论我国农村信用社法人治理结构

一、农村信用社法人治理结构的定义、文献回顾与问题的提出

二、农村信用社法人治理结构的深化

三、农村信用社法人治理结构的异化

四、法人治理结构非对称性与风险管理“软化”

五、策性结论

内 容 摘 要

随着改革的推进，农村信用社法人治理结构框架随之深化与完善，但与此并行的法人治理结构运行异化现象也非常突出，在很大程度上影响了农村信用社改革成效和发展。本文通过对农村信用社法人治理结构与发展历程的回顾评测，从产权异化与内部人控制、法人财产权异化与外部人控制、超经济权利影响等方面对法人治理结构的异化进行分析，探讨了异化对风险管理和农村信用社发展的影响，提出了从控制权到所有权，构建完善的委托代理结构；以资本授予为基础，消除“外部人”控制；完善的运行机制与风险防范，管理模式与思路的转变三个方面完善农村信用社法人治理结构的途径。

论我国农村信用社法人治理结构

一、农村信用社法人治理结构的定义、文献回顾与问题的提出

从本质上讲，法人治理结构是企业所有权安排的具体化，是有关企业控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定了企业目标、行为，决定了企业利益相关者在什么状态下实施控制、如何控制、风险和收益如何分配等企业生存和发展的一系列重大问题。但分析农村信用社法人治理结构时我们注意到，尽管法人治理结构如此重要，并且这一术语被广泛使用，但迄今为止对农村信用社法人治理结构尚未形成一个统一的、权威的定义。当前，关于治理结构的研究一般具备两个基本共识：第一，具体而言，治理结构是有关所有者、董事会及高级执行人员即高级管理人员和其他利益相关者之间权利分配和制衡关系的一种制度安排，表现为明确界定股东大会、董事会、监事舍和经理人员职责和功能的一种企业组织结构。第二，企业治理存在两类机制，一类是外部治理机制，包括企业治理市场、控制市场等，是由市场、政府等企业外部权力运作机制综合作用形成的对企业内部治理机制的影响。一类是内部治理机制，是指企业通过组织程序所确定企业利益相关者之间的权力分配和制衡关系，即法人治理结构。

综上对治理结构的共识，我们形成对农村信用社法人治理结构的描述性定义：农村信用社法人治理结构是由社员(代表)大会、理事会、监事会以及经营管理层(主任)等机构之间形成相互制衡的权责利关系的制度化表现。这种制度化表现，通过对社员(代表)大会、理事会、监事会和经营管理层职责、权限、制约等方面的界定，形成一系列运行机制。有效的或理想的农村信用社法人治理结构标准包括：1、有效的委托代理制度安排，能够给经营者以足够的控制权自由经营，发挥其企业家才能。2、保证经营者从社员利益出发而非只顾个人利益使用经营管理控制权。3、对经营者有效的激励和控制机制。4、形成农村信用社有效的执行力和领导力。显然，这些理想要求或标准在实际中很难完全实现，因为他们本身就是相互冲突和矛盾的，而法人治理结构就是要在各利益相关者权力和利益的矛盾中寻求动态平衡。

近年来，农村信用社法人治理结构总体不断改善，但其深化与异化并行现象仍非常突出，影响着农村信用社改革的深化。国务院《深化农村信用杜改革试点方案》提出，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织人股，为农民、农业和农村经济服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。这种由政府主导的市场趋向的改革成功与否很大程度上取决于改革方案实施者把握政策与实际结合的能力，当然，前提是假设改革方案是符合实际并且可行。

于是，我们在农村信用社改革中必须解决以下三个基本问题：第一，怎样解决穿新鞋走老路的问题，避免改革的结果成为下一步改革的对象问题的发生，即解决改革政策设计、实施的长远战略性和可持续性问题。第二，建立怎样的激励与约束相匹配的机制，即防止内部人控制，又解决超经济权力等外部人控制问题；第三，国家实现花钱买机制的目标能否实现？国家政策解决了农村信用社一半的历史包袱，另一半怎样解决？解决过程中必须防止新官不理旧账、将新实现的效益分净吃光现象的发生。

二、农村信用社法人治理结构的深化

农村信用社法人治理结构经历了一个从无到有、逐步完善的过程。截至目前，我国农村信用社已经有50多年的发展历史，大体可分为5个重要阶段：

1951-1957年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。这时期农村信用社资本金由农民人股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。

1957-1979年，此阶段农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，基本成为基层社队的金融工具。

1979-1996年，由农业银行进行管理。农村信用社既是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层机构。这期间信用社成为“准国家银行基层单位”，走上了“官办”的道路。

1996-2003年4月，由中国人民银行托管。1996年8月，国务院颁发的《关于农村金融体制改革的决定》，改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股，由社员民主管理，主要为人股社员服务的合作性金融组织。从1998年开始，进行合作制规范试点工作，清理股金，增扩新股，建立民主管理机构，规范信用社联社等。 

2003年4月至今，2003年4月中国银监会成立，农村信用社行业管理移交给银监会托管。同年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，重点改革农村信用社产权机制、法人治理结构、内控机制和内部管理机制。

通过对发展阶段分析可以看出，农村信用社真正意义上的法人治理结构始于第三阶段，框架基本形成于发展的第四阶段，并将在第五个阶段进行进一步完善和发展，这与企业理论、治理结构在我国经济界的关注与发展也基本上是同步的，这种法人治理结构可以概括地描述为：社员代表大会是信用社的最高权力机构，理事会是其执行机构；信用社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任，理事长可以兼任信用社主任；监事会负责监督信用社的经营管理和管理层的行为等。这种法人治理结构从组织框架和文字定义上，经过了一个不断变革、逐步清晰和明确的过程，其人员比例构成、管理制度框架也日渐合理。

表1 山西某市农村信用社理事会、监事会的构成情况表

理事长、主任兼任

理事会组成

监事长单设

监事会组成

班子成员占比

中层人员占比

一般职工占比

外部人员占比

班子成员占比

中层人员占比

一般职工占比

外部人员占比

联社

92%

43%

57%

0

0

100%

14%

28%

58%

基层信用社

100%

51.4%

25.9%

16.8%

5.9%

100%

22.8%

25%

40.6%

11.6%

三、农村信用社法人治理结构的异化

与构建的完善法人治理结构框架相比，当前农村信用社法人治理结构的运行效果并不理想，存在明显的异化现象，呈现出明显的非对称性特征。

（一）产权异化与内部人控制

各国发展合作金融的事实证明，合作制产权与市场经济具有兼容性。但是，我国实践中农村信用社产权运行产生了明显的异化，进而对法人治理结构产生了根本影响。

1．不明确的法人财产权。产权作为法权，是上层建筑范畴中唯一可以交易的形式，并通过交易实现其利益要求，但是对信用社的净资产乃至法人财产的终极所有权进行探讨，我们发现一个现实的疑问是社员退股是否有权要求量化股金。《农村信用合作社管理规定》指出：社员经本社理事会同意后，可以退股。但一个法人企业的终极所有权都是不明确的，法律对其产权的保护就有着先天的不足。如果最终没有人能够在法律的保护下放心大胆地行使财产的各项权能，那么这份财产的产权就不能说是明晰的。

2.缺乏效力的委托代理关系。即农村信用社的企业治理制度安排问题。我国农村信用社的法人治理结构的根本缺陷在于缺乏权力制衡机制，理事会、监事会、社主任三个机构的关系上，究竟是层层隶属，还是彼此制约？这个信用社组织结构的根本性问题一直没有解决好。一是信用社主任在业务经营中处于中心地位，由理事会提名和聘任，而且理事长可以兼任信用社主任，这就形成了一种难以制约的权力。从监事会作用看，由于没有对理事会成员和社主任弹劾权，监事会也就形同虚设。而同时，出资人难以对其代理人即管理层进行有效的监督，外部社员缺乏有效的管理渠道和机制，内部社员利益等同于管理层利益，形成“软约束”。二是委托人与代表人的信息不对称过大，外部社员几乎无法得到有关信用社风险的信息。经营者有可能向能够为他个人提供利益的主体寻租，也有可能向能够为组织目的带来利益的超经济权利主体寻租。三是行使民主管理权可能对社员带来负效应，遏止了社员参与民主管理的主动性。产权异化的直接结果，是产生了内部人控制，信用社的控制掌握在经营者手中，权力难以制衡，形成了管控机制的低效运行。

（二）法人财产权异化与外部人控制 

 选择代理人权利的转移造成了代理人自身效用函数的异化。当前，信用社体制采取基层信用社向县联社人股，县联社向市联社人股、市县联社向省联社入股的结构模式，从股本结构来看，信用社应该拥有对县联社、县联社应具有对市联社、市县联社应拥有对省联社的控制、约束权力。 

但现实中信用社主任产生模式是由联社提名，经基层信用社理事会表决通过后任命；联社主任的任命需要经过上级管理部门同意。县级联社演变为信用社的上级行政管理机构，控制了基层信用社的法人财产权、人事权、基层信用社的独立法人地位得不到很好的体现，法人治理结构的完善运行也自然无从谈起，市联社对县联社的控制虽然较弱，但只要存在行政式的人事任命体制，对法人治理结构的扭曲就不可避免，对每一级下层信用社客观上必然会形成“外部人”控制。因此，与国际通行的合作制“倒金字塔”体制相比，目前我国信用社的管理体制和权力分布形成了“正金字塔”结构。

 (三)超经济权利影响信用社法人治理结构的正常运行

信用社党的关系在地方，同时我国“大政府”的格局尚未发生根本转变，一方面，行政的超经济权利不时影响信用社的正常运行，微观上如各级政府行政领导对信用社选择具体放贷对象的压力，宏观上如涉及信用社分立、合并、兼并其他金融机构，或经济组织的决策。拥有这些超经济权利的主体未必与信用社有共同的效用函数，这种行政推动事实上造成了对法人治理结构的侵犯，甚至构成了对出资者所有权的侵犯。

 (四)一个看似的悖论——法人治理结构的非对称性与发展

管理理论将最高管理层模式分为四种，即独裁型、看护型、支持型和社团型，其特点分别如下：

独裁模型

看护模型

支持模型

社团模型

模型的基础

权 力

经济资源

领 导

伙伴关系

管理定位

权 威

金 钱

支 持

团队工作

员工定位

服 从

安全感和收益

工作绩效

有责任感的行为

员工精神状态

依赖老板

依赖组织

参 与

自 律

被满足的员工需要

生存需要

安全需要

地位和被认可的需要

自我实现的需要

效 果

最 低

消极合作

驱力被唤醒

一定的工作热情

其中，独裁型组织的基础是权利。在独裁的环境里，管理取向是正式的官方的权威。在独裁情形下，员工的取向是服从，而不是尊重管理者，其满足的层次是员工的生存需要。独裁模型并不是一无是处，对于完成工作是一种有效的方法，它的理论依据——传统X理论是一套传统的关于人的假设。它假定大多数人都不喜欢工作，管理者被迫通过压制、控制员工以获得满意的绩效。对比信用社我们可以看出，信用社当前正处于主任家长式、独裁式管理模式中，通过任务指标的层层下达，促使经营目标的完成，信用社的发展系于一人。从数据看，近年来各地农村信用社发展均较为迅速，如某市农村信用社从2011年以来存贷款规模年均环比增长速度在15％以上，法人治理结构的非对称性似乎对农村信用社发展的影响并没有产生大的不良影响。因此，独裁模式在很大程度上可以对信用社业务发展与法人治理结构完善的非对称同时存在进行解释。

四、法人治理结构非对称性与风险管理“软化”

法人治理结构的非对称性使得农村信用社风险管理明显弱化，对大多类风险没有确立有效的管理政策以及识别、计量、监测和控制程序，或者即使有相应程序也难以严格执行，突出表现在对信用风险、操作风险的管理控制上。

1、信用风险管理无力。理事会下设的审贷委员会没有能够真正发挥作用，贷款审批仍存在潜在的“一支笔”问题。在风险管理上，忽视集中风险，存在借款人多头开户，从多家信用社贷款现象，不利于贷款管理和控制风险；没有建立借款企业信用等级评定制度，无法准确识别借款企业信用风险。贷款三查制度在执行中普遍流于形式，贷前调查不深不细，贷时审查把关不严，贷后检查走过场等问题还在一定程度上存在。

2、操作风险控制软化。法人治理结构运行情况是基础的内部控制环境，除各种历史形成的人员素质低、管理模式影响外，法人治理结构的非对称性导致经营管理层对内部控制关心程度降低，关心于上级管理部门对利润、业务发展指标的考核，偏好于不受内部控制约束或凌驾于内部控制之上行为的发生，理事会、监事会、管理层、内部审计部门、业务部门和分支机构对内部控制建设、执行和失效应承担的责任范围划分不清，超越职责和未履行职责行为并存。同时，在内部控制方面，行业管理部门与信用社相互存在依赖心理，信用社依靠上级制定各种内控制度，不从自身实用角度关注内部控制制度的制定；行业管理部门依赖于信用社自身实施内部控制，没有对内部控制执行进行监督和动态评价。 

3．经营短期化倾向突出。由于主任等经营管理层实际上是上级委派制度，其负责对象自然是上级管理层，而非本社理事会和社员代表大会，客观上导致了经营者利益与所有者利益没有直接的相关性。经营管理者关注上级下达的各项任务指标的完成情况，围绕其采取各种手段，抓业务、轻管理成为自然现象，对影响信用社长期稳健发展的管理问题、人才建设等不予重视，甚至对发生的一些问题为避免影响自身业绩考核而予以掩盖。

五、政策性结论

(一)从控制权到所有权：构建完善的委托代理结构。

随着深化改革的深入推进，农村信用社开始将原先实行的个人股、法人股和社员股逐步转变为资格股和投资股，且投资股将占主导地位，员工股份全部转为投资股。按照有关规定，资格股继续实行“人股自愿、退股自由”的政策，享有贷款优先权和利率优惠权；投资股可获取高于资格股的收益，并承担相应风险，投资股不能退股，但可以转让和继承；在理事会、监事会中，大幅度提高投资股社员的比例，发挥投资人的管理、监督作用。这种股权结构和理事会安排，在一定程度上解决了稳定的法人财产权问题，提高了投资股社员对农村信用社经营管理的关注程度，加强了外部社员的监督。但是，这种制度安排对投资股社员来讲是一种非最优安排，其权益与责任并不严格对称。同时，两种产权制度并行不可避免会产生矛盾和冲突。因此，要进一步完善法人治理结构，就应由目前的资格股与投资股并行，逐步向完全投资股过渡，彻底解决信用社法人产权不稳定问题，形成完整的可支配法人财产权，强化股权约束，增强所有权内生权力的基础和刚性约束，通过所有权改革完善控制权，明确社员对信用社法人财产权最终所有权和经营管理层对法人财权的独立经营权，探索对经营管理层的激励约束机制，建立与长期发展目标相联系的薪酬奖励分配制度，防止经营管理的短期行为和道德风险。

(二)以资本授予为基础，消除“外部人”控制。深化农村信用社改革有关规定明确，农村信用社增资扩股不得吸收财政存款，也就是说政府对农村信用社无资本投入，相应无资产要求权，这明确了政府应对农村信用社经营无干预权。同时，农村信用社的行业管理权由银监会移交给各省政府，虽然国务院下发的试点方案对各省的管理权有多重界定，但专家们一般认为人事权将从此控于省政府手中。如前所述，如果根据干部管理体制任命的负责人对信用社有绝对的控制力，信用社的独立法人地位及社员的权力均无所归依，其法人治理结构的完善最终无从谈起。因此，省政府对农村信用社的管理力应逐步淡化，制度安排上应以监督者而非参与者身份，运行中以资本授予为基础，把信用社基本决策权交给所有者、理事会和其任命的经营管理层。 

 (三)完善的运行机制与风险防范：管理模式与思路的转变

通过所有权安排和决策权独立，农村信用社法人治理结构应在一系列制衡、监督、约束的制度安排下运行，农村信用社的管理模式要逐步实现从独裁模式向支持型、团队模式的转变，社员和员工作为理性人的定位要逐步确立，其意愿应越来越得到尊重。管理层应从追求眼前利益转向对长期发展的追求，更加注重风险的防范，树立审慎经营理念，建立一系列风险管理政策、程序，以及监测、计量控制操作风险的程序、制度和方法，以有效的内部控制和强有力的外部监督，实现农村信用社的稳健发展。

目前，操作风险已成为制约和影响农村信用社合规经营、稳健发展的重要因素，其主要形成原因有以下几个方面：

1、风险识别能力较低，防范意识不强。近年来，农村信用社尽管加大了全员对规章制度和业务操作流程的学习培训时间短，对业务操作流程一知半解，只能是在干中学，在学中干，没有吃透一些规章制度和操作流程的真正内涵，使不规范的操作和错误观念在“传、帮、带”的过程中得以延续。同时，重经营、轻管理的思维模式忽视了对全员的风险意识教育，放松了法规制度的学习，造成员工合规经营意识和自我保护意识淡漠，隐藏着一定的道德风险和操作风险。

2、内容制度执行不力，内部管理不规范。个别农村信用社负责人不重视自身政治业务学习，政策制度观念不强，履责不到位，没有起到模范带头作用，在系统内形成“上行下效”的不良效应。目前，对柜面业务操作的现场监督主要依赖于农村信用社主任及会计主管，会计财务部门进行的业务检查和稽核部门的稽核活动存在明显的滞后，进行深入全面的检查频率有限，对各类风险难以做到防患于未然。同时，由于内部控制机制缺乏激励性，不能有效调动员工做好防范操作风险的积极性和主动性，在某种程度上放纵了违规行为，使业务操作风险无法得到有效防控，最终形成风险和隐患。

3、业务主管部门检查监督职能弱化，稽核部门势单力薄。目前情况下，各级信用社把主要精力放在抓业务经营上，对自身业务规范化操作开展有效的检查频次还不够，而稽核部门由于人员配备有限等客观原因，在稽核检查过程中无法保证稽核工作的连续性，同时也就在很大程度上影响了稽核检查的深度和广度，这种现状难以适应业务发展的需要，不能有效抑制和防范操作风险的发生。

参 考 文 献

1．许立新，农信社改革发展在路上，《金融博览》2011年6月上半月。

2．许勇强，农村信用社法人治理结构研究，《山西金融》2010年第384期。

3．郎培俊，浅谈农村信用社操作风险，《山西农村合作金融》2010第11期。

4．肖四如，关于农信社管理体制问题的探讨，《中国农村金融》2010年第260期。

5、袁思义，农信社转型发展探索与思考，《中国农村金融》2010年第259期。