论我国普通居民居住问题及解决对策

一、我国原有住房制度改革政策的历史沿革3

二、住房制度目标政策的确立及其实施3

三、我国住房制度目标政策的主要矛盾4

（一）关于对房地产业的定位4

（二）关于住房制度改革的主要目标4

（三）围绕房地产问题的利益矛盾5

四、房地产宏观调控的矛盾及政策建议7

（一）调控效果不明显的原因7

（二）当前宏观调控中存在的矛盾和问题8

（三）调整和完善房地产宏观政策的建议8

内 容 摘 要

我国房地产宏观调控政策始于1998年的住房分配制度改革，到目前为止主要经历了三个阶段，调控重点从促进房地产业持续健康发展，到重点控制房价，再到改善住房供应结构。调控手段主要包括土地、金融、住房供应结构及税收方面的政策。从调控效果来看，房地产投资增速在06年触底后反弹；房价快速上涨的格局尚未得到有效抑制；住房供应结构有所改善，但“70/90”政策落实任重道远。目前，房地产调控领域的重磅政策主要是前期公布的商业银行房地新政策和被誉为房地产调控最后一只靴子的物业税的征收，这两项政策都有抑制房地产投机和投资需求的作用。前者主要是为了减少银行体系受房地产市场波动的风险；而后者旨在统一国内不动产保有环节的税收、提高不动产闲置与投机的成本，对调整住房结构、促进消费者理性消费和房地产市场的持续健康发展有重要意义。未来，国家对房地产市场调控将主要围绕解决低收入家庭的住房保障问题和加大普通住宅供应、促进商品房市场的健康稳定发展。

关键词：

宏观调控；低收入；经济适用房

论我国普通居民居住问题及解决对策

住房是人类最基本的需求之一，“居者有其屋”是中华民族上千年的梦想。近年来，随着我国住房制度改革和住宅建设的迅速发展，住房的矛盾却日益突出。为了解其矛盾产生的原因及可能的发展变化，分析宏观调控的政策走向，有必要反思我国住房制度改革政策及其实施的轨迹。

一、我国原有住房制度改革政策的历史沿革

新中国成立后，我国逐步建立了公有制为主体、实物分配、低租金的福利性城镇住房制度。当时住房建设统一按国家的基本建设投资计划进行安排，各级政府和国有企事业单位住房建设资金的来源主要（90％以上）靠财政拨款，少量靠单位自筹，均需纳入基本建设计划，受基本建设规模的控制。国家通过单位将建好的住房以低租金（每平方米月租仅0.1元左右）分配给职工居住，住房成为一种福利待遇，甚至其维修也由国家负责。

二、住房制度目标政策的确立及其实施

近年来，我国出现的住房矛盾是在旧体制破除之后产生的，是在建立新的住房制度过程中产生的。这表明“破旧”不易，“立新”亦难。当前的住房矛盾与我国建立什么样的住房制度或是住房发展模式密切相关。

2002年以来，在全力推进城市化建设中，一些地方政府在“经营城市”的口号下，依靠大规模出让土地，收取50—70年的土地出让金来补充政府财力，导致土地供应混乱，土地开发过大。地方政府一次性出让土地使用权，还导致房地产开发商展开“圈地运动”。2003年1—3月，房地产开发投资在02年大幅增长的基础上又增长34.9%,土地购置面积02年增长40.3% ,03年1—3月再增长38.8%;土地购置费增长更猛,同比增长65.3%。“圈地运动”抬高了地价,造成住宅价格居高不下,商品房供给结构失衡,中低档住宅供应明显不足。购房者当中相当一部分是属于投资行为，房屋空置面积持续增加，“圈地运动”使房地产出现“虚热”。

2005年初，由于房价上涨过快，引起广大居民严重不满。但之后经过近一年的宏观调控，房地产投资增速由2004年的30%下降到2005年的19%。但稳定房价的目标并未达到，不仅全国房价总体继续上涨，反而使矛盾进一步加剧。

三、我国住房制度目标政策的主要矛盾

从我国建立新的住房制度的过程中所出现的情况，可以看到从国发[1998]23号文到[2003]18号文的转变以及在现实中演化出的一系列矛盾，其焦点可以表述为两个互相联系的问题，一是如何定位房地产业；二是住房制度改革的主要目标是什么？每个问题都有两个主要的互相对立的观点，涉及到人们的认识问题，更涉及到人们的利益。

（一）关于对房地产业的定位

一种观点认为，房地产业应是完全市场化的产业。住房问题要由市场解决，房价是由供求关系决定的，政府没有必要干预。另一种观点认为，房地产业从住房的性质和地产的资源禀赋看，不可能是完全的市场化产业。首先，住房不是完全的商品，它既是社会保障品（或公共品），又是商品。作为社会保障品，住房是居民的一项基本权利，是政府和社会有责任保障的。许多发达国家，如英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的市场经济国家，都是按照住房“供应—分配”的二元目标、或者按“市场—救济型”、“市场—福利型”政策来保障居民有房住的。不仅如此，不少国家还把公民享有住房的权利写入了宪法。在我们这样的社会主义国家更应保障每个居民的住房权利。住房是商品但却是一种特殊商品。一是住房商品的价值高、生产周期长、投入资金量大等特点决定了房产业进入门坎高，房产商数量有限，单个房产商占市场的较大份额，可以影响和控制市场价格，自由出入市场相对困难。二是房产商生产的住房不同质，房产商可以利用消费者对其产品的特殊偏好索取更高的价格。三是住房交易的过程复杂，供求双方信息不对称，交易成本高。这也决定了房地产业不是完全的竞争市场。

其次，作为房地产最重要的基础的土地是我国极为稀缺的资源，同时土地的公有制使土地实际上掌握在政府手中，是不可能自由买卖的，这也决定了房地产业不可能完全市场化，房地产市场无法自动实现帕累托最优状态。

（二）关于住房制度改革的主要目标

房地产业的发展，一方面是要解决人们的住房基本需求和进一步改善的需求；另一方面是要以房地产业拉动经济的增长。这两个方面是存在一定的矛盾的，以哪一个方面为主要目标，是当前房地产业发展的主要矛盾的反映。一种观点认为，改革住房制度，发展房地产业，推动经济增长是第一位的。这也是1998年以来，我国现实中的主要倾向。

另一种观点则认为，改革住房制度，以货币化的方式分配住房，促进房地产业的发展，其主要目标是改变原有的不合理的分配制度和解决人们住房困难，满足人们不断增长的住房需求。

两个问题，两对互相对立的观点的背后，是人们大众的住房权利与地方政府的政绩和房地产开发商利益的矛盾。

（三）围绕房地产问题的利益矛盾

从国发[1998]23号文到国发[2003]18号文的转变，是要将房地产业完全市场化、推动经济增长为主的利益主体主导的。它们主要是地方政府和房地产开发商。

1998年以来，土地出让收入成了地方政府的第二财政。按用途分，地方政府手里掌握的土地大体可以分为四类：一是非经营性用地(包括工业用地、路桥、公园等市政配套项目用地等)。二是工业用地。三是经济适用房和廉租房用地。四是商业性住宅用地。在这四类土地中，非经营性用地一般占了最大比例，政府不仅不能从中获利，反而要承担全部建设费用。工业用地往往用于招商引资，为了增强吸引力，地方政府通常是竞相降价，甚至是零地价或者倒贴。开发经济适用房和廉租房用地，政府同样难以获得好处。唯一例外的是商业性住宅用地。由于一些地方政府过度依赖开发商业性住宅用地获取财政收入（从这里可知地方政府转让的是中国居民住房应有的土地使用权），也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款，房价越上涨对当地财政和融资就越有利。同时，房地产作为经济发展的支柱产业，可以带动很多相关产业的发展，创造更多的GDP，体现地方政府的政绩。这就是经济适用房越来越少，而许多地方一直没有建立廉租房的重要原因。

房地产开发商。1998年以后，由于旧的住房制度结束，使房地产业得到了空前的发展，并产生了获取暴利的房地产开发商阶层。据相关报道，国际上房地产业利润一般都在5%左右，而我国房地产业平均利润在50%左右，福州最高超过90% [7]；北京一般为100%，最高超过300%，上海则更高 [8]。房地产开发商为谋取超额利润千方百计促使房价上涨。对他们来说，最重要的就是打掉经济适用房这个妨碍房价上涨的住房政策。国发[1998]23号文一出台，他们就竭力呼吁以经济适用房为主的政策不利于房地产业市场化，要把经济适用房纳入低收入保障房（房地产开发商的代表，任志强语）。当符合其利益的国发[2003]18号文出台后，房地产开发商就趁机制造普通商品住房供不应求的假象，囤积土地，囤积房源，推动房价快速上涨。此外，推动房价上涨的力量还有房地产的投资者和境内外的投机者。

由上述利益主体主导的住房政策倾向，使我国住宅供需结构失衡现象不断加剧。

购房成为普通居民的沉重负担。国际上通行的衡量一个地方的房价高低的标准，是看这个地方的房价收入比是多少。房价收入比是指一个城市或一个地区的平均房价与每户居民的年平均收入之比。国际上公认的合理的房价水平，即合理的房价收入比，为3～6。世界银行的标准是5：1，联合国的标准是3：1。美国目前的比例是3：1，日本则是4：1。从1996～2008年的情况来看，我国的房价收入比在5.5～7.5的区间波动，其中最低的1996年为5.64，最高的2007年为7.44。总体水平高于发达国家的3～6倍，但与1998年世界8.4的平均值和6.4的中位数，相当的接近。而从2003年开始至2007年，随着房价增长速度超过人均可支配收入，房价收入比明显上升，2007年达到7.44的历史最高水平。2008年，虽然城镇人均居住面积仍然持续提高，由于房价趋于稳定，房价收入比出现明显下调，为6.78。

全国房价的上涨已成不争的事实，伴随而来的就是越来越多的人买不起房子。供求之间产生了极大的分化。“只给富人造房子”的开发商越来越多的遭到人们的批评；某些地方政府过热发展房地产的做法使得房价一路高涨，其政策也引起了专家学者的质疑；房价的高企让更多人的买房梦还停留在梦想阶段。 

其实无论是开发商的“只给富人造房子”、还是政策导致的房价高企，对人们买不起房都有一定影响，但不能说是这些因素导致了这种状况。结合前一段时间的一个新闻，我们更能深刻的理解，为什么房子对于很多人只能是一个梦想？ 

不久前国务院发展研究中心副主任李剑阁曾发表一个观点：提高工人工资会导致工人失业。再联系到我国几十年的发展中，自1956年确立"一条龙"的工资模式至1985年机关和事业单位工资分离、企业自主分配，30年来的工资几乎原地踏步；而自1989年公务员第一次加薪开始至1998年福利分房，工资单虽然变更了6次，但平摊到每一个个人头上，也仅仅是50元至100元的涨幅。再对比房价，北京一地2005年的房价涨幅就达24.7%，巨大的差距造成了普通居民的收入不足以满足房价的上涨，这才是困扰中国居民住房问题的根源。简言之，人们买不起房的原因不是房价的太高了，而是人们的收入太低了。 

这就是说：一般城市的居民每年拿出近六成(57%)的家庭收入，来买一个极为普通的、连小康标准都达不到的住房，需要花上14到21年多的时间，才能实现基本的居住权利。我国城市居民不论使用20年按揭，还是30年按揭，都只有高收入户和最高收入户才能做到在支付月供之后消费不受影响。其他人群如果购买住房就必须以减少正常消费支出比重为代价，否则将入不敷出。上述情况表明，我国房地产市场的发展已经离开了改革住房制度的初衷。

想要解决这一问题，不能简单的推给政府，靠建设廉租屋来解决，也不能依靠开发商的觉悟，最根本的办法是促使国家经济的整体提升，增加人们的收入，使居民收入与房价成一种正比例发展的关系，使居民手里有钱买房，这才是解决目前问题的根本之道。中国房地产行业的开端本身就是想将城市居民的居住问题从政府和企业剥离，放到中国经济整体发展这样的大预期当中去。同时，政府应当拓宽投资渠道，减少人们对现房的炒作，居民才能真正买得起房子。 

四、房地产宏观调控的矛盾及政策建议

（一）调控效果不明显的原因

2005年以来的宏观调控之所以效果不明显的原因，除住房目标政策不明确外，主要原因一方面是调控目标不明确和调控的实施者责任不清。当初的调控目标是为了稳定房价，但房价什么程度算是稳定了，止升回跌，还是涨幅下降，无从约束。八部委联合调控房价，没有中心的责任人，软约束使调控措施难以落实。

另一方面调控政策遭到地方政府、开发商、银行和外资进入的阻碍。不少地方政府在执行房地产新政时态度消极。2005年6月初，国务院派出了四个检查组到八省市检查房地产政策的执行情况，结果是大部分被检查的省市只是学习了国务院的文件精神，并没有积极采取措施去落实这些精神。例如，“国八条”中要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房的比例。但统计结果显示，2005年下半年，经济适用房的投资增长速度不是加快而是放慢了。按照规定，出让的土地必须在两年内开发，否则要收回，但该政策也无法得到落实。甚至有些城市连税收政策(对非普通住宅和两年以内转让的物业征收5%的营业税)都没有得到落实。

开发商由于宏观调控资金链出现紧张，有的近乎断裂。他们开始借高利贷；另一种应对宏观调控的重要手段则是跨地区获取、囤积土地。

由于个人房贷业务持续萎缩，一些地方的银行开始明里暗里“松绑”个人房贷、提高贷款成数、优惠贷款利率。对第二套购房者也给予优惠利率；推出“双周供”、“宽限期还款”等房贷新品……银行希望以此止住个人房贷业务的下滑趋势。

（二）当前宏观调控中存在的矛盾和问题

出台的“国六条”显示了中央政府要保障大多数居民住房基本权利的意愿；但是作为“国六条”细则的建设部、发改委等九部委推出的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（“国十五条”），尽管有了一些硬性的指标要求，仍然存在着国发[2003]18号文所没有明确的五个问题，更重要的是没有明确住房制度的主要目标和地方政府的责任；此外，其中有关指标的说法也不明确。地方政府和开发商由于自身的利益，仍会采取消极的作为。

如“国十五条”刚刚出台半个月就出现了如何解释“90平方米以下套型建筑面积要占70%以上”的问题。建设部房地产产业司司长沈建忠指出，“90平方米占70%”是针对整个地区的总量而言。有人说这是一个突破口。政策信息难以准确，宏观调控效果就会打折扣。

上述情况表明，本轮宏观调控要达到预期效果现有政策需要进一步调整和完善。

（三）调整和完善房地产宏观政策的建议

当前若要解决已成为社会问题的住房矛盾，政策层首先要解决住房制度目标政策存在的矛盾，根本的问题是平衡利益关系。要明确住房制度目标是要保障大多数人的住房基本权利的实现，房地产市场是不完全的市场，各级政府有责任保障居民的居住权利。同时，要限制和调整地方政府和房地产开发商的利益。下面是几项具体的政策建议：

1、明确住房制度目标。重申国发[1998]23号文件提出的住房制度目标：即建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这是一个符合我国当前经济发展水平的目标。文件中对经济适用房的房价收入比设定为4倍，这在国际上已经是不低了（与日本目前的房价收入比相同）；对房地产经营利润率3%以下的控制线也是合理的。如果坚持国发[2003]18号文件的住房供应政策，就要明确廉租房、经济适用房和普通商品房的租、购者在我国家庭中各自所占的比例，要求各级政府按照比例规定确定本地区租、购相关住房者的收入水平。

2、实行房价收入比限制，满足大多数居民租购住房的基本需求和进一步改善住房条件的需求。要使人民买得起住房，就要根据国际一般情况结合我国所处的发展阶段，将房价收入比最高线限制在5倍以下。一方面，要降低虚高的房价，包括采取保障低成本土地供应，公布住房建设成本，限制房地产开发商最高利润率等措施。另一方面，要逐步提高居民收入，包括提高住房补贴，落实中央提出的一系列提高居民收入的政策。

3、加快政府职能转变，落实问责制。进一步理顺中央与地方的财权与事权划分，实现由主导建设型政府向公共服务型政府的转变。使地方政府由房地产的受益者转变为监管者。同时，转变地方政府的政绩考核标准。使社会环境和谐、安定、人民满意程度成为主要指标，淡化GDP权重。在当前的房地产宏观调控中，要将地方政府落实“国六条”及“国十五条”的表现纳入政绩考核目标，严格落实责任追究制度，提高政府政策的公信力。

4、提高房地产市场信息透明度，加强监管，保障居民住房质量。各级政府要落实“国十五条”中关于增强房地产市场信息透明度的政策。同时加强对房屋质量和房地产开发商承诺的监管，严肃法纪，保障居民住房质量，避免由此引起的社会矛盾。

5、完善税收制度，限制住房投资、打击投机炒房。将对房地产业征收营业税改为征收累进所得税制，所得税率最低20%，最高为70%。对房地产土地销售所得征收暴利税，降低房地产业的实际利润率。

6、限制外资进入我国房地产业投机炒作。拥有住房是公民的一项基本权利，世界上大多数国家都是不允许炒作房地产的，尤其是要防止外资对本国房地产的炒作。我国应借鉴国际上通行的作法，尽快制订和修改相关法律，加强监管，限制外资炒作我国房地产，危害我国经济。

7、采取措施允许和支持居民实行集资合作建自住房，打破开发商的行业垄断。同时，禁止单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配。

8、政府应根据普通低收入人群无力买房的情况通过经济适用房来解决。经济适用房制度表现为以“保开发商”微利原则激活建设市场，达到住宅产品质与量的提高；以其"经济性和适用性扩大内需刺激消费。使经济适用房作为我国住房供给体系中主要构成部分，负有整体住房体系正常运行的重要责任。

参 考 文 献

成思危《中国城镇住房制度改革--目标模式与实施难点》。

林增杰 吕萍 余翔等《公房入市政策研究》。

沈晓杰《中国房地产十大批判》。

尹中立《反思中国住房制度改革》中国经济展望网 。

王小广《把房地产作为支柱产业是根本错误的》。

赵晓 《真正需要反思的是住房发展模式》。

国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组《调整供应结构 稳定住房价格》中国证券报。

田书华《中国房地产价格06年下半年将开始暴跌》中国银河证券有限公司研究中心内部报告。

俞靓《限制外资炒楼已成国际惯例》中国证券报 。

鲁菲《开发商：新对策应对房产新政》《中国产经新闻》。