个人所得税制改革研究(三)

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㈢征税对象上的缺陷

近几年来，伴随着我国改革开放及市场经济的全面发展，个人所得的范围由过去的工资薪金所得为主，发展到我国居民所得中不仅工资、薪金、劳务报酬、投稿、翻译等劳动性所得成为个人的主要所得，而且，利息、股息和红利等资本性所得也逐渐成为居民个人所得的重要组成部分。除此之外，一些人还获得了财产租赁、特许权使用费以及财产继承等各项所得。同时随着经济的发展，个人所得的构成除以上包括的内容，还包括附加福利，如公有住房、公费医疗、免费就餐、儿童入托等，另外还有各单位发放的实物福利。可见，居民收入结构呈多元化、多渠道趋势发展，而现行个人所得税的征税对象，虽然在税法上列举了11项内容，还是远远不够的。即便在这相当窄的征税对象内，还规定了一些免税、减税规定，如证券交易所得、国债和国家金融债券利息均未课税。另外，对福利费、抚恤金、退休工资、离休工资、转业费、安家费等也均免税。由于我国个人所得税征税对象较窄，不仅影响了财政收入，而且也不利于调节人们的收入水平。同时也有悖于税收公平和量能课税原则。

㈣税率设计与结构上的缺陷

税率是个人所得税制度的核心问题，直接影响到纳税人的税收负担。我国目前的个人所得税税率，一是超额累进税率分类太多，过于复杂，连同个人独资和合资企业投资者征收个人所得税一起，实际上包括四大项，而且税率设计也不一致。二是对工薪所得的税率设计档次过多，边际税率过高，幅度为5%—45%，最高为对100000元以上的部分征收45%。三是比例税率的设计与加成、减征以及费用扣除上配套不严密，产生了税负不公、计算复杂的问题，表现较为突出的是在劳务报酬和稿酬所得上。

㈤费用扣除上的缺陷

个人所得税最显著的特点就是对净收入征税，因此在确定个人所得税征收范围后，就涉及到一个对各种费用进行扣除的问题。我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率扣除两种办法。一类是工资、薪金所得等，采用定额扣除，每月扣除1600元。另一类是劳务报酬、稿酬所得等，采用定额和定率相结合的办法，每次收入4000元以下的，定额扣除800元；每次收入4000 元以上的，定率扣除20%。这种扣除方法，一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面，费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不充分，对净所得征税的特征表现不明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女及赡养老人的多寡都是影响家庭税收负担能力的重要因素。在发达国家的个人所得税中，一般都针对纳税人不同的社会负担情况规定相应的扣除标准。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的。

㈥征管手段上的缺陷

1、代扣代缴难落实。负有扣缴义务的单位或个人在向纳税人支付各种应税所得时，必须履行扣缴义务，并做专项记载，以备检查。但在实践中没有一套行之有效的措施加以制约和保障，代扣代缴义务人的法律主人不明确，难以对员工的各种所得项目实行源泉控制。

2、自行申报制度不健全。目前还没有健全的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核查制度，加之银行现金管理控制不严，流通中的收付以现金形式实现导致人们的收入除工资、薪金可以监控外，其他收入基本上处于失控状态。此外，个体工商户生产经营所的应纳税款按年计征，分月预缴，年终汇算清缴，实际上个体工商户基本上无帐可查，对其所适用的税种和税率在征收中难以划清和操作。

三、我国个人所得税制改革的建议

㈠适时转换税制模式，实行分类与综合相结合的混合所得税制

考虑到目前我国税务部门征收管理能力较弱、公民纳税意识不强等现实情况,现阶段个人所得税制模式的选择应定位于分类与综合相结合的混合所得税制,即对有连续性或经常性收入的应税项目,如工资薪金所得、承包承租经营所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得等,实行按年综合课税,并实行按月或按季预缴,年终汇算清缴的办法;对其他非经常性所得,如财产转让所得、财产租赁所得、特许权使用费所得、稿酬所得、股息利息红利所得、偶然所得等,实行分类课征。这一税制模式综合了分类税制与综合税制的优点,既能体现量能纳税原则,又能坚持对不同性质收入实行区别对待的原则,而且可以较好地解决分类税制模式下高收入者的避税问题。从长远来看,在条件成熟后再逐步向综合税制模式过渡。

㈡减少税收优惠，扩大税基

《个人所得税法》及其实施条例,以及财政部、国家税务总局颁布的关于个人所得税的规定中,都对个人所得税项目给予了各种减免税优惠。可以说,我国是世界上个人所得税减免项目最多的国家之一,而且各种形式的减免政策既不规范又不完善。西方发达国家20世纪80年代中后期的个人所得税改革一个重要内容就是扩大税基,把原先一些减免的项目重新纳入征税的范围,这样可以有效地避免税源流失,杜绝征收漏洞。根据我国的具体国情,可保留的减免项目主要包括:(1)失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款;(2)法律规定予以免税的各国使领馆外交代表、领事官员和其他人员所得;(3)按国际惯例,中国政府参加的国际公约、签订的各种协定中规定的免税所得;(4)经国务院、财政部批准免税的所得。同时,为适应个人收入来源渠道与形式多元化、多样化的现实,适时调整个人所得税应税项目,扩大税基,严格控制减免税。

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