我国税收征管工作中存在的问题及其对策

摘要……………………………………………………………………………………1

关健词…………………………………………………………………………………1

我国税收征管工作的基本特点

 （一）税收征管工作的基本内涵…………………………………………………1

 （二）税收征管工作的基本内容…………………………………………………1

 （三）税收征管工作的意义………………………………………………………2

 （四）依法治税是税收征管的核心………………………………………………2

二、当前税收征管工作存在的问题…………………………………………………2

（一）集中征收和专业化管理的理解偏差导致税源监控的缺失………………2

（二）信息化建设的滞后制约着税收征管水平的提高…………………………3

（三）税务稽查威慑作用不能完全体现…………………………………………4

三、我国市场经济条件下税收征管工作改革的取向………………………………4

（一）以纳税人自行申报纳税为目标，有区别地实施集中征收………………4

（二）以税务机关有效监控为目标，实现全方面的税源监控…………………4

（三）以提高税务机关办事和纳税人办税效率为目标，规范税收征管程序…5

（四）以税务机关规范执法和纳税人的守法为目标，实现税收征管法治化…5

（五）以信息的高度集中和广泛集中的对称为目标，形成畅通的信息渠道…5

四、解决我国税收征管工作存在问题的基本思路…………………………………5

（一）建成办理各项涉税事项，具有综合功能的办税服务厅,推进纳税服务…5

（二）科学、合理设置基层税务征管机构，合理配置征管资源，体现就近管理，提高征管质量与效率…………………………………………………………………6

（三）加快推进信息化建设，努力建设 “电子税务局”………………………7

（四）实现多种形式的纳税监控，提高税源监控能力……………………………7

（五）建立强有力的打击型的税务稽查，提高稽查的威慑力……………………8

（六）实行业务重组、流程简化，规范征管程序…………………………………8

内 容 摘 要

【摘 要】随着社会主义市场经济的发展，政治体制改革的深入，《行政许可法》的实施，税收征管的经济，政治和法律环境都发生了新的变化，需要一个与之相适应的征管机制，在不断变化的外部环境过程中，不断深化、完善税收征管模式。本文通过分析当前税收征管模式存在的主要问题（集中征收和专业化管理的理解偏差导致税源监控的缺失、信息化建设的滞后制约着税收征管水平的提高、税务稽查威慑作用不能完全体现），阐述了市场经济条件下税收征管改革的取向，从六个方面提出适应市场经济条件的税收征管改革的目标模式：建成办理各项涉税事项，具有综合功能的办税服务厅，推进纳税服务；科学、合理设置基层税务征管机构，合理配置征管资源，体现就近管理，提高征管质量与效率；加快推进信息化建设，努力建设 “电子税务局”；实行多种形式的纳税监控，提高税源监控能力；建立强有力的打击型的税务稽查，提高稽查的威慑力；实行业务重组、流程简化，规范征管程序。

 我国税收征管工作中存在的问题及其对策

自国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式以来，税收征管手段和服务方式得以改观，征管质量和效率不断提高，税收执法不断规范，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。然而，在运行过程中也存在着征收管理分工不明、岗位职责不清、管理监控削弱、税务稽查打击力度不足、信息化建设滞后等问题。随着社会主义市场经济的发展、政治体制改革的深入，特别是《行政许可法》的实施，税收征管的经济、政治和法律环境都发生了的变化，需要一个与之相适应的征管机制，在外部环境不断变化过程中，不断深化、完善税收征管模式。现就当前征管工作存在的问题，提出征管改革目标的探索性想法与意见。

我国税收征管工作的基本特点

（一）税收征管工作的基本内涵

税收信赖于制定的税收政策，但是，税收无法自动实现其职能，它必须通过税收管理才能实现。税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的一种活动。

一般认为，广义上的税收管理包括税收立法管理、税收征收管理、税务行政司法管理和税务组织管理等几个方面。其中，税收征收管理是一种执行性管理，是指在税法制定之后，由税务行政机关按照税法的要求具体实施的过程。狭义上的税收管理就是指税收征收管理，是税务机关为了保证税收职能的实现，依照税收法律、法规的规定，代表国家行使征税权力，对纳税人应纳税额组织入库的一种行政行为。

（二）税收征管工作的基本内容

税收征管的内容主要包括管理、征收、稽查三个方面。这三个方面的内容是互相联系、互相补充、互相依存又互相制约的统一的有机整体。其中：管理是征收和稽查的基础和前提；征收是事中控制，是管理的目的和结果；稽查是管理的深入和实现征收的保证。

（三）税收征管工作的意义

税收征收管理在整个税务管理工作中占有十分重要的地位。加强征收管理，对于完成税收收计划，保证财政收入和实现对经济运行调控及监督，促进我国社会主义市场经济的健康发展，都具有非常重要的意义和作用。

第一，税收征收管理，可以使税收法规得到贯彻实施。税收法规不能够自发作用。一部法律和法规，只有通过税务机关的日常税收征收管理活动，才能使之贯彻到每一个纳税人。

第二，税收征收管理可以实现税收财政职能。税收法规规定的纳税义务，并不能自觉实现，它必须要经过税务机关的征收管理工作，才能使分散的、零星的税款征缴入库，从而完成税收任务，保证财政收入，满足国家建设的资金需要。

第三，税收征收管理，可以实现税收调控经济的职能。

第四，税收征收管理，可以实现税收的监督职能。

第五，税收征收管理，可以增强公民的纳税意识、提高纳税的自觉性。从总体来说，我国公民的纳税观念还很淡薄，纳税的自觉性差。这只有通过日常的、大量的征收管理工作，才能使之进一步地增强和提高。

（四）依法治税是税收征管的核心

依法治税作为我国的治税思想和税收工作首要指导原则，已经成为我国税收工作的立足点和灵魂。税收与法律从来是不可分割的，有税必有法。税收立法、执法、司法的统一是依法治税的基本内容，从三者的关系看，立法是基础和前提，如果没有税收法律，自然谈不上执行税法和遵守税法；执法、司法是关键，如果有法不依、执法不严、违法不究，即使最完善的税法也是一纸空文。

当前税收征管工作存在的问题

（一）集中征收和专业化管理的理解偏差导致税源监控的缺失

由于对集中征收理解的偏差，片面地强调征、管、查三者之间监督与制约，各地税务机关对基层税务机构进行了精简合并，设立了征、管、查专业性的机构或部门，建立了集服务、管理、征收于一体的办税服务大厅。由于过于依赖集中管理、集中服务、集中征收，又受到计算机技术条件和人员配备的影响以及税收征管业务流程没有完全实现专业管理的要求，导致对纳税人税源监控的缺失，主要表现在以下几个方面：

1、由于理解出现了偏差，农村管理机构和管理力量配备明显偏弱，导致不能实现纳税人就近管理与税源监控。

2、集中征收后虽然建立了管理员制度，明确了管理责任区，但由于集中后管理人员大多在城区，且直接从事管理工作人员减少，对纳税人户籍监控能力削弱，导致漏征漏管户增加，特别是乡镇、农村由于鞭长莫及尤为严重。

3、纳税人的申报资料主要通过申报软件对纳税申报资料的主要指标进行逻辑关系审核和部分税务机关采集的内部信息比对，不能实现纳税人相关财务资料信息、外部经济信息的比对，对纳税人申报资料的真实性、准确性评估判断不高，削弱了纳税申报的监控。

4、由于认识上的偏差，认为对纳税人的检查是稽查局的职责，管理部门只能对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行案头分析，不允许管理人员介入查帐管理。导致对纳税人的上门辅导，了解纳税人生产经营情况、税负变化情况等工作减少，削弱了对纳税人的全方位监控能力。

(二)信息化建设的滞后制约着税收征管水平的提高

集中征收后各地税务机关加大了对信息化建的投入，建立了一定规模的计算机局网络，税收征管应用软件也不断提升，特别是我省《税友2000》税收管理信息系统作为税收征管的主杆软件在全省推广应用的成功，标志着信息化建设跨上了一个新的台阶。但是，在实际运行中计算机设施的应用程度、网络资源的利用、数据共享程度、软件的运行还趋于低水平状态。

1、开发应用软件不少，真正能高效适用征管的不多。由于计算机管理人员的缺乏和水平限制，软件大多由各地税务机关信息中心的技术人员开发，软件开发者缺少税收征管第一线的实际经验，又缺乏与使用者之间的构通渠道，造成需求脱节。其次，软件的整合性能差，如 “手机短信系统”无法与《税友2000》相通，“个体定额管理系统”与《税友2000》数据对接困难等等。

2、基层税务机关的计算机应用水平较低。由于受技术、设备的限制，软件运行过程中经常出现问题，信息出错、死机时有发生。有些税务机关为保证《税友2000》能顺利运行，人为限制征管人员的查询功能，如征期不准实时查询，征期结束后只指定个别用户允许实时查询等，直接影响征管质量。

3、信息共享水平低。税务部门与其它部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，一定程度上影响了网络作用的发挥，影响推进利用社会信息管理税收的进程。

（三）税务稽查威慑作用不能完全体现

在“集中征收税收征管模式”中将税务稽查工作放在了非常重要的位置，一些大案要案的相继曝光，有力地打击了纳税人的侥幸心理，也促使其主动纳税意识不断提高。但是，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处的功能尚未完全体现。

1、层层下达稽查任务，稽查工作不堪重负。各级税务机关为达打击偷、逃、骗税的目的，根据工作目标层层下达专项检查任务，基层税务稽查机关稽查任务过重，导致稽查工作如蜻蜒点水，稽查力度和深度缺乏。

2、为达到处罚公平公正，税务机关制订了稽查处罚标准，由于“重查轻罚”的历史原因，处罚力度往往处于低水平状态，稽查震慑作用得不到应有发辉。

3、达到移送司法机关条件的案件大量增加，由于受司法机关的人力、经费限制，一些涉税犯罪分子得不到应有的惩处。

三、我国市场经济条件下税收征管工作改革的取向

（一）以纳税人自行申报纳税为目标，有区别地实施集中征收

在纳税人自行申报纳税的条件下，通过纳税人申报纳税和税款解缴入库为主要内容的税收征收，是整个税收征管的中心环节。集中征收可以实现税款征收的专业化、规范化、法制化，又可以通过人员的相对集中，实现税收征收机构和人员减少，提高税收干部的素质。但集中征收不能片面理解为单纯的征收地点和纳税人的集中，是征收信息和征收信息数据处理的集中，只要能达到集中处理数据，报税地点可以相对分散，同时实行多元化的申报方式。一些发达国家报税地点只设若干个，也只是实现信息的高度集中处理，不等于否定基层税务机关的存在。更何况我国处于社会主义初级阶段，城市化水平不高、纳税人纳税素质和计算机应用能力较低，理应根据实际情况设置基层税务机关。

（二）以税务机关有效监控为目标，实现全方面的税源监控

税收管理的实质是对纳税人的管理，而对纳税人管理力度的大小一是看投入的人力、物力、财力的大小。二是看投入资源的利用率的高低。在现阶段全社会纳税意识普遍较低，纳税人素质还不能达到普遍、如实、准确、按时办理纳税申报的情况下，要提高申报率、入库率水平，减少漏征漏管户的发生，降低零申报率，必须要加强税源监控。而加强税源监控，一是要结合科技兴税，将大量的管理服务工作交给计算机系统处理，把解脱出来的人力充实到税源监控岗位，加强税源监控力量。二是要合理摆布监控力量，使税务机关能及时处理纳税人申报的各种信息，采用实地监控、纳税评估等多种方式，以提高税源监控的全面性、主动性和准确性。

（三）以提高税务机关办事和纳税人办税效率为目标，规范税收征管程序

优化服务绝对不是表面层次上的一张笑脸，一杯茶水、一副桌椅、一台触摸屏，而应当在征管程序和办税手续上尽可能简化，减少税务机关和纳税人的付出。规范税收征管程序首先必须简化程序，复杂的程序很难是规范的程序。只有把规范和简化有效地结合起来，才是最好的程序，才既有利于税务机关依法征税，又有利于纳税人依法纳税。

（四）以税务机关规范执法和纳税人的守法为目标，实现税收征管法治化

依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理。税务机关行使国家赋予职责的同时，应保障纳税人的合法权益。而税收征管改革的最终目的，就是通过征管改革，逐步使征纳双方的行为走上规范化、法律化的轨道。因此，一方面现行征管模式应从内容和形式上作调整和完善，围绕这个目标进行设计；另一方面，应加快税务司法保障体系的建设，发挥国家司法力量的强制威慑作用，严厉制裁破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为，以保证税收执法的严肃性。

（五）以信息的高度集中和广泛集中的对称为目标，形成畅通的信息渠道

在信息化支持下的征管格局中，信息的高度集中和广泛对称是两个重要的特点。信息的高度集中往往依赖于信息的广泛对称。高度集中的信息不仅来源于税务内部，更多地需要来源于外部。信息渠道的畅通，不仅需要顺向的传导机制，还要有逆向的反馈机制。只向他方索取而不向他方提供信息，是无法建起畅通的信息渠道的。所以，我们在推进信息化建设过程中，除了要搞好自身的软件、硬件建设外，也应当重视信息渠道的畅通。

四、解决我国税收征管工作存在问题的基本思路

（一）建成办理各项涉税事项，具有综合功能的办税服务厅，推进纳税服务

 办税服务厅是培养和树立纳税人自觉申报纳税意识的重要渠道，是税务机关为纳税人服务的重要窗口。将办税服务厅建成功能齐全，具有办理各项即办项目的涉税事务，受理各项需内部流转的涉税申请、审批事项、接受纳税人咨询和提供全方位的涉税服务。这也是实施行政许可法所必须达到的要求，即作为代表税务机关对外办理行政许可的窗口。办税服务厅的高效运转既可以保证征收、管理、稽查相互联系、相互补充、相互依存，又相互制约的统一有机整体的建立，也是实现税收征管规范、亲民、透明、高效的最佳途径。办税服务厅的高效动转必须以业务重组、程序简化为基础。

1、办税服务厅窗口实行“一窗通”服务，完善办税服务厅功能，设置三大类窗口，即全程服务窗口、发票窗口、申报窗口。各类窗口实行全功能、全职能化，使一个纳税人到一个窗口就能办理相应的涉税事项。

2、增加办税服务厅的即办事项，根据业务重组、简化流程，凡需要审批的涉税事项，凡能通过窗口工作人员纸质资料审核或通过相关征管软件监控信息审查都可作为即办项目。主要有税务登记申请、变更、年检、换证、发票核定、税种登记、纳税人相关资格认定、涉税证明的开具等等。

3、受理非即办项目的统一受理与回复，凡必须通过相关部门调查、检查的涉税事项，统一受理后，在服务承诺时限内领取相关回复资料。主要有：注销税务登记、个体工商户定额调整、减免税、税前扣除项目申请等等。

4、受理纳税人的咨询和索取资料，纳税人上门、电话咨询办税服务厅都应答复，索取任何涉税资料都应提供，并负责税收政策的公告工作。

 （二）科学、合理设置基层税务征管机构，合理配置征管资源，体现就近管理，提高征管质量与效率

针对目前征管机构的现状，征管机构设置应本着“精简、效能”的原则，科学、合理设置。加大宏观调控力，减少管理层次，进一步发挥征收和管理两大系列之间相互制约、相互监督的作用；对现有机构、职能进行重新评估，科学、合理设置基层税务机构，并对工作职责进行合理调整；建立起一个以纳税人自行申报为基础，以计算机网络为依托，多元化纳税方式并存，集中征收，统一管理，全面监控，重点稽查，优化服务的税收征管新格局。根据经济发达程度，按区域设置若干个税务所（分局），解决目前体制条件下的税源监控薄弱问题，主要工作职能是履行税收管理职能，必要时也可以承担部分征收职能和检查职能。如：布置、宣传、辅导税收政策和征管措施；实施户籍管理，控制漏征漏管户；掌握纳税人生产经营及税源变化情况；清理欠税和催报催交；税务违章行为处理；负责纳税评估工作；负责日常检查和提供稽查选案信息；与当地乡镇政府及其它有关部门的配合协调等等。

 （三）加快推进信息化建设，努力建设 “电子税务局” 

 信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与税务管理、征管高效与投入的关系。信息化推进过程中应本着高效、节约和渐进。重点做好：一是应用软件的一体化。以《税友2000》为征管业务主杆软件，整合 “银、税、库一体化” 、“网络申报” 、“个体定额” 、“电子户管档案”等，统一开发与政府有关部门工商、海关等的联网软件，逐步在全国范围内实现数据交换、信息共享。二是体现征管高效、优质服务。信息化是为征管服务的，信息化要符合业务重组、流程简化后的需要。建立的各个系统应可以相互协查、比对、校验，自动生成数据，降低纳税人纳税成本，提高税务部门征管效率。三是网络安全与保密。通过各级技术层次的安全保密体系，加强各环节上的安全保密管理，确保网络安全。

 （四）实现多种形式的纳税监控，提高税源监控能力

 强化税源监控，首先是通过管理员延伸监控触角，严密监控网络，利用开放的信息系统，把税务管理迅速有机的融合于社会、政府和纳税人形成的外部环境。其次是加强信息共享与交流，推动社会治税。再次是规范监控管理形式，革新监控手段，提高监控信息收集、加工、处理效率和质量，全面提升监控能力。具体的说： 

 1、加强户籍监控。通过对纳税人及其基本情况的监控，使其纳入符合税收法律的轨道，保证户籍基础性信息的真实性。主要通过：一是建立与工商行政管理部门定期户籍信息共享制度，在工商注册方面加强协作，按照户籍管理的职责分工，实现户籍管理数据全方位共享，以强化监控手段，减少漏征漏管户的发生。二是加强与国税、公安、乡镇、街道等部门的协作、配合，对实地清查出未办理工商登记的纳税人实施管理。三是管理员实地调查，数据比对等形式，对纳税人基础信息监控，保证基础信息的真实与准确性。

 2、实行纳税过程监控。通过日常征管工作形成资料掌握纳税人在税收政策，征管制度和征管措施落实情况的监控。主要通过：一是管理员实地税源调查，在搞好税源资料的收集、整理、录入的基础上，认真分析税源信息，掌握税源结构方式，解剖税源变化趋势，认真开展对纳税人上报资料的申报评估，筛选纳税异常户，为税务稽查提供选案服务。二是推行税控装置。推行使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，加大税收征管力度，保护消费者权益，打击偷逃税款行为。三是纳税评估，作为税收征管工作的重要组成部分，它处于申报征收之后税务稽查之前，是对纳税人申报质量进行监督的中期税收管理环节，是税收管理环节重要手段。

3、实行纳税人分类管理制度。按合理的分类标准对纳税人进行分类是实施分类管理的前提和基础，纳税人分类应按照经济决定税收的原理，从寻找纳税人生产经营活动规律出发，抓住其影响税源变动的关键因素进行科学分类。从目前加强管理工作出发，重点应以纳税人的经营规模、纳税税额、核算特点等客观因素为依据，结合纳税信用等级、纳税基础把纳税人分为重点税源企业、重点监控企业、一般企业和个体工商户四大类。根据不同分类实行差别管理，对列入重点监控对象的纳税人实行较为严格的管理方法，并实行定期重点辅导制度，督促纳税人依法纳税。

（五）建立强有力的打击型的税务稽查，提高稽查的威慑力

纳税人能否真实申报，税收流失能否得到遏制，依法治税能否得到真正落实，在很大程度上取决于税务稽查的威力，因此必须建立一支强有力的税务稽查队伍和一系列稽查工作措施。一是减轻稽查压力，在选案环节，将属于一般性的违法案件或普查性的专项检查，可以通过管理机构来实现。二是提高稽查的针对性，通过纳税人评估等方式，发现的疑点，有针对性地开展稽查。三是制订、完善稽查工作制度，确保稽查深度的到位。四是科学制订处罚标准，根据征管法赋予的处罚权限，对不同程度的违法行为进行相应处罚，使违法行为与处罚程度得到硬化和匹配。五是加强与司法机构的协调，使涉税犯罪分子得到应的惩罚。六是增强税务稽查的透明度，加大对重点案件的宣传力度，增强税务稽查威慑力。

（六）实行业务重组、流程简化，规范征管程序

 税收征管改革是一个系统工程，是建立在信息化基础上，实现高效征管的活动。信息化要求对征管业务的处理以业务流程为导向，以信息流的管理为核心。因此，必须依据对纳税人管理的信息流来重组征管业务流程，在业务重组的实施上，要以流程管理的思想重新设计和优化税收征管业务程序和内部管理程序，建立一套与征管信息系统相配套的业务流程，使之适应信息化征管模式的要求。各部门、各环节、各岗位都要主动调整不适应管理的单项制度和内部规程，加强部门间的协调配合，规范信息数据的采集、传递、存储、加工和利用，建立标准、规范、真实、有效的信息数据库，最大限度地发挥计算机处理和网络传递效能，确保税收征管信息系统的顺畅运行。其二征管流程尽可能简化，以提高税务机关和纳税人的办事效率、降低成本，能在办税服务厅即办的项目尽可能即办，事后由管理部门进行监督控，非即办项目应减少流转岗位和时间，充分利用信息化这一依托，提高工作效率。

总而言之，建立市场经济条件下的税收征管新格局，是当前税收征管工作的目标和方向，是渐进的过程。改革过程中出现这样那样的问题，是不足为奇的。只要坚定信心，按照既定的目标，在不断变化的外部环境中，积极探索解决问题的办法，不断深化、完善税收征管模式，适应市场经济条件下的现代化的税收征管新模式是一定能够形成的。

参 考 文 献

1、王东山 对税收征管改革的回顾与认识[J] 税务研究，2003.4.

2、易凯 征管改革中倾向性问题的克服和目标取向[J] 税务研究，2003.7.

3、朱关烈 实施业务重组简化审批程序强化日常监控[J] 绍兴国税研究，2004.3.