对完善行政事业单位会计集中核算问题的思考

目 录

一、我国会计集中核算取得的成效

二、会计集中核算的现状及问题剖析

三、完善会计集中核算的几点设想

对完善行政事业单位会计集中核算问题的思考

[摘要]：推选会计集中核算，有利于加强财政资金的管理和监督，有利于规范财务管理我会计行为，有利于提高财政资金使用效益。但在实践中也存在局限性和不够完善的地方。主要是会计中心工作模式缺陷；收支的分帐管理和会计中心功能不全；会计中心与财政部门之间存在对接缺口等。

笔者接合工作实际提出几点设想：巩固完善会计集中核算的成果，推动会计集中核算与国库集中收付的融合；构建新型的财政稽查体制，建立财政稽查、审计、资金集效评价体系；会计中心加快转变职能，从核算型向管理型转化;完善内外监控制度，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。因此，全面开展会计集中核算工作势在必行。

[关键词]：行政事业单位、集中核算、完善

 

长期以来，行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。这种制度在传统的计划经济体制下有其适应性，但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端是是显而易见的。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实行国库集中收付制度奠定基础，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。因此，全面开展会计集中核算工作势在必行。

我国会计集中核算取得的成效

会计集中核算是指政府成立会计中心，在资金所有权、使用权财务自主权不变的情况下取消同给机关事业单位的银行帐户、会计机构和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督，是会计委派改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。

 如东县2001年推行了公共财政支出改革，改革内容之一就是实行会计集中核算，经过几年的实践，已经在加强财政资金管理，促进党风廉政建设，从源头上防止腐败现象的产生等方面起到了明显的作用，为进一步实施国库集中收付制度奠定了基础，会计集中核算的作用正逐渐得到了显现。

（一）、规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和会计工作效率

实行会计集中核算后，行政事业单位的会计业务纳入会计中心统一核算，中心选配业务素质较高的专职会计，并运用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和会计工作效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性及时性和统一性。

（二）、资金的调度趋于合理，提高了资金的使用效益财政资

实行会计集中核算后，支出单位的财政资金集中在会计中心的单一帐户上，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活，从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和单位多头开户，重复开户的混乱局面，杜绝了预算执行中克扣截留、挪用财政资金等现象，有效地提高了资金使用效益，保证了财政资金的安全。

（三）、加强了会计监督，减少了单位财政支出中可能发生的违规违法行为

实行会计集中核算后，纳入会计中心管理的行政事业单位所有支出都通过会计中心一个帐户进出，进行会计统一核算，会计中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理性、合法性审查，对不符合政策、法规规定的支出和凭证可以要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，给贪污犯罪和挥霍浪费亮起了红灯。

（四）、促进财政预算制度改革，确保政府采购和“收支两条线”管理工作的顺利实施

会计中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没预算指标或超预算指标的支付申请，会计中心有权予以拒绝，所有开支在单位审核的基础上在再经会计中心审核入帐，从而起到强化部门预算约束的作用，保证了各项开支符合会计制度和部门预算的要求。而政府采购资金由会计核算中心统一对付，资金直达供应商，减少了中间环节，杜绝了回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金使用效益。在“收支两条线”管理方面，由于行政事业单位撤消了所有银行帐户，各项行政事业性收费及罚牧收入均直达国库，不行进入会计中心支出户，实现了收缴分离、罚款分离。

会计集中核算的现状及问题剖析

目前，会计集中核算中心都设有一套配备了相应的人员，并建立了一整套工作制度和工作程序。但各中心的集中核算制度建设有自己的特点。如东县的会计集中核算的特点首先是以制度管人，以制度管事，减少人为因素。东县制订了7项内部工作制度和若干外部工作制度使得核算中心员工能自觉遵守工作制度和劳动纪律，单位和报帐员能自觉按照报帐制度来开支费用和向核算中心报帐。其次，是以服务为主，寓监督于服务之中。该核算中心开辟了很多服务项目，如公用费用托收托付，远程帐务查询，报帐员业务培训，帮助单位当家理财，等等，在服务中实现了财务监督，规范了单位会计业务和财务行为。该中心奉行的工作宗旨是：“坚持原则、搞好服务、提高效率”。第三，是质量和效率并重，在保证工作质量的前提下提高工作效率。核算中心经常适应报帐需要及时调整工作方法和办事程序，建立了一套方便快捷、安全可靠的工作程序。该中心每天要处理1000多份原始凭证，工作量之大可见，但差错率一直控制在0.5%以内。该中心建立了一套质量和效率控制机制，对员工工作实行效率和质量控制，规定当日事当日毕，不准拖欠，质量上实行差错率控制，差错率不能超过1%。从半年多的情况来看，效果确实不错。第四，经常开展业务研究，不断解决疑难问题；针对职工年龄较轻的特点，开展创建“青年文明号”活动，从内到外树立核算中心及员工的形象，提高中心知名度。

会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新措施，在它的初始阶段和任何新生事物一样，也必然存在其局限性和不完善的地方。首先对统管单位来讲，撤消会计机构后，忽视会计工作，财务管理的主动性、积极性则受到影响；其次就会计中心而言，难以对统管单位实施全过程的会计监督，表现在支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握，收入游离于会计中心统管帐的体外，加之会计中心只能强调财政资金规范运作，而忽略资金的管理，特别是在固定资产的后续控制上，会计核算与财产物资管理相脱节，结果造成会计信息质量难以提高；再次财政部门由于长期重视财政资金分配过程，轻视财政资金使用效益问题未曾得到根本解决，在会计集中核算后，过分依赖会计中心导致财政管理弱化，监督力度不够。会计集中核算存在上述问题的原因是多方面的，归结起来有以下几点：

、认识上的错位

会计集中核算后一改过去的“单位批单位报”为“单位批中心报”。会计集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可以报销，集中核算后，单位领导签了字还须中心总会计审核后才能报销。亦有少部分单位领导对本单位财务支出接受会计中心的制约和监督，产生抵触情绪，有意放松甚至放弃财务管理。会计中心核算以后，一方面有些单位领导认为报帐会计是打打杂、跑跑腿的，有无资格证、有无财务工作能力无关紧要，报帐会计随意认命，导致报帐会计专业能力参差不齐。另一方面单位会计机构撤消后，有些单位对报帐会计的待遇地位不予肯定，报帐会计的工作积极性自然得不到充分发挥。

、模式上的缺陷

会计集中核算后，会计中心一人管十多个单位的帐，大厅式的工作模式，造成了财务管理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势，单位报帐时，会计中心只能根据票据来判断，一是看单位报帐的手续是否完备；二是票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。会计中心整天忙于报帐结帐记帐，无法顾及发票内容的真实性。会计监督职能难以真实实现。

、分帐管理上的单一性

会计中心监管的重点是单位财务收支，而目前会计中心仅仅管了支出，对各单位的收入监管尚没介入。实行票款分离，按规定收费收入、返还资金直接缴入国库收入户，单位自己建立台帐，与会计中心不发生任何关系，会计中心不作帐务处理。这样就形成了收入票据在国库，支出等会计档案在会计中心，资产及明细帐在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏。笔者所在的如东县地主财政较困难，一些单位的运转经费只能靠收费来解决，由于收支分帐管理，在违规收费收取上无法控制，是否应收尽收，会计中心不得而知。会计中心监督成了“监管支出不监管收入”的“跛脚”监督。同时，会计中心目前只具备核算功能，而财产清查由单位实施，特别是固定资产，会计中心核算一级总帐科目，明细帐仍由单位报帐会计登记，财产物资仍由原单位进行管理。有些单位的固定资金明细帐没有如实登记，帐实不符，家底不清，帐外资产流失现象也时有发生，致使中心的帐与单位实物不符。经费使用部门只能强调财政资金规范运作，而忽略资产的管理，特别是对固定资产的后续控制，而会计中心的核算不清查必然导致会计信息的失真。

、会计中心与财政部门对接上的缺口

 专项资金是专门用于指定项目的资金，专项经费拨入时，人些单位混淆不清，会计中心又不得了解，造成单位挤站挪用，专项经费核算失真。财政部门重分配轻使用的陈旧管理理念，对有些专项资金管理不够严格，跟踪问效流于形式，使得会计中心在专项资金的监管中难以控制，形成专项资金“跑”、“冒”、“滴”、“漏”，支出效率不高。会计中心主要负责大量的会计核算，并未直接参与财政部门内部职能机构工作，因此对财政部门的业务，对他们监督的政策变化，跟踪重点无法知晓，这样会计中心就没有能力和条件代替财政部门实施财政监督。而财政部门认为预算单位统进了会计中心，以为“一统就灵”，放松了财政监管，形成了新的监管死角。

三、完善会计集中的几点设想

 会计集中核算是近几年来推行的会计制度改革，没有现成的经验和固定的模式可循，如何不断改进和完善，以适应经济发展和管理的需要，笔者提出以下几点设想：

、会计集中核算与国库集中收付的融合

实行会计集中核算和国库集中收付制度是财政部门当前公共财政改革的两项重要内容。其目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督，有利于财政资金统一调度，降低财政资金的运行成本。由此可见，两项制度的改革主体和目的是完全一致的，实行会计集中核算制和国库集中收付制改革相结合是完全可行的。而且会计集中核算的顺利实施和稳步运行，为实行国库集中收付制度打下了良好的基础。会计集中核算和国库集中收付制很有必要在机构设置上统一、规范，在职责功能上统一、健全，简化办事程序，方便服务对象。实行会计集中核算型财政国库集中收付制度以后，所有预算单位的资金全部集中在国库，减少了大量的库外资金无效、低效运作，使政府调控宏观经济方面更加得心应手、游刃有余。通过实行会计集中核算型财政国库集中收付制度，解决了国库、会计中心以及专业银行之间人为的频繁的资金划拨，结算和对帐等问题。实行会计集中核算型财政国库集中收付制度，将会大大提高会计信息质量尤其是所提供的月、季、年终决算报表数据的真实性、囊括资料的全面性及会计信息的可利用性，是勿庸置疑的，这样将有利于对单位收支情况的全面了解，并保证单位会计核算的完整性。实行收入税收化，支出预算化，帐户国库化，了解全面化核算完整化。

、购建新型的财政稽查监督机制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价部门

新型的财政稽查部门通过加强财政监督，加大对违法乱纪行为的处罚力度，建立违法乱纪行为档案，提高财政监督的威慑力；可以对经费支出的内容及时进行分析，找到相对比重较大的项目进行重点监控，特殊专用经费跟踪调查，实地实时监督；也可以通过上下年度之间的纵向比较以及部门与部门之间的横向比较，查找经费支出的不合理成分，分析原因，加以纠正；还可以充分发挥会计电算化的优势，利用广播电视报纸等媒体的作用将部门经费使用情况和管理建议等会计信息及时反馈给各部门。提高财务的透明度，让群众来监督，形成监督合力，从源头上预防和治理腐败。财政部门引入财政资金绩效审计机制，应与以往单纯查帐式的审计不同，绩效审计不仅要查清帐目，而且应提出降低政府管理成本、提高资金使用有效性的具体建议。否则，绩效审计就会有当家理财“不善”的记录。

、继续加强部门预算管理，加快实行部门科学预算的进度

部门预算是一个涵盖各部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的各项财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算的形势，统筹考虑部门和单位的各项资金，将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理。因此，一进一步推行预算管理改革，扩大部门预算的范围，制定科学、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，早编细编预算。通过提前编制预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。预算单位所有的财政支出都要严格按规定标准和相应的科目列入预算，预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格按预算执行;财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为会计核算中心运行提供良好的外部环境，由事后监督向事前监督事中监督延伸。

、会计中心转变职能，加强支出监督管理，从核算型向管理型转化

 目前会计中心日常主要的工作是资金支付和会计核算，然而如果将会计中心仅仅作为一个记帐机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制。通过核对各部门预算指标情况，可以严格控制各部门的用款进度，会计核算中心更强调对预算指标实行即时控制，杜绝超预算计划用款。加强预算资金支付的事前控制，会计中心会计在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付（即是否符合有关政策规定），如何支付（即占用何指标、列支何科目），然后才可以通知银行付款。会计中心要从核算型向管理型转变，彻底扭转将会计中心视作单纯的核算机构的观念。地方政府应从实际出发，在发放奖金、补助等方面制定科学统一的切实可行的财务开支标准，防止各单位各自为政，使会计核算中心在支出监督方面监督有标准，管理有依据，真正从源头上预防腐败，加强廉政建设。还要处理好监督和服务的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，只有服务到位，才能监督到位，只能提高会计工作质量才能提高监督水平。

、各统管单位切实重视单位的财务管理工作，加强报帐会计队伍建设

实行会计集中核算并不改变单位会计责任主体，并不减少各部门财务职能，而且随着部门预算、国库集中支付等财政改革政策的出台，部门财务管理的职能还需更进一步加强。因此，实行会计集中核算后，统管单位应更加重视财务管理工作。单位的报帐会计应当持证上岗，有据实登记会计台帐，定期与会计中心核对，对单位会计事项的合法性进行领导审批前的审核及说明，向会计中心报帐并说明单位经济业务及票据的真实情况等职责。因此要加强会计报帐队伍建设，提高报帐会计整体素质是强化财务管理和提高会计工作质量的前提条件，而制定报帐会计的道德规范，建立遵守职业道德的监督考核机制是提高会计工作质量和报帐会计的总体素质的保证。财政部门及单位应切实抓紧报帐会计的培训和教育，开展时间短、收效高、针对性强的岗位培训和业务学习，提高专业水平，加强《会计法》等国家各项财政法规和职业道德的教育，提高报帐会计的职业道德水平和法律知道，通过一系列制度，制约报帐会计的工作行为，保证报帐会计诚信为本，爱岗敬业，坚持准则，客观公正，使其充分发挥会计监督的纽带和桥梁作用。

、完善内外监控制度，确保财产物资的安全

加强固定资产管理，财政部门要严格界定固定资产范围，使会计中心能够统一固定资产入帐口径；进一步完美固定资产报废处置审批制度;健全固定资产财务审核制度，严格规范预算单位固定资产核算。作为内部控制制度的一部分，帐实相符是非常重要的一个环节，预算单位必须加强固定资产管理基础工作，健全固定资产保管制度，做到入帐时有验收，领用时有登记，保管帐与实物一致，落实固定资产使用责任人制度。固定资产管理人员主要做好固定资产管理工作，建立单位固定资产明细分类帐。严格固定资产清查制度，财政部门、会计中心通过定期全面清查与不定期抽查相结合的方法，及时掌握固定资产的变动情况。

（七）、健全完善会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体

会计集中核算制度的改革是在新修订的《会计法.》开始执行之后产生发展起来的，因而《会计法》在修订未能涉及到会计集中核算问题。法规部门根据《会计法》的有关规定和实际情况出台相关的法规文件，就会计集中核算的合法性给予肯定，以便会计集中核算有法可依，充分发挥会计监督职能，规范会计行为，促进社会主义市场经济健康发展，保障会计集中核算制度规范运行。财政部门也要继续不断地完善会计集中核算制度实际操作过程中的规章制度和运行细则，健全机构内控制度，以充分发挥会计集中核算的监督与服务职能。应明确被核算单位是被监督的主体，明确具有资金所有权和使用权的单位应该承担违法违规行为的法律责任，但不免除会计中心监督不力的责任。

实行会计集中核算，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，而是对传统的方法从观念到内容的根本改革，打破了不符合社会主义市场经济体制要求和财政资金分配管理格局，也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题，需要完善，但在加强财政资金支出管理 、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识集中核算改革的重要性。明确会计中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，理顺内外关系，尽快从以财政集中收付制为主要形式的会计核算中心改革向规范的国库集中收付制过度。与此同时，积极推进预算编制改革，推行部门预算的细化预算，为国库集中收付制的实施打下基础，形成预算编制、执行、监督三分离的机制。在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。

主要参考文献

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