浅议县级行政事业单位国有资产管理

易门国有资产管理的现状

易门县国有资产管理存在的主要问题

对加强县级行政事业单位国有资产管理的思考

内 容 摘 要

行政事业单位国有资产是指各级各类行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。目前对行政事业单位国有资产的管理，仍坚持所有权与使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有和使用的管理体制。如何使这些资产管理实现“产权清晰、配置科学、使用有效、处置规范、监督公正”的目标，是摆在国有资产管理部门面前的新课题……

一、易门县国有资产管理现状

到2006年底，易门县行直政事业单位121户，国有资产总额达4.5亿元，其中行政单位1.3亿元，事业单位3.2亿元。为10.5亿元，其中：行政单位48户，资产总额1.3亿元，事业单位73户，资产总额3.2亿元。

……

二、易门县国有资产管理存在的主要问题

（一）对资产管理重要性和必要性的认识不够。

（二）账物核实不符。

（三）管理体制不顺。

（四）监管多头、监管不力，造成国有资产流失。

（五）乡镇机构改革遗留的问题突出

三、对加强县级行政事业单位国有资产管理的思考

（一）统一思想认识。

（二）建立必要可行的法制工程。

（三）推进国资管理体制改革。

（四）完善各种制度建设，强化资产的日常管理。

浅谈县级行政事业单位国有资产管理

行政事业单位国有资产是指各级各类行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产，行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产。我国目前对行政事业单位国有资产的管理，仍坚持所有权与使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有和使用的管理体制。如何使这些资产管理实现“产权清晰、配置科学、使用有效、处置规范、监督公正”的目标，是摆在国有资产管理部门面前的新课题。现结合易门县国有资产管理工作实际，就加强行政事业单位国有资产管理谈一点浅见。

一、易门县国有资产管理现状

易门县国有资产监督管理机构是全面负责国有资产监督管理工作的职能部门，最早成立于1989年，与财政局合署办公。1998年成立了国资局，将国有资产管理机构与县财政局分设，直属易门县政府管理。2002年按照省市机党政构改革的要求，又将国有资产管理机构撤销，新设统计评价科，兼管全县的国有资产工作，人员、职能仍然合并县财政局。2005年5月县政府又根据省市要求在财政局重新组建国有资产监督管理科，隶属县财政局管理。行政事业单位国有资产总量大，分布广，管理机构几经变化,人员变动频繁。

为了全面摸清国有资产“家底”，确保国有资产保值增值，按照上级统一安排，于2007年4月至10月份，易门县在全县行政事业单位中开展了清产核资工作。通过宣传动员、组织单位自查清理、逐户核实上报、审核汇总梳理等阶段工作，确认到2006年底，易门县行直政事业单位121户，国有资产总额达4.5亿元，其中行政单位1.3亿元，事业单位3.2亿元。为10.5亿元，其中：行政单位48户，资产总额1.3亿元，事业单位73户，资产总额3.2亿元。2007年共向社会公开拍卖资产11件（房产及车辆），资产处置收入缴入国库219.35万元，比原值104.81万元增长率14.54万元增值率达109.28%，比评估值215.67万元增值3.68万元，增值率达1.7%。

二、易门县国有资产管理存在的主要问题

长期以来，由于对行政事业单位国有资产管理监督机制的不完善，以及受计划经济时期管理模式的影响，易门县行政事业单位国有资产管理存在诸多问题，不仅给国有资产的安全造成了极大隐患，而且使国有资产使用效率低下，加大了政府运行成本。

（一）对资产管理重要性和必要性的认识不够。

一直以来，由于认识的滞后、管理基础的薄弱、监管手段、监管体系的弱化，导致单位领导对国有资产管理不重视，主要表现在：一是思想上有偏差。由于行政事业单位国有资产大多属非经营性资产，不能直接投入到生产经营过程中去创造经济效益，一些部门和单位受利益的牵制，只重视抓经营性国有资产管理，而忽视了对非经营性资产的管理，思想上的轻视导致部分资产在利用和管理上出现了漏洞。二是认识上有偏差。由于资产使用缺乏评估与监督，存量资产与预算管理脱节，许多单位存在大量闲置资产，只重购置，不重管理，资产使用效率低下。同时，由于目前事业单位管理体制上存在“条块分割”，事业单位基本上是按行政区域设置，分部门管理，资产为部门所有，共享程度低，利用率不高。许多单位片面认为单位自己拿钱购置的资产，就是自己的“家底”，谁也干涉不了。本单位有权使用、处置，以致于开支无计划，想买就买，想卖就卖，随意处置，资产的利用率低，造成国有资产的购、管、用严重脱节。三是管理上有偏差。一方面，部分领导对国资基础工作重建设、轻管理，宁要数量，不要质量的现象在行政事业单位普遍存在；另一方面，绝大多数行政事业单位的国有资产管理由财务人员兼管，由于财务人员是单位的“内当家”。只要他们认为不好使用的或已经落后的资产，就重新购置新资产，而忽视了现有资产的管理和利用，轻视了现有资产的合理搭配和使用，出现了“重钱轻物”、“重购轻管”的不良现象。

（二）账物核实不符。

行政事业单位国有资产账面原值与现值存在很大差距。由于价值管理与实物管理的脱节，加上人员素质、责任心以及核算软件的缺陷，部分行政事业单位连固定资产明细帐也不设，更谈不上固定资产帐帐、帐物、帐卡相符，造成固定资产所反映的内容与实际情况相差甚远。一是固定资产提前报废。有些国有资产并未完全毁损，使用单位便申请报废。经批准报废后，其清理的价值损失，单位又无法自行处理，只好转入“待处理财产损失”账户挂账，而实物资产却仍在继续使用。如在对县政法部门进行清产核资时，发现一辆已经在账上报废的警车，而实际上却在二级单位继续使用。二是国有“黑户资产”存在。造成国有“黑户资产”的原因主要有：计划外私建的房屋等，由于旧的会计制度规定，专用基金专户存储，专款专用，而一些单位因专用基金不足，便私自挪用流动资金，计划外私建或改造房屋，全部建筑成本分期从当年修缮费或购置费中列支，未按规定转增为国有资产。因此造成“黑户资产”，无账可查。由于长期游离于有效监管范围之外，导致资产处置更加随意，流失更具隐蔽性。三是国有资产估价不确切。在国有资产清查中，对清理出来的账外国有资产，没有会同国资部门对其价值进行认真的评估确定，而只是使用单位自行估价入账，因此带来很大的随意性，国有资产价值的估价偏低，使一部分价值流失。四是超过使用年限的资产仍在使用。一方面一些资产实际已经报废、损失或完全失去使用价值，却长期挂账未作处理；另一方面有些国有资产虽已达到使用年限，但仍完好无损，可供正常使用，而使用单位却没有上报国资部门，按有关规定确定其完全重置价值，据以登账。

（三）管理体制不顺。

由于管理体制不顺而导致的所有者代表没有真正到位和国有资产多头管理，无人对国有资产真正负责。从财产关系上说，国有资产是全民的公有资产，说起来人人都有一份，也“人人有责”，但运行起来并没有全民利益的人格化代表真正负责，出了问题，造成损失，找不到人承担责任。一是缺乏有效的考核制度。在现行国有资产管理规章制度中，针对企业单位的多，针对行政事业单位的少，没有一套完整的适合行政事业单位资产管理特点的规章制度。尤其在国有资产考核制度方面，可以说是一片空白。二是缺乏有效的管理制度。我国行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。在资产形成与配置方面，财政预算软约束，资产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面较为严重的浪费甚至腐败。在资产使用方面，由于缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的激励、约束机制，无法对资产的使用效率进行有效评估，资产使用效率普遍较低；资产实物管理与价值管理脱节，导致普遍存在账外资产情况。在资产处置方面，由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。目前对非经营性国有资产管理和运营，缺乏对体制和机制上的整体设计，仅仅是对管理工作做了一些规范，如建立了产权登记制度，统计制度等，不少管理办法流于形式。在现实中，形成了非经营性国有资产政府所有，部门占有的无序状态，政府管理的非经营性国有资产实质上是处于“真空状态”。三是缺乏有效的监督约束机制。国有资产由原来的审批制改为现在的备案制，使国有资产监管部门无所适从，导致部门、单位各行其是，主要表现在：随意性大，毁坏丢失严重。在行政事业单位中，同样一件物品，单位的东西不耐用，私人的耐用，这是为什么？原因非常简单，单位的东西一旦使用起来就没有人管，没有人操心，谁想用就用，而私人的东西，情况就完全相反，使用很多年，还完好无损，这就是一个责任心的问题，有些资产形成的时候，除当事人知道以外，别人一般不知道这项资产的存在，尤其是像照像机、手提电脑、手机等物品，随着时间的推移和人员的变动，这些资产就变成了私有物品。这些物品产权归国有，所有权和使用价值由于各种原因发生了改变；权利部门化。当前由国有资产监管的行政事业单位资产不仅规模很大，分布的行业很宽，而且监管的行政事业单位数量很多，国有资产管理部门根本没有能力直接去监管所有的行政事业单位，因此，有的行政事业单位见隙插针，绕过国资部门的监管不按规定进行资产评估，擅自低价、变更或处置；有的行政事业单位在保证完成单位正常工作的前提下，按照国家有关政策将存量资产用于从事经营活动，导致盲目投资、产权不清、管理混乱、收益分配向个人倾斜等问题；巨额的资产闲置与低效率运行，造成资产使用效率低下和政府运行成本较高；有的行政事业单位受利益驱动，没有将国有资产有偿使用收入及时缴入非税收入专户，而是用于发放各种补贴或其它隐性支出，造成了国家非税收入的流失和不廉洁行为的发生；有的行政事业单位国有资产被本单位或外单位职工长期无偿占用，不能回收；少数干部退休后，不按规定交回为其配备的办公用品，据为己有；资产配置不合理。行政事业单位资产主要来源于财政投资，由于投资和占用的无偿性，加之又缺乏合理的、有约束力的配置标准，致使行政事业单位之间国有资产的配置和供需失衡。各行政事业单位承担的任务量与所占有、使用的资产不协调，各单位之间的资产配备水平不公平。少数单位利用自身权力和条件随意购置高档的、享受型的办公用品；一些单位利用富余办公房对外出租，一些单位则没有办公房靠租房办公；部分单位将国有资产收益用于职工福利，部分单位则完全靠财政拨付经费维持运转。部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到质量档次都差别较大，苦乐不均的现象十分普遍。四是市场机制无法形成。在进行国有资产处置时，评估部门受“各种因素”的干扰，难以进入市场，进行公开、公平、公正的拍卖，导致国有资产流失严重，影响资产的保值增值。五是缺乏有效的经营机制。行政事业单位资产是非经营性资产，这部分资产能否经营，经营的主体应该是谁，一直未能明确，而现实中，行政事业单位部分国有资产转为经营性资产是不争的事实，这就不可避免地造成资产经营政企不分、政资机构不分的现象，少数政府部门充当经营活动的主体，直接对市场进行房屋出租、产权划转等，不仅引起一些产权纠纷，各种私下交易，幕后交易的现象十分普遍。六是管理法规建设严重滞后。管理制度不健全，缺乏法律规范与强行力的政策指导，法律与政策滞后于资产管理实践。

（四）监管多头、监管不力，造成国有资产流失。

当前国有资产管理体制不顺，产权责任不清，所有者仍然缺位，其结果要么国有资产大规模流失，要么国有资产脱离监管。名义上行政事业单位国有资产监管部门很多，但实际上每个部门的监管职责并不明确，责任意识淡薄，他们都不能对国有资产的损益承担最终的责任，政资不能真正分开，于是遇到有“权”的事各部门都伸手，一旦出了事追究责任，大家都撒手。在多头干预下，造成了大量的国有资产流失。如部分单位随意出租、出借，变更、变卖单位购置的高档贵重物品和低值易耗品；有的单位在处置资产时，逃避国有资产管理部门的审核监督，个人随意处置，自作价或送给亲朋好友，用非法所得充实单位的“小金库”，甚至中饱私囊；有些单位在创办实体和第三产业过程中，把国有资产无偿划归集体或个人使用，在清查行政事业性资产转经营性资产时，弄虚作假，隐瞒上报，既不按规定交纳资金占用费，也不交纳租赁费，更不提折旧；还有些单位的国有资产管理长期处于“一个领导一本帐”的无序状况。

（五）乡镇机构改革遗留的问题突出。

乡镇机构改革后，国有资产管理出现了一些问题：一是滞留于乡镇的国有资产面宽量大。主要是撤消原乡镇管理区和合并乡镇政府的国有资产，因改革人员减少，资产不能全部使用，使大部分固定资产闲置。如乡镇政府撤消的七所八站的资产；垂直部门向下延伸单位的资产；国有商业性质的资产，如粮管所、食品所等。二是闲置资产多。由于乡镇机构改革和精减人员，一部分单位撤消，人员大幅度减少，使相当部分资产未完全利用，甚至完全闲置，如：乡镇管理区办公楼和所在地的中小学校等。三是无偿使用的多。乡镇干部、中小学老师及其他单位职工无偿住房，如：有的乡镇政府办公楼，已有无关人员长期居住在内，从未缴纳过一分钱的国有资产使用费；还有的住房至今未进行房改，由于产权未明晰，已有住房户将房产按市场价出售，在出售房屋时既未告知单位，又未将出售房子的价值与原单位进行分配。四是乡镇国有资产流失多。乡镇地理位置的差异导致部分资产心中无数，现在究竟有多少国有资产无人能说清，原值多少，现值多少；被撤消的单位上级主管部门对资产也想管，当地政府也想管，究竟谁管，没有统一的规定；对变卖的国有资产价值应如何处置不明确，各地各部门“就低不就高”地出售随处可见；设置在偏远的各类收购站点，因离单位较远，无人管理，慢慢地房屋天漏墙损；有的精减人员由于补偿未落实，长期将部分房屋居为已有。

三、对加强县级行政事业单位国有资产管理的思考

国有资产是国民经济发展的重要基础，是建设有中国特色社会主义的重要保障，加快建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、营运体制，实现国有资产的安全、完整和保值增值，是新时期国有资产管理工作的奋斗目标。行政事业性国有资产管理体制改革的主要目标是：根据建立现代产权制度的要求，改革原有行政事业性国有资产管理体制，明晰资产产权关系，规范管理监督工作，实现行政事业单位国有资产的集中统一管理，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的资产所有权与使用权分离的管理体制和运行机制，保障国有资产安全完整，促进国有资产合理、有效、节约使用。

（一）统一思想认识。

一是非经营性国有资产管理必须按照改革思路进行；二是非经营性国有资产管理必须上下一致合力进行；三是非经营性国有资产管理必须看准问题进行；四是非经营性国有资产管理必须依法进行。

（二）建立必要可行的法制工程。

就目前而言，虽然《会计法》已经出台并执行多年，但还需要进一步增添有关资产管理方面的内容，使之更加完善。同时，要从维护国有资产管理的要求出发，执行《政府采购法》。在时机成熟的时候，制定《预算单位国有资产管理实施规则》。

（三）推进国资管理体制改革。

一是创新体制。在充分借鉴外地先进经验的基础上，结合自身国有资产结构、质量特点，推行党政机关后勤服务社会化改革，积极探索组建非经营性国有资产管理部门，按照“国有资产管理部门—行政主管部门—资产占用单位”三个层次落实管理责任。非经营性国有资产管理部门的主要职责是：按照统一政策，分级管理的原则，对全县行政事业资产基础工作进行宏观管理和工作指导，对本级行政事业国有资产实施产权管理，构建处置审批和组织公开处置活动。各行政主管部门的主要职责是：负责资产清查、登记、统计汇总等基础工作。各使用单位的主要职责是：维护、使用资产，按期报送资产管理的基础资料和数据，同时，制订一系列国有资产实施细则，进一步明确国有资产管理的相关标准、程序等内容，逐步形成权责明确、管理科学、行为规范的行政事业单位国有资产管理体制。坚持以清产核资为基础，以产权管理为关键，以资产的安全、完整和保值增值为目的，按照不同单位国有资产配置的范围和标准，对闲置资产进行申报和登记，对资产进行评估，按照有偿使用的原则进行处置和调剂；与部门预算改革相结合，按照“整合、经营、管理、收益”的程序和方法，逐步实现行政事业单位资产社会化、市场化管理，对闲置资产实行有偿服务、转让、租赁或者公开拍卖。二是创新机制。建立科学有效的行政事业性国有资产管理运行机制、动力机制和约束机制。在运行机制上，确定管理范围。专门机构的管理范围应当覆盖本级所有行政事业单位，专门机构名副其实地全面监管本级政府所有行政事业性国有资产；在管理方式上，根据不同情况，采取灵活的管理方式。对行政机关及直属事业单位采取产权集中统一管理的方式，即直接管理的方式，通过对非经营性国有资产统一调配处置和“非转经”资产统一监管考核等手段实施管理。对体育、文化、教育、卫生等单位以及工商、地税、质监、食品药品监督等垂直管理的行政主管部门所属系统国有资产采取宏观协调、委托管理的方式，通过政策指导、审批核证、统计报告、纠纷调处等手段实施管理；在动力机制上，对实施行政事业性国有资产取得显著成效的，政府通过目标管理等予以加分表彰；对取得突出贡献的，政府予以嘉奖；在约束机制上，通过建立制度，对资产形成、使用、处置等进行有效约束。三是创新制度。坚持依法治产是行政事业性资产实现规范化管理的基本保证。要认真贯彻执行《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。同时，立法机关应加快制定《国有资产法》，界定各种资产的性质、范围和分类，明确资产的管理者和职责。这样可以使行政事业性国有资产管理有法可依，便于建立新的规章制度，便于从更高的层面上协调管理改革中的部门利益，推动改革顺利进行。四是剥离行政事业单位经营性资产，以提高经济效益为中心实施管理，确保资产保值增值。对行政事业单位拥有的经营性资产，按照“政企分开”原则，采取拍卖处置、移交经营性国有资产管理机构等手段实施剥离；对少数在目前情况下暂需保留的资产，按所有权与经营权相分离和非经营性资产与经营性资产分开管理的原则，成立资产管理公司，政府授权资产管理公司统一监管本级行政事业单位拥有的经营性资产，按市场机制进行运营，按企业有关制度进行管理。加强经营性资产的财务监督管理，参照《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价操作细则（修订）》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》等规定，建立国有资产保值增值的考核指标及效绩评价体系，加强对资产经营管理人员的考核，根据经营业绩决定对经营管理人员的奖惩。经营性国有资产收益上缴本级财政统一管理。五是开发建设国有资产管理网络信息系统，实行管理的动态化。行政事业性国有资产较为分散，且经常处于变动中，要准确掌握各类资产的总量、分布、结构，必须借助信息化管理技术，建立行政事业性国有资产网络系统，实现网络化管理，切实提高管理效率。

（四）完善各种制度建设，强化资产的日常管理。

一是建立主管部门和国资部门相结合的双重管理制度。主管部门着重实物管理，确保资产的安全完整，具体负责国有资产的登记统计工作；国资部门则从价值形态上加强单位资产运用情况的考核，结合支出管理，确定考核指标，通过经费支出约束进行有效地管理和控制。二是建立闲置资产的调剂使用制度。国资管理部门要努力争取地方政府的支持，在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上，开展闲置资产的申报、登记和评估定价，建立闲置资产保管库，在采取必要的行政手段无偿调配的同时，也可以按照有偿转让的原则委托中间机构进行调剂，促进行政事业单位资产的优化组合。在实行国有资产调剂的过程中，行政事业单位应按照国有资产管理部门的要求定期报告国有资产的管理、使用状况，国有资产管理部门要对其进行监督和检查，以确保行政事业单位国有资产调剂制度落实。三是建立行政事业性国有资产的退出制度。退出制度包括两项重要内容，一方面资产处置制度。资产处置包括行政事业单位对所占用的国有资产的报废，有偿调出和变卖。无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续，以防止国有资产流失。另一方面行政事业性资产转经营性资产的审批制度。行政事业性国有资产转经营性资产必须经过评估、审批和登记，未经法定程序不得自行转换。四是建立资产构建预算和审批处置制度，加强国有资产日常管理。实行资产购建预算管理，合理配置国有资产。依据两个《办法》规定，借鉴外地的先进管理经验，合理制订单位资产配置定额标准，在保证“能调剂就调剂，不能调剂的才新购”的原则下，既保障行政事业单位履行职能和促进各项事业发展的需要，又减少浪费，避免重复购置的发生，把有限的财力用好用活。同时，建立以财政为主体的行政事业资产占用编制制度和资产购置预防制度。国资部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产的购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后，由政府集中采购。对超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国资部门予以无偿没收调剂使用。建立资产处置审批制度，对资产的“入口”实施年度购置审批，对资产的“出口”进行公开拍卖，规范国有资产的报废、报损、转移、出售、经营等行为，建立国有资产管理台帐，做到帐帐、帐证、帐表相符，确保单位财务的完整、准确和真实，防止自行处置，擅自转让、私自买卖、低价贱卖国有资产。五是加强国有资产有偿使用收入管理。国有资产管理部门应进一步建立健全政府非税收入监督检查机制，积极探索科学合理和行之有效的征收管理方式，使非税收入检查与清理整顿单位“小金库”的工作紧密结合起来，在坚决撤消单位“小金库”的同时，确保政府非税收入及时足额入库。

参 考 文 献

1、《会计法》

2、财政部第35号、36号令

3、〈国有资产管理〉2007、12，2008、7