关于加强政府财政资金支出管理的思考

提 纲

一、目前财政支出中存在的主要问题

（一）财政支出需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧。

 （二）财政支出结构不合理，“缺位”与“越位”同时存在，以致财政该管的没有管好或管不了，管了不该管的。

（三）财政支出管理方法落后，导致资金使用效益不高。

二、加强财政资金支出管理的措施

（一）加强预算审核，把好财政资金分配关。

（二）进一步调整和优化财政支出结构。

（三）合理划分事权，明确各级政府支出重点，确保支出责任更好落实。

（四）完善转移支付办法，加强激励约束机制，引导下级政府强化重点支出保障。

（五）创新财政支出管理方式。

（六）整合财政资源，加强绩效管理，提高财政资金使用效率。

三、进一步完善公共财政支出体系的政策建议

（一）完善财政支出调控政策，保障经济、财政持续发展。

（二）大力调整支出结构，为落实以人为本和构建和谐社会的各项要求服务。

（三）深化预算管理制度改革，提高财政资金使用的规范、安全、有效性。

（四）推进财政支出的民主决策，实现支出决策的民主化、法制化、科学化。

摘 要

 本文分析了当前财政支出管理中存在的主要问题以及如何加强政府财政资金支出管理，并进一步论述了财政由计划经济转向公共财政的支出体系的构建及完善。

【关键词】政府财政资金 资金支出管理

近年来，各地的财政收入都实现了大幅增长，甚至普遍高于GDP的增长速度，这是由很多原因造成的，如基金收入大幅增加、税收征管得力等等。但财政收入增长速度不可能长期高于GDP增速，终究会趋于平稳。相比之下，随着财政收入高速增长而扩大的财政支出却具有明显的刚性特点，财政收支的矛盾将突出体现在财政支出继续扩张与财政收入有限增长的矛盾上。

目前财政支出中存在的主要问题

目前财政支出中存在的问题和不足，突出地表现为支出管理相对滞后。如财政管理中普遍存在着“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”的现象，各地、各部门把大量时间和精力放在争项目与资金上，而忽视了资金的使用效益。长此下去，财政工作将陷入困境，必将制约地方经济社会持续稳定健康地发展。

 （一） 财政支出需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧。

党的十一届三中全会以后，我国坚持以经济建设为中心，经济体制发生了巨大的变化，经济发展获得了较高的增长速度，财政收支体制也发生了较大的变化。同时，财政收支矛盾突出，财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的态势。 虽然随着投资体制的改革，财政对国有企业的投资支出有所减少，但迅速发展的社会经济对财政支出的需求却在不断增加。具体表现在以下四个方面：一是随着企业改革的深化，国有企业大量富余人员的安排、再就业培训等都要财政予以支持；二是企业被推向市场后，要求政府为企业创造良好的外部环境，承担起社会保障的责任；三是地区贫富悬殊扩大，东西部差距拉大，财政的转移支付要加大力度，提高比例；四是我国要保持经济的持续增长，必须继续增加对教育、科技的投入；此外，在公共基础设施的建设方面，虽然这几年投入不少，但与我国经济迅速发展的要求仍有一定的差距，因此，不论是从理论上还是从实践上看，未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献，但这些年来，财政收入不能随国民经济的增长而增长，财政收不抵支，收支缺口逐年扩大，这种状况如得不到遏制，其危害将是很大的。

（二）财政支出结构不合理，“缺位”与“越位”同时存在，以致财政该管的没有管好或管不了，管了不该管的。　

目前，我国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面：一是国家财政投资支出不断下降，政府调控经济的能力日趋削弱。财政投资比重的急速下降致使政府调控经济的能力逐渐削弱，无力增加对经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是财政补贴支出负担日益沉重。我国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。目前，由于价格改革和国有企业改革的深入，一部分农副产品和日用工业品已由市场调节，财政补贴数额有所减少。三是行政管理费支出不断增长，已大量挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。由于行政管理费支出是属于比较刚性的支出，迅速膨胀后，削减往往比较困难，这又给日后控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。四是财政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。农业是国民经济和社会发展的基础，当前我国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度。但是，近些年来，我国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降， 农业发展的后劲严重不足。五是福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。计划经济体制下，我国一直由“企业办社会”，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，社会保障支出不到位已经制约了我国市场化改革的进程。

　 （三）财政支出管理方法落后，导致资金使用效益不高。

　 目前的财政支出管理方法基本上还是粗放型的，通常做法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端：一方面这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。因为安排支出时采用基数加增长的办法，本身就以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整，增强了财政支出刚性，特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收规模逐渐增大，在这种情况下，继续沿用基数法，将加重财政负担。另一方面这种做法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用。由于缺乏财政强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。

二、加强财政资金支出管理的措施

加强财政资金的支出管理。重点抓好资金分配、资金流转及资金使用评价等环节的工作，让有效的财政资金发挥最大的使用效益是至关重要的。目前财政管理体制改革是以科学发展观为统领，以公共化为取向，以国际化为视野，不断拓展和充分发挥财政调控、收入、支出和管理的重要职能作用，更好地为全面建设小康社会、构建和谐社会服务。

（一）加强预算审核，把好财政资金分配关。

预算审核是资金分配的基础环节，也是政府预算编制的基础工作。为此，各级财政部门要着力抓好以下几方面的工作：一是要按照公共财政的改革要求和“量入为出”的理财思路，不断优化支出结构，重点保障政权的正常运转和各项事业的顺利发展，支持关系国计民生的重点行业、关键领域的发展。二是实施对政府部门所有收支全面审核的制度，全面推行部门预算，编制综合预算，增强预算约束力，逐步推行预算公告制度，提高预算透明度。三是各级财政部门要建立和完善预算编制基础信息库和项目制度，制定科学合理的预算支出定额和标准，推行财政资金分配的因素化、标准化、数量化测算工作方式；对预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可以组织专家或委托中介机构进行评审；要提高资金分配的透明度、科学性和合理性。四是加强监督管理，保证财政资金运行的安全与完整。强化国库集中支付、政府采购、投资审核等多项改革措施，完善财政支出执行的监督管理和公共财政制度建设。努力把各项改革措施寓于日常监督管理之中。

（二）进一步调整和优化财政支出结构

一是不断改善公共教育支出结构。公共教育资源要向农村、贫困地区和边疆、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，促进教育公平。认真落实农村义务教育经费保障机制，财政新增教育资金要重点投向农村。二是增加财政科技投入。提高基础科研财政支出中的比例，建立起以财政投入为引导，广泛吸引社会资金的多元化科技投入机制。三是不断强化财政对公共医疗卫生的投入责任。确保公共卫生支出在整个卫生费用中的稳定、合理增长；进一步提高对低收入群体的医疗保障支出水平，重点将新增财政卫生支出投入农村，全面推进新型农村合作医疗；调整充实城市社区卫生资源，建立社区卫生服务。四是进一步增加财政对社会保障的投入。逐步建立起社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接覆盖城乡居民的社会保障体系。不断完善城市低保制度，逐步建立农村最低生活保障制度，扩大社会保险覆盖面。五是进一步加大财政对农业、农村的投入力度。认真贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，财政新增教育卫生文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重，不断扩大公共财政覆盖农村范围。六是继续加快调整行政管理支出，按照“一要吃饭，二要建设，三要科学发展”的原则，重点保证基层政府公职人员工资按时足额发放和维持机关正常运转的经费需要，进一步加强基层政权建设。逐步减少工业、交通、商业等部门的事业费，切断对经营性事业单位的资金支持，减轻财政负担。七是着力调整财政投资结构，逐步建立政府投资的稳定增长机制。实现财政投资重点由城市向农村、由一般基础设施建设向社会事业发展、由经济建设向促进科学发展转变。进一步加大财政对重大公共基础设施和公共事业的投资。

（三）合理划分事权，明确各级政府支出重点，确保支出责任更好落实。

各项公共事务的支出责任，应当根据该事务的受益范围和效率原则加以明确，同时兼顾公共服务的公平性。然而由于在实际中界定的困难客观存在，各级政府的事权并不是很明确，重复交叉的情况时有发生，在一定程度上降低了公共服务效率。例如，虽然中央已明确义务教育以县为主，但多级办学，“谁出钱，谁管理”的现状仍未根本改变，不可避免地形成各级政府提供教育服务的差距和行政管理的重叠。针对此类问题，要么彻底划分事权，明确支出责任；要么将部份确应由各级政府共同承担的公共事务（主要是外溢较大的公共事务）明确为各级共同承担事权，但在管理上应当采用“委托代理制”，即一级政府管理，多级政府承担经费的办法。此外，另一个比较突出的问题是各级政府间事权划分以上级决定为主，缺乏必要和足够的协商，变更的随意性也较强，往往导致基层政府承担的事权与财政不适应。对此无论中央政府还是省级政府，在确定某项公共事务支出责任时应当更加充公地考虑基层政府的实际情况，在现行情况下适当上收事权，减轻基层负担。对某些确实由基层管理更有效的事务，就当加大转移支付，提高基层政府的财政保障能力。

（四）完善转移支付办法，加强激励约束机制，引导下级政府强化重点支出保障。

一是建立相对合理的公共支出标准体系。建立一套能合理地反映各地自然条件差异，符合各地支出成本差异的指标体系，才能较为准确地测算各地区的标准收支差额，为进一步规范财力性转移支付提供重要依据。二是进一步明确转移支付目标。转移支付目标应该是确保各地提供大体均等的公共服务。各地要根据财政经济发展实际，分阶段制定目标。短期目标是保证困难地区尤其是困难县乡的工资发放和机构正常运转；中期目标是基本实现教育、科技、农业、卫生和社会保障等涉及国计民生的公共服务均等化；长期目标是建立健全纵向与横向的转移支付机制。三是进一步规范转移支付途径。目前，除了财政部门外，各级政府几乎所有的直属部门都在本部门实行着自上而下的转移支付，提供专项补助。这种多渠道并存的转移支付模式，严重影响了各级财政部门对转移支付资金的统筹管理，降低了转移支付效率。四是不断增加转移支付规模。转移支付的资金规模过小，难以实现基本公共服务的均等化。随着经济发展和财力的不断增强，要建立稳定的转移支付的资金来源，进一步加大转移支付的资金数量。五是进一步完善激励约束机制，增强区县发展的主动性、积极性。根据转移支付办法，对县区增加收入、控消债务（如消化政权建设、农村卫生事业、乡村公路道路建设等债务）、支持公共服务体系建设等给予奖励和补助。

（五）创新财政支出管理方式

一是深入推进国库集中收付制度改革。长期以来，我国财政实行国库分散支付制度，即财政部门将预算分配给部门和单位，并按期拨付年度支出数额。传统支付制度存在着财政支出与财政监督脱节，特别是农业、教育等社会事业发展资金经常被挤占挪用，财政支出政策难以完整、有效地贯彻落实。实行国库单一账户制度，所有财政资金都通过单一账户拨付，有利于全面监控财政资金的流向、流量，进一步硬化预算约束，增强财政部门的支出调控能力。二是进一步完善政府财政采购制度。实施政府采购制度，有利于将市场竞争机制与财政支出管理有机结合起来，防止预算资金的损失浪费和挤占挪用。进一步加强和规范政府采购管理，为财政支出结构调整提供有效的支出保证。三是不断深化部门预算制度改革，为调整财政支出结构提供有力的预算制度保证。四是进一步建立健全零基预算法。我国长期实现预算基数分配办法，在很大程度上固化了部门利益格局，增加了财政支出结构调整的难度。特别是长期以来形成的对农业、教育等部门的财政预算分配基数，在预算基数分配法的制约下很难突破。因此，要进一步建立健全零基预算法，逐步打破原有的利益分配格局，有效促进财政支出结构调整。

（六）整合财政资源，加强绩效管理，提高财政资金使用效率。

一是建立财政支出绩效评价体系。长期以来，我国的财政资金“重分配、轻管理”，造成了财政资金的损失浪费。开展财政支出绩效评价工作对资金使用实施“跟踪问效”，可以明确用款单位的责任验证和考核预算分配目标完成情况，在利于确保资金的安全与完整，有利于提高资金的使用效益，在利于推进绩效预算制度的建立，在利于提高资金分配的科学性和有效性。首先对相似的公共资源进行整合，节约财政资金，提高使用效率。其次强化公共支出绩效评价，加强对财政资金的监督管理。将绩效评价结果作为财政资金分配的重要参考依据，促进预算单位管好、用好财政资金。二是建立健全财政资金使用管理的激励约束机制。要探索和实施多层次奖优罚劣的激励与约束机制。实行上级财政对下级财政、财政部门对预算单位等的奖惩制度。建立考核制度，根据考核结果，由上级财政在一定限度内，增加或减少对下级财政的转移支付额，或者由财政部门在一定限度内，增加或减少对预算单位的专项补助额。三是实行预算单位内部奖惩制度。在预算单位内部建立健全财政资金使用管理的奖惩制度，对经费和支出效益好的，由单位给予奖励，业绩较差的，给予相应惩罚。四是建立健全财政资金支出监督管理机制。建立包括政府监督、人大监督和社会中介机构监督三个层次的监督体系。在预算年度内，政府要通过自查对经费支出进行分析和监督，同时要接受人大和社会中介机构的监督。对监督主体的权利、监督程序、监督处罚等，要以法律形式明确规定。

三、进一步完善公共财政支出体系的政策建议

按照建设社会主义和谐社会的要求，为发挥公共财政在促进经济社会科学协调发展、促进体制创新和社会主义市场经济体制的完善、促进财政支出效率和社会效益的统一、促进公正、正义的政府建设等方面的积极作用，在我国目前所处的新的发展时期，建议公共财政支出应围绕调整支出政策、优化支出结构、改进支出管理、完善民主决策等方面全面推进相关工作。

完善财政支出调控政策，保障经济、财政持续发展。

—— 实施稳健的财政政策，对宏观经济进行有力有效有节的调控。是科学发展观赋予财政政策的新内涵。

 ——防范和化解财政风险，实现财政可持续发展。实行政府全口径债务定期报靠制度，逐步建立政府债务风险监测和预警机制；合理控制财政赤字，实行国债余额管理方式，建立完善的政府偿债准备金制度；研究化解各种隐性债务、或有债务，大力推进金融体制改革，逐步消化不良资产损失，化解金融财务风险；采取多种方式充实社会保障基金。

 ——提高财政主动应对各种突发事件的保障能力。建立完善的应急反应机制和保障预案，健全安全网络体系。完善财政应急机制。

 （二）大力调整支出结构，为落实以人为本和构建和谐社会的各项要求服务。调整优化财政支出结构的重点是突出强化社会公共性开支，处理好各项公共服务支出的比例。

——促进城乡、区域协调发展。城乡和区域发展不平衡是需要以人为本的公共财政支出政策发挥调节作用的两个重要领域。一是坚持“多予、少取、放活”、“工业反哺农业、城市支持乡村”的方针，大力支持社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。二是支持区城发展战略，促进区城协调发展，采取增加财政转移支付规模、优化转移支付结构、创新财政管理体制等办法，实现区城间的协调发展。

——促进国民收入分配的社会公平。通过公共财政支出政策，采取总量控制和结构调整，对不同经济利益主体的收入分配进行调节。

——增加各项公共事业的报入，促进经济社会协调发展。进一步向社会保障、义务教育、公共卫生、科学技术、公益性文化事业等方面倾斜，重点保证社会公共事业领域的支出需要。

——增加对生态建设和环境保护的投入，促进人与自然的和谐发展。研究建立环境要素成本化机制，进行环境要素有偿使用制度改革。支持循环经济建设，综合运用财政贴息等手段，引导和促进经济发展，实现环境保护与经济发展的同步，切实提高人的生存与生活质量，促进人与自然和谐发展。

（三）深化预算管理制度改革，提高财政资金使用的规范、安全、有效性。

——推进部门预算管理改革。进一步加强部门预算的管理的基础性工作，完善基本支出管理办法，逐步建立预算定额与实物费用定额相结合的定额标准体系，促进预算分配的标准化，实现资源公平配置；进一步深化“收支两条线”改革，逐步扩大预算外资金纳入预算管理范围，实现预算内外资金的真正统筹管理；加强行政事业单位资产管理，摸清资产家底，及时掌握资产变动情况，为规范预算分配提供依据；积极推进事业单位预算管理体制改革。

——深化国库管理和政府采购制度改革。全面推行国库集中收付制度改革，完善国库管理的技术平台和支付程序，进一步提高资金支付效率；延伸改革的预算单位级次，扩大改革的资金范围，逐步将所有财政性资金纳入改革范围；研究逐步将非税收入收缴改革范围扩大到行政事业性收费、政府性基金、国有资产经营收益等所有非税收入。完善政府采购规章制度体系，推进管理职能与操作职能分离，促进政府采购工作规范化管理；扩大政府采购范围和规模，推行电子化政府化政府采购，提高政府采购效率；研究对政府采购节约财政资金的奖励机制。

——建立和完善绩效评价机制，稳步推进绩效考评试点工作。按照绩效考评管理办法总体要求，制定和修订分行业的绩效考评管理办法；建立完整的绩效考评指标体系；研究建立绩效考评激励机制，将绩效考评结果作为安排下一年度预算的依据，做到将绩效考评与滚动预算编制的有机结合。

——建立健全财政监督机制。一要强化内部监督。加强财政资金使用的监督力度，改善和优化监督方式，转变监督模式。二是为外部监督的有效进行创造条件。

（四）推进财政支出的民主决策，实现支出决策的民主化、法制化、科学化。

——推进民主决策，以民主化促进支出决策的科学化。民主决策是深化财政改革的内在要求，也是公共财政支出政策贯彻以人为本理念的具体体现。

——推进依法理财，以法制化保障支出决策的科学化。首先，要建立健全适应社会主义市场经济条件下公共财政管理体制要求的财政法律制度体系。其次，要调整和完善与预算支出决策相关的法律法规，避免法与法之间互相不衔接基至产生碰撞冲突，防止预算支出决策受多个法律制约，在实施中受到挤压。第三，要推动建立标准预算程序。为保持预算编制和执行的有效运转和衔接，要在全国人大、财政部、中央预算单位之间建立预算资金的分配和使用的规范工作程序，明确各部门在预算管理不同阶段的职责。

参考文献：

 1．《财政学》2006年出版

 2．《中国财经报》2007年10月

 3．《中国财政》2007年第10期

 4．《财政热点聚焦》2006年出版