收付制度？ 国库集中收付制度，是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政信息管理系统和银行间实行清算系统为依托，所有财政性收入集中缴入国库单一帐户体系，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一帐户体系支付给收款人的制度。在这种制度下，财政各项支出不再以拨列支，而根据财政支出的进度，以支列支。在财政支出实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度，从而最大限度地减少财政资金的库外沉淀和资金浪费。

（二） 国库集中收付制度的特点。 国库集收付制度有五个特点：一是单一帐户。国库集中收付制度的基础是建立国库单一帐户体系，包括财政部门在中国人民银行开设的国库单一帐户和在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等集中清算的财政集中支付专户，财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额帐户、小额现金帐户，预算外户和特设帐户。二是集中收付。国库集中收付制度通过国库单一帐户体系进行集中收付，财政性收入以库或集中汇缴两种形式缴入国库或预算外资金专户，财政性支出以财政直接支付和财政授权两种方式通过财政集中支付忖户或预算单位零余额帐户直接支付到收款人。三是实时清算。在国库集中收付制度下，预算单位在国库集中支付专户或预算单位零余额帐户发生支出时能通过银行间清算系统进行与国库或预算外资金财政专户实时的资金清算。四是预算控制。在国库集中收付制度下，实际资金不到预算单位帐户，预算单位发生的支出随用随拨，因此预算单位发生支出必须有严格的预算安排，否则取消单位的支出就会毫无节制，财政支出就会处于混乱状态。五是以支列支。实行国库集中收付制度以后，将改变财政的拨款方式，由原来的“以拨列支”改为“以支列支”。原来财政部门在拨款时就财政总预算支出。改革后在预算单位发生支出与国库或财政专户实时清算后逐笔确认为财政总预算支出。

（三）国库集中收付制度的意义

1、实行国库集中收付制度，有利于财政部门资金调度，提高财政资金使用效率。财政资金收入、支出一次到位，不需经过层层划转，预算单位暂不需支出的财政性资金集中在国库，财政部门对资金实行统一调度和灵活管理，使资金保障更加有力，并从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面，会大大提高财政资金的使用效率和效益。

2、 实行国库集中收付制，有利于保证财政收入及时、足额入库。可在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的“跑、冒、滴、漏”现象，做到应收尽收，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题，同时还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况，保证财政必需的可用资金。

3、 国库集中收付制度，有利于强化财政监督，提高财政理财水平。

4、 国库集中收付制度，是保障国家财政性资金安全与完整，从源头上遏止腐败的一项重要措施。

5、实行国库集中收付制度，可有效地控制乱收费。

三、会计集中核算和国库集中收付的区别与联系

（一）二者的区别。

1、主体身份不同。会计集中核算的主体仍是预算单位，执行的是单位预算会计制度。而国库集中收付制度的主体是政府或代行使政府部份职能的财政部门，执行的是财政总预算会计制度。

2、 帐户体系不同。会计集中核算是由财政部门统一在商业银行开户，采取先拨后支的核算方式，使财政资金沉淀在商业银行。而国库集中收付制是将财政资金集中在国库，为保证资金不沉淀在商业银行，采取先支后拨的方式，即先由商业银行垫支，再从国库拨至商业银行。

3、 结算范围不同。从目前财政资金运行的方式或是财政预算改革的方向看，财政资金的支付主要是三大块：工资性支出、政府采购支出和各预算单位经常性的小额支出。会计核算中心虽然也要为各预算单位核算工资性支出、政府采购支出和经常性的小额支出，但是直接办理资金结算业务的公公是一部分财政性资金即预算单位支配的资金，而不是对所有财政性资金特别是财政内部资金的支出。而国库集中收付结算范围则是所有财政性资金的收入和支出，就目前“收支两条线”的管理要求，预算外资金征收已实行直接缴入财政专户的征管体制，但其管理工作是由与核算中心同级的财政部门（预算外资金管理机构）负责，因财政专户没有集中在会计核算中心;另外，税收、罚没等收入也不属于会计核算中心征收管理范围。

（二） 二者的共同点：

1、目标大体相同。实行会计集中核算，其目的是通过集中核算实现集中管理预算单位财务收支，具体来说主要是为了增强财政资金的调度能力，加强财政资金的收支管理和监督力度，规范财务管理和会计行为，提高财政资金的使用效益，改善会计信息质量，有利于从源头上预防和遏制腐败，这与国库集中收付制度要达到的目标基本上是一致的。

2、操作方法大体相同。会计集中核算的具体操作办法与国库集中收付大体上相同。如集中管理财政性资金，取消单位银行帐户，以部门预算为基础，不改变预算单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能，充分利用银行结算体系等等。

扬长避短，优势互补，推进会计集中核算型国库集中收付制度的设想。

 会计集中核算制度在强化会计核算和会计监督，提高财政资金使用效益上起到了重要作用，但由于会计集中核算制度未能对财政支出管理体制进行根本变革，现行财政性资金财政分散管理、部门多头存放的格局仍未改变，其造成的弊端未能从根本上消除。一是财政性资金库外沉淀。实行会计集中核算后，虽然各核算单位的所有资金都存入了会计核算中心开设的统一帐户，但是会计核算中心仍为各核算单位开设分帐户，这与各单位分别在银行开设帐户本质上并没有区别。财政部门拨款程序仍未作任何改变，根据预算安排定期将款项拨到各单位的帐户中，各分帐户的财政性资金仍然无法相互融通，大量资金仍滞留在单位，如我县纳入会计集中核算的单位正常情况下资金滞留量都达到几千万元，而需要财政支持的许多重要公共事业却由于国库资金不足而无法兴办，降低了资金使用效益。二是财政收支信息反馈迟缓。虽然会计核算中心可及时编制分会计报表和会计报表，但分单位的会计报表对财政部门掌握财政总体的支出状况意义不大，会计报表也只是纳入会计核算中心核算的预算单位会计报表的简单，未能真实反映预算单位的财政支出信息。而国库集中收付制度可以弥补会计集中核算制度在两方面的不足。

 而国库集中收付制度可以最大限度地减少财政资金的库外沉淀和资金浪费，但由于国库集中收付制度没有承担对预算单位财务支出进行全面审核、会计核算、会计监督的任务，而不能有效地约束地预算单位在资金使用上的随意性和铺张浪费的行为。就目前基层单位的财政资金使用效率不高的情形看，胡花乱用和铺张浪费造成的资金损失远比资金闲置造成的资金损失大得多。面会计集中核算制度正好可以弥补这一不足。

 因此，采用会计集中核算和国库集中收付两种制度融合的形式，由同一操作文体对同一操作对象实施业务动作，可以大大减少建立两套机构的成本，既解决资金使用过程的会计监督问题，又解决资金拨付过程的闲置浪费问题，通过制度创新，共同实现提高财政资金使用效益的最终目的。

（一） 财政国库集中收付制度的具体方案如下：

1、 建立国库单一帐户体系。

国库单一帐户体系的构成与功能如下：

（1）国库单一帐户：财政部门在中国人民银行开设国库单一帐户，按预算科目和资金使用性质设置收入和支出分类帐。国库单一帐户为国库存款帐户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动。并用于与财政部门在会计核算中心的代理银行设立的国库集中支付专户进行结算。

（2） 国库集中支付总户。财政部门在会计核算中心的代理银行设立国训集中支付总户，用于财政直接支付的工资、采购支出，财政授权支付的零星支出，记录、核算和反映预算单位各项支出。预算单位零余额分帐户的财政授权支付后实时该帐户进行清算。财政国库管理机构库集中支付部户实行资金实拨制。国库集中支付总户是过渡性帐户，待银行实时清算系统后可随时转换成财政零余额帐户，实现与国库的实时清算。预算单位零余额帐户也改变了与国库实时清算。

（3） 预算单位零余额分帐户：财政部门在国库集中支付总户下为预算单位开设零星余额分帐户，该分帐户与国库集中支付总户是同一帐户，由会计核算中心按预算单位进行分户核算。用于记录、核算和反映预算单位的零星支出，分帐户用于财政授权支付实行零余额管理。预算单位到会计核算中心报帐时，由会计核算中心从预算单位零星余额分帐户支付资金，并利用统一帐户可进行内部转帐的便利，实时与国库集中支付总帐户清算，预算单位分帐户保持零星余额。

（4）预算外资金财政专户：财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类帐。

（5） 特设专户：经财政部和少人民政府批准或授权财政部门开设的专户（即特设专户），用于记录、核算和反映财政部六及预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一帐户清算。

2、 建立国库支付中心。

在会计核算中心成立国库支付中心，与会计核算中心两块牌子，一套机构。该中心有两项任务：一是财政国库支付执行的职能，二是会计集中核算的职能。国库支付中心设立资金会计部作为会计核算中心的一个环节，实现国库集中支付与核算职能。

3、 完善预算编制方法

目前行政事业单位的预算经费实行包干，支出预算则是根据财政部门制定的标准为依据编制的，在很大程度上没有考虑到单位的实际收支情况。因此在预算问题上，财政部门根据人大通过的预算拨款，而在预算执行的监督上无能为力，预算单位则预算编制归预算编制，执行归执行。编制与执行存在两张皮现象，预算执行不严肃。这种状部不利于国库集中收付制度的推行。为此需要进一步完善预算编制办法。预算的编制要根据预算单位的实际收支情况编制，既要考虑到收支平衡，又要考虑到支出结构要适合单位的实际情况，以利于预算单位执行预算。

4、 国库集中支付范围

国库集中支付范围包括所有财政性资金，包括预算安排的经常性资金，专项经费、预算外安排的经常性经费、专项经费，中央和上级部门安排的专项经费。非财政性资金，如其他收入、往来款仍留在目前会计核算中心为预算单位开高的分帐户内，继续按原程序使用。

5、 国库集中收付流程

（1） 收入收缴程序。收入收缴方式:收入收缴分直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款单位和缴款人按有关规定，直接将应缴收入缴入国库单一帐户或财政专户。集中汇缴是由征收机关按有关规定，将所收的应缴收入汇总缴入国为单一帐户或财政专户。收入收缴程序：直接缴库的财政性资金，经征收机关审核无误后，由缴款人通过开户银行将资金缴入国库单一帐户或财政专户；集中汇缴是指小额零散资金和法律另有规定的应缴收入，由征收机关与收缴收入的当日汇总缴入国库单一帐户或财政专户。

（2） 国库集中支付流程。预算单位每月向财政部门填报下月“预算经费请拨单”，财政部门审核后，将请拨单其中一联送会计核算中心。会计核算中心资金会计部据以登记单位月度用款计划，并根据当月各预算单位用款计划总额和国库集中支付总户实际支出进度，本着既节约国库资金战用，又满足各预算单位计划内用款的原则，及时向国库部门提出国库集中支付总户用款申请，国库部门直接将资金拨入会计中心单一帐户；预算单位发生国库集中支付范围内资金支出或向下属单位拨款时，将有关凭证送会计核算中心，会计核算中心审核后，在其月度用款计划以内填开零余额帐户支付凭证进行支付，同时填形开国库集中支付总户向零余额帐户预算拨款凭证，上述业务完成后，单位帐户余额仍为“零”。

（二） 对财政国库集中收付制度的具体操作设想

实行会计集中核算，目的就在于向国库集中支出制度过渡，根据财政部、中国人民银行联合印发的《财政国库管理制度改革试点方案》的精神，有不改变预算单位的资金使用权、财务管理和会计核算权限的前提下，本着“既积极、又谨慎”的原则，先易后难，创造条件，向国库集中收付制过渡。根据目前我县实际情况，结合会计核算中心的特点，对财政国库集中收付制度的具体操作设想如下：

1、增加会计核算中心的职能，实行“一个机构，两种职能”。一个机构即会计核算中心。两种职能即在原会计核算中心的基础上增设国库集中收付职能，对预算单位支出仍按现行政策制度，继续实行帐户集中开设、经费集中结报、会计集中核算的改革形式，对预算单位预算外收入实行直接缴入预算外资金财政专户，不再设立各类收入进渡性帐户，即原先在核算中心开设的统一帐户的基础上，另开设一个财政专户，这样运行既能全面反映预算单位的收支情况，又能为预算早编细编提供详实的收支数据。

2、 规范预算单位政府采购资金结算，通过会计核算中心，实现财政直接支付。应对已纳入集中统一会计核算的预算单位在政府采购项目（政府集中采购目录所规定的项目）中的资金进行结算，实行政府采购中心凭统一核算单位的采购物品验收合同而向会计核算中心开具付款通知书的资金结算管理办法，即财政部门负责采购计划的审批，但不直接参与具体采购事务，政府采购机关负责管理或组织采购工作，但无权支付货款的采购资金结算制度。这样，使政府采购中心、会计核算中心以及预算管理单位之间在资金结算环节上形成采购、付款、验收三权分离、互相制约的政府采购，从而加强了财政监督职能，实现了财政资金集中支付的公平、公正和效率。使政府采购繁杂的采购资金核算中解脱出来，专门从事政府采购业务，提高办事效率，与此同时，可通过会计核算中心真正实现集中直接支付。

3、通过会计核算中心对预算单位实行比较完整的国库单一帐户支付改革形式。具体步骤如下：

（1） 结合实际制定具体支付操作办法和程序；

（2） 安排专门人员，从事支付及相关核算业务；

（3） 选择代理银行，开设有关零余额帐户及小额现金帐户；

（4） 开发专用软件，建立相应的支付操作系统。

综上所述，在会计核算基础上建立国库集中收付制度，是在目前情况下在规范的国库集中收付制度尚未建立之前的一种过渡形式，把二者有机结合起来，是符合南丹县特殊情况的一种国库管理制度改革，可以在一定程度上弥补国库集中收付的不足。

参考文献：

1、王朝扌 《国库集中收付制度的理论思考》 经济科学出版社 2003年

2、张通、滕霞光 《我国财政国库管理制度改革的起因、成就、和展望》 财政研究 2002年

3、财政部 《财政国库制度改革专题》 中国财政 2002年增刊