当前县乡财政面临的困难与化解对策指导教师

内 容 摘 要

正确认识县乡财政的地位和任务

前县乡财政运行存在的困难

税源不足，县乡财政难为“无米之炊”。

县乡机构膨胀，财政供养人员过多，大大超出了县乡财政的承受能力。

收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对。

支出下移，使县乡财政支出不断加大。

体制不顺，中央和地方职能划分的不明晰使财政资源在城乡之间的分配存在明显的不公平。

乡财政困难的财政体制性诱因

权划分模式与“事权”(职责)划分模式不对称。

政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性。

财政支出标准决策权过度集中。

四、化解县乡财政危机的对策建议

适当调整中央和地方的利益分配关系，合理降低上划中央“两税”比例，多把一些财力留给基层。

建立完善的转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。

实行预算内外资金统筹，深化公共财政支出改革。

进行机构改革，减轻财政压力。

审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险。

进一步完善地方财政管理体制，规范地方财力的分配关系。

调整、规范税收征管体制。

理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。

加大对县乡经济发展的支持力度，大力培植税源。

当前县乡财政面临的困难与化解对策

县乡财政既是国家财政体系的重要组成部分，也是县域经济发展的重要推动力量。因此，从理论、实践和政策的结合上研究县乡财政，是当前理论界和社会上广泛关注的重大现实课题。认真解决好这个问题，对于贯彻落实党的十六大精神，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。本文就与此相关的若干问题提出一些初步看法和建议。 

一、正确认识县乡财政的地位和任务

国家财政包括中央财政和地方财政，按照“一级政权、一级财政”的原则，我国财政体系由五级财政构成。县乡财政位于县域范围，属于基层财政，是整个国家财政体系的重要组成部分。现在我国共有2400多个县级财政，4．6万多个乡镇财政，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。2000年全国财政收入1．34万亿元，其中中央占51％，省级10％，地市17％，县乡20％多。在国家全部财政支出中，中央本级大约占1／3，地方财政支出占绝对大头，大约2／3，其中县乡财政支出比重要比其收入比重高得多。近年来中央对地方的转移支付(包括税收返还、专项拨款、体制补助等)每年安排近5000亿元，日益成为贯彻中央政策意图和平衡地方财力的重要手段，这当中又有相当比例的转移支付资金被分配到了县乡财政。以上情况表明，在当今中国财政体系中，县乡财政具有重要地位和作用，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时又直接关系地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。

县乡财政还是县乡财权的重要职能部门，是实现政府职能的财力保障。小平同志曾多次指出，财政是庶政之母，财政要有财有政。这就简明而又深刻地阐明了财政与政府之间的关系。我国县域范围内聚集着占全国70％的9亿多人口，县域经济总量占全国比重超过50％，这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。为此，就必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及其政策调控的作用，为县乡基层政权履行各项政府职能更好地服务。可以说，政府实现职能一刻也离不开财政的支持，今后我国县乡财政只有建立在稳步发展和财力不断壮大的基础上，基层政权才有权威，县域社会经济健康协调发展才有必要的保障。

在公共财政框架下，还需要进一步明确县乡财政的基本职能和任务。所谓公共财政，是一种以市场经济为基础的财政，是我国财政改革的基本方向。其特点是国家以社会和经济管理者身份取得收入并用于政府公共活动支出，满足社会共同需要，保障国家安全和社会秩序，提高社会公共服务水平，促进社会公平，实现经济均衡发展。按照公共财政的一般要求，当前和未来我国县乡财政的职能和任务主要包括下述几个方面：一是确保县乡基层政权组织机构正常运转，包括行政管理、公检法支出等；二是强化县域范围社会公共事业发展，包括教育、文化、卫生、环保等；三是支持城镇和农村公益事业发展和社会保障，包括优抚、救济、救灾，以及在有条件的地方建立最低生活保障和养老、失业保障等；四是有选择、有重点地支持经济发展，要退出一般竞争性领域投资，加强县域范围的基础设施建设、支持农业产业化以及其它重要基础性、支柱性产业的发展。

二、当前县乡财政运行存在的困难

20世纪80年代以来，随着改革深化和经济发展，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问题，已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾。

（一）税源不足，县乡财政难为“无米之炊”。

自分税制改革以来，地方税收收入占地方财政收入的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。

调查发现，税收收入在地方财政收入中的比重偏低，与县乡政府主体税种不足有直接关系。我市鲁甸县2000年在分项目税收中，增值税占财政收入的比重为18．5％，营业税占财政收入的比重为10％，农业四税占财政收入的比重为19．1％。如果包括屠宰税，农业税收对地方财政的贡献更大。其他各税占财政收入的比重均在3％以下。泰和县地税收入中第一大税种是营业税，占地方财政收入的18％，农业四税占19．2％，如果包括屠宰税，涉农税收对地方财政的贡献率为24.7％。巧家县税收来源更为分散，工商税收较少，营业税占财政收入的比重为8．1％，农业四税占到了财政收入的31．1％。乡级政府税源更为贫瘠，主要依赖农业税收，在调查的六个乡镇，农业四税和屠宰税占乡财政收入的比重在40－70％。

（二）县乡机构膨胀，财政供养人员过多，大大超出了县乡财政的承受能力。

鲁甸县1994年财政供养人员为10276人，2000年为13676人，增加了3400人，年均增长4.9％，财政供养人员占全县人口的比重1994年为2.12％，到2000年提高到2.68％。巧家县1993年全县财政供养人员为16667人，2000年已达34699人，财政供养人员占全县人口的比重为2.35％。巧家县000年财政供养人员为15299人，占全县人口的比重为2.55％。

从调查情况看，尽管历经几次机构改革，但县乡机构仍不同程度存在机构膨胀问题，而且在有的部门还相当严重。主要表现出：县级机构比乡镇机构膨胀更厉害；事业单位比行政部门的机构膨胀问题严重；具有行业管理职能又有某些服务功能的机构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀的机制。

近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给以一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。

（三）收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。

从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75％的增值税和100％的消费税上缴中央财政。中央财政对县的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助。从县财政与中央财政的关系看，存在的主要问题是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度大。

鲁甸县1995年至2000年上划中央“两税”总量分别为2960万元、3453万元、4238万元、4496万元、4708万元、5726万元；中央税收返还分别为2159万元、2327万元、2483万元、2525万元、2564万元、2692万元；中央税收返还占上划中央“两税”比重5年下降了26个百分点。自1994年以来，该县上划中央“两税”6年间增长了1.5倍；中央对县税收返还只增加了34.2％，净上解由1994年的1524万元增加到2000年的4936万元，增长了2.2倍。

从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。比如，河南省的做法是“两税”增量的30％部分，省财政分享15％，市级财政分享5％，县财政仅分享10％。江西省实行“八税共享”，即资源税、土地使用税、印花税、土地增值税、个人所得税、房产税、遗产税及证券交易税等八项地方税收中的40％为省级收入，市级财政分享“八税”的10％，县财政分享50％。省和市集中的地方税种、专项收入的种类和项目过多，省级以下财政集中收入的速度过快，体制结算繁杂，省以下的财政体制尚未理顺。

从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然各县都与乡镇划分了税种，但县乡政府争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。在财政最为困难的河南鄢陵县，县乡之间的财政关系最为紧张。由于县财政严重入不敷出，为保县本级财力，县不得不将农业税作为县级收入，挤占了一些原属乡镇税收范围的税源；由于大的税源上级政府都拿走了，税收收入在乡级财政实际支出中的比重极低，全县12个乡镇有10个乡镇工商税收收入仅够发1—2个月的工资。

（四）支出下移，使县乡财政支出不断加大。

通过对三地的调查发现，在层层集中财政收入的同时，还存在负担下放的倾向，即将部分应有上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府。这在教育上表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。1990—2000年期间，襄阳县教育经费总额为136656.5万元，各级财政预算拨款55460万元，占40.58％，其中乡级财政46919.6万元，占34.33％，县财政8540.4万元，占6.25％，省级以上专款150.5万元，仅占0.1％。乡镇最弱的一级财政承担着发展农村义务教育这一最繁重的任务。

分税制是以1993年实际收入为依据，核定了收入基数，但对支出基数没有重新核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出责任加大。“上级出政策，下级出资金”，加剧了地方财政困难。

（五）体制不顺，中央和地方职能划分的不明晰使财政资源在城乡之间的分配存在明显的不公平。

根据对两个县的初步研究发现，目前县乡财政的困境与现行财政体制不完善有密切的关系，这主要表现在：1994年的分税制财政体制改革，中央将主要税种增值税的75％划为中央收入，而留给地方的只是一些征收成本较高的小税种。1994年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性，这使得在经济不发达的县、乡两级财政收入明显下降；分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能；农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，这就迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题；中国财政体制虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度；从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间存在着明显的不公平。

三、县乡财政困难的财政体制性诱因 

基本判断是：当前县乡财政困难主要源于财政体制缺陷，概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要有以下三点：

(一)财权划分模式与“事权”(职责)划分模式不对称。 

1994年体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架,原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革,在动态中解决问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展,财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 

在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。1994年以来,省级政府的集中程度不断加大，年均提高2%(从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%)。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。 

省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展(而且往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动)，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长也快,无法压缩。

很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，职责与财力对称。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。 

(二)政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性。 

实行分税制财政管理体制,则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。现行税种有28个，和其他国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28个税要在5级政府之间划分，是世界上其他国家未曾遇到的难题。

很显然，5级政府与28个税的对比状态，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。我国省以下体制五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大。这样看来，可知五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是这种不相容性日渐明朗和突出所致。 

(三)财政支出标准决策权过度集中。 

我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日。总之，有必要给地方留出支出标准上的一定弹性空间。上级的集中控制加上“上级”内部的政出多门，便是形成基层财政困难的原因。 

四、化解县乡财政危机的对策建议

缓解县乡财政目前的困难，关键是要健全财政体制，调整中央和各级地方的财权和事权分配格局，并培养税源。就此提出九点对策建议。

（一）适当调整中央和地方的利益分配关系，合理降低上划中央“两税”比例，多把一些财力留给基层。

中央与地方的分配比例不能搞“一刀切”，应根据不同地区的经济发展情况，区别对待。经济发达地区，中央应调低税收的返还比例，或者调整增值税共享比例。对中西部内陆地区，中央应提高税收返还比例，或者调整增值税共享比例。中央应重新核定支出基数。从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会性公益事业建设着眼，给予地方更多的财力支持。

（二）建立完善的转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。

分税制是在原财政体制的基础上，在保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。因此，虽然实行了分税体制，但财政职能未转、事权划分未变、基数返还依旧，对历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题不仅没有解决，反而有进一步扩大的趋势。在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。

（三）实行预算内外资金统筹，深化公共财政支出改革。

把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗，是公共财政支出改革的方向。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。改革财政收支方式，实行国库统收统付。取消单位开设的银行收支账户，建立国库单一账户制度，实行国库集中收付。同时，要优化和规范财政支出范围，把一些具有经营性质的事业单位推向市场，减轻财政负担，增强财政活力。

（四）进行机构改革，减轻财政压力。

建议对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。

（五）审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险。

中央应尽快出台处理地方财政债务的相关政策。一是财政周转金死账、呆账的核销处理政策。二是粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策。三是农村不良债务化解政策，尤其是农村合作基金会，应针对农村合作基金会清收不回来的呆账、死账，分期分批地拿出部分钱来弥补缺口，以保持农村经济发展和社会稳定。

（六）进一步完善地方财政管理体制，规范地方财力的分配关系。

统计显示，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70％，但县乡财力仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％，报告认为，这表明省级财政集中收入的速度过快，但省级财政、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。

（七）调整、规范税收征管体制。

建议中央适度下放地方税收的管理权，改革县级财税机构，健全和完善税务司法保障体系。县级财政、地税机构应当合并，以减少征税成本。

（八）理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。

在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，乡镇政府和农民承担了主要责任。应进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，具体建议是：一、农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。二、重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从学生交纳的杂费中开支的比例。三、实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。

（九）加大对县乡经济发展的支持力度，大力培植税源。

这是县级财政走出困境的根本出路。当前，县乡级财政大多是“吃饭财政”，没有多少机动财力投入经济建设，银行对县以下贷款逐渐萎缩。要加大金融对县域经济发展的支持力度。国家实施积极的财政政策，应当考虑县乡经济发展的需要。

要尽快确立国家对农民“多予少取”的原则，建立规范的公共财政体制。根据经济发展水平特别是经济结构的差异，对增值税试行地区差别政策，增加中西部地区县级的留成比例。完善现有的财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入，特别建议加大财政转移支付用于农村中小学教师基本工资发放，农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，从而彻底地切断农村教育与面向农民收费的税费体制之间的直接关联，釜底抽薪地解决农民负担反弹问题。

参考文献:

中国财经报《县乡财政解困与财政体制创新》

作者：贾康、白景明