浅谈乡镇单位会计集中核算的利弊

浅谈乡镇单位会计集中核算的利弊

会计集中核算概述（一）会计集中核算的概念及内容（二）乡镇会计集中核算的意义

二、当前实施会计集中核算存在问题及原因

三、完善会计集中核算的措施（一）会计集中核算与国库集中收付的融合（二）构建新型的财政稽查监督机制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价体系（三）继续加强部门预算管理，加快实行部门科学预算的进度（四）转变职能，加强支出监督管理，从核算型向管理型转化（五）各统管单位切实重视单位的财务管理工作，加强报账会计队伍建设（六）完善内外监控制度，确保财产物资的安全（七）健全完善会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体

内 容 摘 要

推行会计集中核算，有利于加强财政资金的管理和监督，有利于规范财务管理和会计行为，有利于提高财政资金使用效益，但在实践中也存在局限性和不够完善的地方。主要是会计管理工作站工作模式缺陷；收支的分账管理和会计管理工作站功能不全；会计管理工作站与财政部门之间存在对接缺口等。巩固完善会计集中核算的成果，推动会计集中核算与国库集中收付的融合；构建新型的财政稽查监督体制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价体系；会计管理工作站加快转变职能，从核算型向管理型转化；完善内外监控制度，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。

关键词：会计集中核算 预算管理 支出监督

浅谈乡镇单位会计集中核算的利弊

实行会计集中核算制度是完善我国公共财政体系，实现国库集中支付制度的一项改革措施。它的实施与运作标志着会计管理体制改革的新突破，是对行政事业单位财务管理的新形式，符合建立社会主义市场经济体制的要求。从机制上和体制上把财政监督贯穿于财务收支活动的全过程，对推动党风廉政建设、改善经济环境和从源头上预防和遏制腐败具有十分重要的现实意义。在这里结合我镇实施会计集中核算以来的实际情况，谈一些粗浅的认识。

一、会计集中核算概述

（一）会计集中核算概念及内容

会计集中核算是指政府（财政）成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务审批权不变的前提下取消各行政事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位，由会计核算中心统一开设银行账户，以会计核算中心为各行政事业单位集中办理会计核算工作和实行会计监督，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种新型会计核算形式。乡镇财务集中核算是指在单位资金所有权、使用权和合法自主权不变的前提下，由会计管理工作站代各单位行使资金结算、会计核算职能，同时又行使财政资金的监督职能，实行预算内、外资金统管，取消全镇机关事业单位的所有银行帐户，设立会计核算账户，实行“统一管理，分户核算”，由财政和银行负责统一办理销户和存款余额划转手续。取消单位会计机构，设立报帐员制度，报帐员负责向工作站申请支款、办理本单位财务收支具体业务。会计档案资料实行集中管理，各单位的会计档案由工作站统一保管、编目、立卷、归档。会计管理工作站在对财政供养人员及工资标准进行清理后，实施工资统发。统一财务公开，工作站定期向有关单位提供会计报表和财务分析。我镇于2001年实行了会计集中核算，成立了腾越镇会计管理工作站，统管对象是全镇机关事业单位，于2001年元月正式挂牌运行。

（二）、乡镇会计集中核算的意义

我镇从2001年至今实行乡镇会计集中核算，经过实践证明，有利于规范会计基础工作，提高会计信息质量，强化了财政监督，有利于制止铺张浪费，控制财政支出，有利于加强预算外资金管理，能有效治理“三乱”及私设“小金库”的行为，有利于从源头上预防和治理腐败行为的发生，推进党风廉政建设和社会风气的好转。

1、规范会计核算工作，提高了会计信息质量和会计工作效率

实行会计集中核算后，乡（镇）行政事业单位的会计业务都纳入了会计管理工作站来统一核算，从而切断了会计人员与核算单位的经济利益联系，降低了被核算单位负责人对会计人员进行打击报复的可能性，有利于会计人员真正大胆地履行《会计法》赋予的监督管理职能，使会计资料的合法性和真实性得到了保障。且会计管理工作站的工作人员使用标准的会计电算化软件，统一按照《会计法》、《行政事业单位会计制度》、《会计基础工作规范》、《会计档案管理办法》、《会计电算化工作规范》进行核算，提高了会计信息质量。

2、财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益

实行会计集中核算后，支出单位的财政资金集中在会计管理工作站的单一账户上，资金管理模式由分散型转变为集中型，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，各单位财务收支的实际情况，按单位各项事业的开展情况和资金需求的迫切性来拨付财政资金，减少了资金拨付的中间环节，避免了资金的层层截留。另外，部门和单位的可用资金都集中在了工作站的统一账户上，使财政资金的调度便于财政部门及时了解，资金调度更加灵活、有效，增强了财政的调控能力，从而最大程度的提高了资金的使用效益。

3、加强了会计监督，减少了单位财务支出中可能发生的违规违法行为

实行会计集中核算后，纳入会计管理工作站管理的全镇的行政事业单位所有收支都通过工作站。一个账户进出，进行会计核算，杜绝了假发票、白条入账，一方面避免了税收流失，另一方面增加了财政收入。通过加强财务监督，督促各单位将预算外收入及时足额上缴入库，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，把住了预算外资金管理关口，单位民主理财，节约财政资金意识增强，有利于从源头治理腐败。

4、加强了国有资产管理

实行集中核算后，乡镇及所属各行政、事业单位进行物资采购时，须先由工作站核实资金来源，再报经县政府采购办公室统一办理。单位报账员根据采购办提供的付款通知书和供货商发票，按单位财务审批制度签名后填制报账凭证到工作站支出报账，最后由统管会计登记入固定资产账户。从而确保国有资产从购置、登记、处置进行全方位的有效管理，减少中间环节，杜绝回扣等问题，保证专款专用，确保乡镇单位固定资产的安全和保值。

5、促进了财政预算制度改革，确保“收支两条线”管理工作的顺利实施

实行会计集中核算后，会计管理工作站接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，工作站有权予以拒绝。集中核算要细化到每个部门及每个项目，工作站就根据细编的预算指标办理各项资金支付。所有开支在单位审核的基础上再经会计管理工作站审核入账，从而起到强化部门预算约束的作用，保证了各项开支符合会计制度和部门预算的要求。在“收支两条线”管理方面，由于乡镇各行政事业单位撤消了所有银行帐户，各项行政事业性收费及罚没收入均直达国库，不得进入会计管理工作站的帐户，实现了收缴分离、罚缴分离。

二、当前实施会计集中核算存在问题及原因

推行会计集中核算是行政事业单位会计核算及管理体制的一项重要改革。只有将其与国库集中支付、政府采购、部门预算、综合预算等财政改革结合起来，配合进行，才能更好地为深化财政体制改革服务，显示其生命力。我镇实行会计集中核算几年来，虽然取得了很大的成绩，但是还是存在一定的不足，主要表现为以下四个方面。

（一）认识上的错位

会计集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可以报销。会计集中核算以后，单位领导签了字还须工作站审核才能报销。有一小部分领导对本单位财务支出接受工作站的制约和监督，产生抵触情绪，有意放松甚至放弃财务管理。还有的单位领导认为报账员只是打打杂、跑跑腿，有无资格证、有无财务工作能力无关紧要，人员任命比较随意，报账员的业务素质参差不齐，这样就不可避免地会影响到工作质量。财务工作人员岗位设置不够合理，存在一人多不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好地分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。

（二）模式上的缺陷

会计集中核算后，工作站往往只设一名资金会计及一名统管会计，来管理全乡镇所有行政事业单位的账务，这样的工作模式，难以对统管单位实施全过程的会计监督。具体表现在支出的合理性，发票的真实性难以把握，造成了财务管理与会计核算分离，失去了实时实地监督的优势。单位报账时，工作站的的工作人员只能根据票据来判断，一是看单位报账发票的手续是否完备，二是看票据是否规范合法，只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须给予报销。财务软件功能不够完善，我镇会计管理工作站实现了会计电算化，财务软件采用的是保会通财务软件，但在满足会计集中核算的特殊需求方面还存在着一定程度的不足。

（三）分账管理上的单一性

会计集中核算以后，会计管理工作站监管的重点是单位的财务支出，对各单位的收入监管尚未介入，收入流离于工作站统管账之外，这样就形成了收入票据在国库，支出等会计档案在工作站，资产及明细账在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏。固定资产管理比较薄弱，实行政府采购制度后，行政事业单位固定资产购置环节得以规范，但在使用管理方面仍缺乏相关的内部控制，重钱轻物，重购轻管现象比较普遍。如部分单位未按规定建立定期财产盘点制度，未能对购置的固定资产及时登记入账，未按规定登记固定资产明细账和实物卡片，未明确资产保管责任等，极易导致资产账实不符及资产流失。

（四）会计管理工作站与财政部门对接上的缺口

工作站负责大量的会计核算，并未直接参与财政部门内部职能机构工作，因此对财政部门的业务及政策变化无法知晓，这样工作站就没有能力和条件代替财政部门实施财政监督，而财政部门认为预算单位统进了工作站，认为“一统就灵”，放松了财政监管，形成了新的监管死角。在专项资金的应用上也存在一定的问题，专项经费拨入时，有些单位混淆不清，工作站又无从了解，甚至于有些单位、部门以各种名义挤占挪用专项资金，造成专项资金不能专款专用。

三、完善会计集中核算的措施

乡镇单位会计集中核算，作为一项制度、一项改革，它的作用必须针对一定的特定环境，在特定运作方式下，才能发挥它特定的作用。如何不断对会计集中核算进行改进和完善，以适应经济发展和管理的需要，提出如下几点意见：

（一）会计集中核算与国库集中收付的融合

推行会计集中核算制度与实施国库集中支付制度相配套，以实现统一发放工资，统一支付政府采购资金。实行会计集中核算制和国库集中收付制是财政部门公共财政改革的两项重要内容。其目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督，有利于财政资金统一调度，降低财政资金的运行成本。会计集中核算的顺利实施和稳健运行，为实行国库集中收付制度打下了良好的基础。提高了会计信息质量，保证报表数据的真实性、全面性及会计信息的可利用性，有利于对单位收支情况的全面了解，保证单位会计核算的完整性。核算中心作为财政监督的首道关口，必须采取切实可行的监督办法，扩大核算范围，将所有专项资金纳入集中核算，从严审核，并协同审计、纪检、监察等部门及时查处，防范于前，确保专款专用。

（二）构建新型的财政稽查监督机制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价体系

新型的财政稽查部门通过加强财政监督，加大对违法乱纪行为的处罚力度，提高财政监督的威慑力；可以对经费支出的内容及时进行分析，实时实地监督；提高财务的透明度，让社会和群众来监督，形成监督合力，从源头上预防和治理腐败。财政部门引入财政资金绩效审计机制，应与以往单纯查账式的审计不同，绩效审计不仅只是查清账目，而是应提出降低政府管理成本、提高资金使用有效性的具体建议。

（三）继续加强部门预算管理，加快实行部门科学预算进度

部门预算是一个涵盖各部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的各项资金均统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理。通过提前编制预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。以满足预算编制、执行、监督“三分离”的要求，杜绝预算分配和执行中“暗箱操作”现象；与编制综合预算相衔接，以实现单位预算内外资金统一管理、集中分配、综合使用，提高预算完整性。

预算单位所有的财政支出都要严格按预算执行；财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为会计集中核算正常运行提供良好的外部环境。    

（四）转变职能，加强支出监督管理，从核算型向管理型转化

目前会计管理工作站日常主要的工作是资金支付和会计核算，然而，如果将会计管理工作站仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制。加强预算资金支付的事前控制，会计管理工作站会计在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付，如何支付、占用何指标、列支何科目，然后才可以付款。会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，彻底扭转将会计管理工作站视作单纯的核算机构的观念。会计集中核算制度的目的之一是为了强化会计监督，但是这种监督不应是一种仅按制度“硬卡”式的监督，而是一种广义的、更高层次的监督。要求工作站的会计人员要尽职尽责，热情服务，减少环节，提高办事效率，及时向单位提供会计信息，满足单位财务管理的需要；要有为单位当好家理好财的思想，尽心尽力管理好单位的资金。要熟悉规章制度，增强职业判断能力，正确行使好监督权，不可滥用监督权，做到“管事不主事，监督不干预”。发挥好会计人员参与管理、强化服务的作用。

（五）各统管单位切实重视单位的财务管理工作，加强单位会计队伍建设

应当建立科学的财务管理制度，对于财务人员的职责分工、权限范围和授权审批程序应当明确规范，机构设置和人员配备应当科学合理。应当配备合格的财会人员，杜绝在财务人员安排上的随意性。财政部门及单位应切实抓紧单位财务人员的培训和教育，开展时间短、收效高、针对性强的岗位培训和业务学习，提高专业水平，加强《会计法》等各项财政法规及会计职业道德的教育，提高财务人员的职业道德水平和法律知识。使财务人员在工作中做到爱岗敬业、诚实守信、廉洁自律、客观公正、坚持准则，使其充分发挥会计监督的纽带和桥梁作用。在应用保会通财务软件的基础上，联系日常业务工作需要增加一些实用的财务应用软件，增强会计工作人员的工作能力，提高工作效率。

财政部门要加强与单位的沟通和联系，与单位建立联系制度，对单位经济业务进行指导，对相关财经政策及时进行传达。同时虚心听取单位意见，及时协调会计核算中心与单位之间的关系。   （六）完善内外监控制度，确保财产物资的安全

现金、银行存款的管理应合法合规，确保银行账户的开立、审批、使用、核对、清理严格有效，现金盘点和银行对账单的核对应按规定严格执行；资金的会计记录应当真实、准确、完整和及时。建立固定资产清查制度，对固定资产进行检查、分析，并对差异及时分析与调整。

由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，核对金额，在保证凭证真实、准确、合理、合法后，才能通知银行付款。要建立大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等内控制度，明确责任。同时，会计管理工作站还要主动接受外部监督，向预算单位反馈资金支付的信息，与单位形成相互牵制的机制，接受财政内部监督、审计等职能部门的监督，保证财政资金、单位财产物资的安全。

（七）健全会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体

会计集中核算制度的改革是在新修订的《会计法》开始执行之后产生发展起来的，因而《会计法》在修定时未能涉及到会计集中核算问题。法规部门根据《会计法》的有关规定和实际情况出台相关的法规文件，就会计集中核算制度的合法性给予肯定，以便会计集中核算有法可依，充分发挥会计监督职能，规范会计行为，促进社会主义市场经济健康发展，保障会计集中核算制度规范运行。推行会计集中核算改革是政府加强财政管理的行为，是会计工作重点的转移，而不是削弱单位的财务管理权，单位会计法律责任主体仍是单位负责人，单位仍有义务和责任搞好内部财务管理工作，确保会计信息的真实、准确、完整。会计管理工作站工作人员如没有按照财经纪律和财务制度进行监督，则也相应承担监督不力的责任。

    实行会计集中统一核算，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题，需要完善，但在加强财政资金支出管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识会计集中核算改革的重要性。无论是财政部门还是政府行政事业单位，都要摆正位置，端正指导思想，努力建立起相互支持、相互理解、相互配合、彼此协调的良好工作关系，明确会计核算中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，理顺内外关系，尽快从以财政集中收付制为主要形式的会计集中核算改革向规范的国库集中收付制过渡。在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。

参 考 文 献

主要参考文献：

1、荆晓利《会计集中核算下的财政监督》《中国财政》2003年第3期。

2、蒋勋《会计集中核算后的财政监督》《县乡财政》2003年第1期。

3、周康《会计集中核算财务监管的难点与对策》《县乡财政》2003年第11期。

4、《行政事业单位内部控制规范及相关制度应用指南》

5、《会计基础工作规范》