垫江县乡财政困难问题分析

县乡财政作为国家财政的基础和重要组成部分,具有资源配置、收入分配和监督管理的重要职能。它不仅担负着为基层政府筹集资金、分配财力、保证基层政权正常运转，同时对于促进农村社会稳定和各项公共事业的发展起到重要的基础性作用。尤其是垫江县这样的重庆东部农业大县，县乡地域面积广，农业人口比重大，巩固县乡财政的基础地位，强化县乡财政的公共服务职能显得尤为重要。然而，在近几年经济体制和财税体制改革的共同推进过程中，县乡财政发展遇到前所未有的困难，特别是乡镇财政的职能和基础地位发生了动摇。因此，在新形势下正确把握县乡财政面临的问题，深入探讨县乡财政困难的成因，从而真正找到县乡财政解困的办法和途径，乃是各级领导和财经工作者需要认真研究的重要课题。

目录

垫江县乡财政困难问题分析1

一、乡镇财政发展状况及存在的主要问题2

㈠收入增幅回落,地区间政力差距拉大2

（四）乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲4

二、县乡财政困难的成因分析6

（一）经济基础薄弱、财源结构单一是造成财政困难的根本原因6

（二）体制不完善、改革不配套是造成财政困难的深层原因7

（三）增支口子不断、减收政策频频是造成财政困难的直接原因9

（四）政府包揽过多、基层负担过重是造成债务攀升的重要原因11

三、解决县乡财政困难的政策建议12

（一）促进经济发展、充裕县乡财源12

（二）完善财政体制、提高均等化水平14

（三）强化收入管理、规范分配行为16

（四）实行综合治理、化解债务风险17

（五）完善配套改革、促进县乡解困19

一、乡镇财政发展状况及存在的主要问题

垫江县现有25个乡镇，农业人口84万人。2004年，县乡级地方财政收入25086万元，财政支出48600万元，农民人均纯收入2430元。其中：乡镇本级财政收入5720万元，本级财政支出12864万元。分税制体制实施以来，在各级党委、政府的高度重视和各级财税部门的共同努力下，垫江县财政建设取得了长足发展，财政面貌发生了较大变化。但由于近几年宏观经济环境的变化和各种政策性、体制性因素出台，县乡财政在发展中遇难了一些自身难以克服的矛盾和问题。

㈠收入增幅回落,地区间政力差距拉大

1、地方收入增幅回落,与全市财政形势不相适应。从总体上讲，1994年新体制实施以来，全县地方财政收入增长很快，由1994年的5654万元增加到2000年的9342万元，年均增长8%，从分阶段来看，1997-2000年，县乡地方财政收入高速增长，年均增幅达15%，但是，自2000年以来，我县地方财政收入增幅却一路下滑，与全市财政收入增长形成较大反差。2000-2004年，全市财政收入年均增幅为15%，而我县地方财政收入年均增幅仅为10%，低于全市增幅近5个百分点。

2、地方收入质量不高，县乡财力十分拮据。从垫江县的情况看，前几年县乡收入高速增长，主要是体制因素和税基扩大等不可比因素的结果。财政收入的高速增长带来了财政支出的迅速膨胀，但随着体制到位和税基的固定，地方增收的潜力基本挖尽，因此，收不抵支的问题逐步显现。为了完成收入任务，保持收支平衡，个别县乡只得借钱垫税、花钱引税或通过增加其他收入的方式来补足税收收入的不足，致使财政收入出现水分。虽经反复挤压，但乡镇可用财力少、收入质量低的问题仍然存在。

3人均财政收入水平较低，与全国及全市发达地区差距拉大。从纵向比较看，2004年，我县人均地方财政收入为4628元，比全市人均地方财政收入低2065元，可见，财政收入失衡的状况十分明显，地区间收入差距拉大的矛盾非常突出。

㈡支出压力加重，硬性缺口较大

1、拖欠工资继续存在，目前我县县乡公用经费执行人均定额500-800元标准，但有的乡镇基本上没有安排公用经费。为了缓解支出压力，我县县乡两级财政部门积极推行财政支出改革，实行差旅费、交通费、会议费、招待费、通迅费、医疗保险、政府采购等内容的改革举措，千方百计地压缩正常性经费支出，用以保证工资发放。但由于收入增长幅度远低于支出增长幅度，欠发工资问题仍大面积发生。

2、社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县乡全面推进，社会保障支出已成为县乡级财政一项新的负担，使得原本就非常困难的县乡财政更加举步为艰。2004年仅失业保险、医疗保险、住房公积金和最低生活保障等支出，全县财政将增支500万元。按目前的财政分配体制，财政调整支出结构的弹性空间很小，新增支出没有着落。由于社会保障是社会稳定的安定器，而财政难以保障，不仅使县乡财政陷入十分被动的境地，也成为社会矛盾的焦点，同时也很容易引发社会问题。

3、其他硬性支出缺口较大。近几年来，在改革、发展和转轨的过程中，各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项，要求县乡财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，增加财政支出200万元，农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求，同时上级财政部门宰扣“三金三乱”清理兑付借款、农业综合开发借款、农村改水世界银行贷款，增大县乡财政支出缺口，从而造成县乡财政硬缺口加大，基层财政苦不堪言。

㈢县乡债务居高不下，财政风险不断增加

据不完全统计，截至2004年底，垫江县县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出，平均每个乡镇负债300多万元，有5%—10%的乡镇负债达1000万元以上。目前，县乡财政已步入还债高峰期，尤其改水世界银行贷款，不仅到期要还，同时还要承担资金占用费，构成了地方财政的债务风险。县乡财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债，甚至出门躲债的尴尬局面，不仅使正常工作受到干扰，还严重影响到政府财政形象。

（四）乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲

调查发现，在县乡财政发展中，乡镇财政遇到的问题和矛盾最多、最大。据初步统计，当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有70%以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下，通过职能上移、财权上划的办法，来缓解乡镇财政中的某些问题，国土、工商、技术监督等重要的执法执收部门和经济管理部门被先后上划外，农村中小学教师工资上划和农村中小学收费脱离零户管理后，给县乡财政带来了很大的负面效应，各地对此反响强烈。从乡镇层面看一些职能和财权上划后，乡镇财政主要任务只剩下耕地占用税、契税征管和本级政府几十人的工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看，农村中小学教师工资上划后，一方面变分散为集中矛盾，增加了县级财政压力；另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员，从而又造成了新的矛盾。长此下去，这种被扭曲的县乡财政分配关系将会进一步弱化乡镇财政职能，使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。

上述县乡财政发展中存在的收入增速减缓、支出缺口加大、债务负担沉重、分配关系扭曲等问题，集中反映了当前县乡财政在发展中已经陷入了十分困难的境地。这种困境不仅仅表现在收支矛盾难以克服、难以调和上，还突出表现在县乡财政运行机制梗阻和分配关系混乱上。尤其是县乡财政收支矛盾和运行状况在各种政策性、体制性因素的累积下，呈现出不断恶化的趋势，使得一些乡镇不仅难以从困境中解脱出来，相反却在困境中越陷越深，财政保吃饭的最基本职能难以履行，基层财政的基础地位发生了动摇，并危及到了基层社会政治的稳定和经济的正常发展。

二、县乡财政困难的成因分析

（一）经济基础薄弱、财源结构单一是造成财政困难的根本原因

垫江县是个典型的农业县。不仅农村人口比重大、城镇化程度低、创税型农业少、农业收入占财政收入的比重高，而且经济基础薄弱、财源结构单一，结构不合理的状况较为明显。农业在经济中的主导地位尚未改变，农业仍是传统农业，一家一户经营，规模化程度小、科技含量低，农产品附加值少、综合利用率低，加上自然条件约束和市场需求的变化农业难以面对开放化的国内外市场农业的挑战，农业增产不增收的问题十分突出，也严重制约了县乡财政收入的增长。而二、三产业比重过低，加上宏观经济环境变化，使得原本科技含量较低、经济基础薄弱的县乡企业在激烈的市场竞争中处于非常不利的地位，有的严重亏损，有的纷纷倒闭，不仅不能为地方财政创造可观的收入，而且成了县乡财政的沉重负担。经济结构不合理，使得我县乡财政收入过分依赖于农业税收入和非税收入。2004年我县县乡两级农业税收入为2800万元，占财政总收入的30%。相比之下，县乡工商企业税收入为6800万元，占财政总收入只有41%。其余占29%的都是非税收入。近几年税费改革的实施使得县乡财政收入失去了增收渠道，财政发展举步维艰。

（二）体制不完善、改革不配套是造成财政困难的深层原因

分税制改革以来，国家虽然在大的体制架构上建立了中央和地方的财政税收体系，初步理顺了中央与地方政府间的分配关系，但是改革的目标还远没有到位。特别是县乡两级在财政体制、政策配套和职能配置上的深层次矛盾十分突出，严重制约了地方财政的改革和发展。

1、财政体制不完善。1994年实行的分税制体制初步建立了中央财政和地方财政的收入体系，但主要着眼于中央和省（市、自治区）两级，县以下财政体制仍带有浓厚的过渡期色彩，与当前县乡职能及财政发展的要求不适应。其突出问题是新老体制并轨运行，上交财力过多，加剧了县乡两级财政的困境。从县级层面看，根据一个县的情况分析其体制共分三个部分。一是新体制规定上交中央部分，除原有的增值税25%和消费税100%外，新开的税种全部拿走，致使上交中央部分逐年增加到5200万元，占全县地方财政收入的23%左右；二是老体制上交省、市部分，由1994年的338万元增加到600万元，年递增28.4%；二项合计该县2004年共上交财力5800多万元，占全县年地方财政收入的20%。从乡镇层面看，截至2004年底，在全县25乡镇中，实行原体制的有25个；体制上解的有25个。体制上解乡镇占全县乡镇的100%，加之财、税、库机构设置脱节，乡镇没有独立的征管体系，地方收入远远满足不了支出的需要，加剧了基层困难和程度，使乡镇很难履行一级政府的基本责任。

2、转移支付不规范。分税制体制的建立，使得中央财政收入占全国财政收入的比重迅速提高。2004年中央财政收入占全国财政收入的比重由改革初期的20%提高到36%，这样，地方欠下的缺口应该由中央财政加补助。但是，现行的财政转移支付制度与基层财政体制及预算编制未衔接，转移支付方法透明度不高，存在浓厚的基数法痕迹，带有明显的过度期色彩，尚未按照公共服务均等化的要求形成较为规范的转移支付体系。一是在既得利益的驱使下，各级政府层层集中，基层财政失血过多，造成国家财政头重脚轻、纵向失衡。二是国家出台的增支政策未纳入转移支付的范围。如原有民办教师200多人全部在乡镇，到2000年底，这些民办教师全部转为正式教师，其政策是国家出台，但近200万元的人员经费却全部由地方承担，县乡财政难以承受。三是由于均等化转移达支付的财力过于低小，使经济资源较多地流向沿海和发达地区。因此，中西部地区在转移支付政策上并未真正得到实惠。

3、改革政策不配套。目前的改革政策大都通过条条施行，部门之间协同作战意识差，条块分割的问题尚未解决。一是国税、地税、金库分别为条条（垂直）管理。县乡税收执行的是条条计划，使本级政府与上级部门之间的协调关系，造成基层职能悬空，政府预算形同虚设。二是国税、地税、金库分别按区域设置。垫江县共有25个乡镇，只设8个基层税务所，平均一个基层税务所负责2、3个乡镇征收工作，税收征管不规范问题较为突出。因此，乡镇之间收入串户、税款转移、人为划税、花钱买和借钱垫税等不正常现象时有发生。乡镇的同志们反映，在基层设办税大厅，一个基层税务所负责多个乡镇税款征收的做法，既脱离实际，又不符合国情，其结果是税务人员开票，乡镇干部收税，不仅浪费了大量的人力，增加了税收成本，而且挫伤了基层政府的积极性。

4、财政职能不健全。县乡财政困难固然存在多方面的原因，但是，财政职能不到位、不健全是诸多因素中的重要原因。一方面计划经济固有的模式无法摆脱，职能上移、财权上划较为突出；另一方面改革所赋予的责任最终会落到县乡财权，财政职能越位、缺位与不到位时时存在。如农村税收征收任务增加，乡镇财政部门的工作量相应加大，但由于乡镇财政人员待遇低（比同级税务、工商人员低40%）、无执法资格和聘用制干部身份未解决等实际问题同时存在，严重影响基层财政人员的积极性，不利于基层财政职能的正常发挥。

（三）增支口子不断、减收政策频频是造成财政困难的直接原因

1、增支压力过大，财政不堪重负。一是人员不断增加、工资逐年增长。虽然上级财政给予一定补助，但由于大中学生毕业分配、转业复员军人安置等多渠道增人、增资，财政供养人员每年递增5%，工资支出每的递增15%。其中，有相当一部分经费需要县乡财政筹集。二是政策性增支的口子不断加大。如粮食风险基金、粮食企业亏损挂账贴息、社会养老金缺口、城镇居民最低收入保障补助、医疗改革补助、住房公积补助等大量资金需要财政承担。三是法定支出各种配套的资金不断增加。如教育事业费、农业支出、科技支出和多种要求县乡配套资金不断增加，使得原本捉襟见肘的县乡财政出现了更大的窟窿。四是各种达标升级活动频繁，直接加重财政负担。如计生指导站达标、文明乡镇达标、党支部达标、文化室达标、道路达标等各种各样的达标活动都需要财政拿钱，即使财政一时拿不出钱的也得由财政认账、兜底。五是办公费用压力加大。随着办公、通讯、交通条件的逐步改善，客观上要求县乡的公务开支应与此相适应。而大部分县乡由于财力不足，每人每年只安排七八百元公务费，有的县乡为了减少矛盾，干脆不发公务费。

2、减收政策频频，收支矛盾加大。在刚性支出不断增加的同时，政策性减收项目频频出台，致使县乡财政努力支撑，难以为继。经粗略统计，目前县乡财政大的减收项目有：一是根据农村税费改革政策取消屠宰税、农业特产税和乡统筹、村提留等收入项目，全县县乡约减收700多万元； 二是公路收费站停征营业税约减收800万元；三是受农民外出打工、土地抛荒和其他特殊因素的影响，平均均有5%～10%的农业税无法收缴。为了缓解收支矛盾，我县先后进行了公共支出改革和农村税费改革，县乡财政已实行预算统编、会计统配、采购统办、收支统管的办法。尽管这些改革均已取得一些成效，但由于收支差距较大，加之具体的改革措施直接影响部门、机构和个人的利益，因此经常遇到来自方面的阻力和干扰。

（四）政府包揽过多、基层负担过重是造成债务攀升的重要原因

就债务形成的原因看，主要有以下三个方面：

1、职能转变滞后，政府包揽过多。长期以来，政企职能不分，政府把企业作为附属物，在办企业、上项目时政府往往越俎代疱，领导亲自出面选项目、跑贷款、招人员，政府变相成为企业融资经营的主体。特别是在现行行政体制改革滞后的情况下，一些地方领导到任后往往动用大量财政资金或四处借债，盲目地铺摊子、上项目、办企业，或搞一些形象工程、政绩工程，以便为官一任、青史留名。但结果却事与愿违。所办的企业大部分亏损、倒闭，造成了财力的严重透支和财政亏空，形成了大批债务。

2、刚性支出增加，债务逐年攀升。一是人员过多、机构过杂。由于片面要求机构设置上下对口，现在一个乡镇的行政事业机构多达十多个。在这些机构中，除容纳大量的在编人员外，还有大量的聘用人员，特别是教师队伍的迅速扩大，给基层财政造成巨大压力。为了保稳定，保教师工资按时发放，基层只得借钱垫支，举债行事。二是超越财力、限期达标。“上面千条线，下边一根针”，大事小事最终都要落实到基层。为了完成上级规定的硬性指标，应付检查，县乡四处举债，给财政造成沉重负担。三是偿还利用世行贷款、农业综合开发项目和县乡有偿配套资金等债务负担较重。四是在贯彻实施积极财政政策中安排的基础建设资金，并由此而形成新的债务。

3、投资渠道不畅，基层缺口较大。按照公共财政职能，县乡两级的教育、卫生、道路、水电等公共设施的建设事业主要由县乡本级财政承担。而农业地区为了摆脱落后贫困的帽子，缩小与发达地区的差距，必须改善基础设施条件，加快县乡经济发展。但由于县乡财政财力有限，导致基础设施建设缺口较大。尤其是上面要求下面配套的资金不落实，形成了一批半拉子工程，有一些建成的项目也因资金不足而迟迟不能发挥效益。因此，举债成为现今基层政府的必须选择。

三、解决县乡财政困难的政策建议

（一）促进经济发展、充裕县乡财源

1、适应市场需要，调整经济结构。要在分析市场需求的基础上，积极调整经济结构，优化资源配置，提高经济效益，增加农民收入。在产业结构上，要巩固第一产业，强化第二产业，发展第三产业，把二、三产业作为主攻目标，培育新的经济增长点，提高二、三产业占GDP的比重，从而使二、三产业的财源逐渐成长为县乡主体财源。

2、遵循市场规则，转变理财方式。一要转变管理方式，由直接管理转变为间接管理。应在发展规划、政策引导、科技示范、信息服务、资金扶持和经济政策等方面WTO规则接轨，增强服务意识，发挥财政职能作用，逐步取消行政性审批，指令性计划和硬性指标，不干预经济主体的生产经营活动，充分运用财政、税收政策进行宏观引导，为县乡创造良好的发展环境。二要转变投入方式，由直接投入转变为间接投入。逐步退出竞争性经济领域，把有限的财政资金用于基础建设和社会公共事业，逐步完善市场体系，为县乡经济发展创造良好的环境。三要转变理财观念，由促进供给增加转变为促进需求扩大。继续实施积极财政政策，争取中央国债项目资金在农村“以工代赈”，在完善农业基础设施，改善农业生产条件的同时，建立农业生产补助体系，提高农民收入，从而扩大农村内需，拉动经济发展。要消除税收优惠和资金扶持上的歧视政策，使个体、私营经济与国有、集体经济同等享受国民待遇，充分发挥市场配置资源的功效，使个体、私营经济逐步成长为县乡政府的主体财源。

3、适应发展需要，加快城镇化步伐。要抓住“入世”的机遇，运用市场化途径，多渠道筹集资金，在加快中心城市建设的同时，带动小城镇建设，实施中心城市带动战略。要坚持富县先富镇（乡）的原则，在中心城市的辐射和带动下，抓紧实施一批重点工程，提高小城镇的档次和品位，形成以市带县、以县（市）带镇、以镇带村的联运经济圈。

（二）完善财政体制、提高均等化水平

1、完善分税体制，适度下放财权。应按照财政分级、税种分设和收入分征的办法，根据政府职能分工的层次和收益范围来划分各级政府的事权与财权，并根据事权与财权统一的原则，结合不同税种对经济影响和程度及征管效应，划分各级政府之间的收入范围及征管权限，使各级政府均能拥有一块相对独立的，能基本维持本级政府职能运转需要收入。在处理各级政府之间的财政关系上，要本着调动上下积极性的原则，既要避免基层集中，又要避免过于分散，在较为规范的分税制框架内，通过财权的合理分配，将县乡收入规模及负债水平控制在合理范围。在明确县乡主体税种和完善县乡税收体系的基础上，可将现有的税费分为县乡固定收入和县乡共享收入两大类。并将一些具有地区特点的小额税种开征与停征的审批权下入到省、申报权交给县，以便县乡政府根据本地的自然条件，灵活运用税收政策，使地方税种成为地方政府履行职能和满足县乡必要支出的基本财源。

2、义务教育经费应由中央与地方共同分担。农村中学小教师工资上划到县财政发放，只能说是在乡镇财政困难下的一级财政的通行做法。因为九年制义务教育是整体提高国民素质的需要，是每个公民应享有的基本权益，应属国家各级财政的共有事权。也就是说中央与地方财政要共同承担义务教育经费。考虑到地方财政发展的不平衡性，特别是中西部地区财力的匮乏，对于中西部义务教育，中央财政应承担主体责任。我认为，义务教育中的人员经费应由中央财政承担，基础设施经费由地方政府承担。

3、规划转移支付制度，提高公共服务均等化水平。建立科学、规范的转移支付制度，不仅是分税制财政体制的自我完善，同时也是公共财政框架下平衡地区差异，加速经济发展的客观要求。因此，必须按照公共服务均等化的目标，尽快构建与分税制相适应的财政转移支付体系。一是加大中央转移支付规模，逐步实现在同等努力程度的前提下，中西部地区县乡公共服务水平与全国县乡水平均等化。二是取消增值税基数返还、体制补助和地区不平等政策，纠正历史上承继的不合理因素，以便中央财政在集中财力的基础上，加大转移支付的结构力度，真正根据地区财务不平衡的程度，合理确定转移支付的结构和资金比例，在提高均等化转移支付规模和比例的同时，使财政转移支付制度真正体现均等化意图，实现均等化的目标。三是在规范中央、地方及地方各级政府向转移支付的基础上，尽快建立地区间横向财政转移支付制度，从体制上遏制地区间差距拉大的趋势，尽早实现财力横向均衡的战略目标，从而构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的财政转移支付体系，保证各级政府和各个区域间的公共服务能力大体均等。四是完善技术手段，规范计量模式，运用客观因素法来测算收支标准，并通过数学模型来规范运作过程，力求在计量方法和动手程序上科学、合理、公正、透明，并从制度真正体现国家的政策意图，符合财政体制客观要求，与市场经济体制和公共财政相适应。

（三）强化收入管理、规范分配行为

1.依法加强收入征管，努力增加财政收入。要坚持实事求是的原则，以现实财源为基础，确定收入计划，严禁上级下指标下级注“水分”；要进一步完善收入征管体制，以乡镇为单位建立税收征收机构，增加乡镇政府理财积极性；杜绝县乡搞“空转”、注“水分”、买卖税款等不正常现象，切实提高财政运行质量。从垫江县的实践看，建立收入征管联席会议制度较为可行，即由政府牵头，组织负责收入征管的财税部门定期碰头、分解任务、明确责任、协调行动，及时分析收入预算执行情况，并采取有效措施，确保预算收入任务完成。要在加强税收征管、完善税收法制的同时，加强对重点税源、税种和行业的税务稽查，依法打击偷、逃、骗、抗税行为，加大行政事业收费及罚没收入征管力度。认真解决农田抛荒问题，积极探索抛荒土地转包、招租、委托代耕、使用权转让等有效形式，发挥资源效用，增加农业收入和县乡可用财力。

2、强化支出管理，深化支出改革。要按照党的十五届五中全会提出的“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的基本目标，从县乡实际出发，以预算编制改革和优化支出结构为核心，相对集中政府财力，改变财政资金分散管理和多头开户的状况，变分散支付为国库集中支付，变单位分散采购为政府采购，提高资金的使用效益。要在创新支出方式的基础上，鼓励县乡压缩机构、精简人员，并按照收支平衡的原则确定本级财政支出的重点、顺序和标准，在压缩开支范围的同时，提高县乡财政的保障能力，从而逐步建立起范围清晰、分配合理、支出高效、监督有力、管理科学的县乡公共财政支出体系。实行县财省管、乡财县管、国库集中支付付制度，加大县乡财政监管力度，提高财政资金使用效益。要在改革基础上建立社会保障资金的筹集和管理机制，完善县乡的社会保障功能。同时要改进化肥等农业生产资料财政补贴办法，由目前拨给生产企业改为财政直接支付给种粮农民，让种粮农民真正得到实惠，切实增加农民收入。

（四）实行综合治理、化解债务风险

1、在核实债权、债务的前提下，有计划、分步骤、分渠道地化解不良债务。由政府担保的县乡企业经营性借款所形成的不良债务，可通过转让、租赁、承包或重组的方式，将其所得用于还债。对已经关停的企业，可实行拍卖抵债或直接抵债。因无头欠款而由财政垫付所形成的不良债务，可通过对乡村“四荒”及可利用的山场、水面等资源使用权进行拍卖、承包、租赁后，将其所得用于还债。对县乡确实无力归还的金融性债务，上级财政可协商金融部门予以核销。上级财政周转金已经预算列支，而且已停止运作，由此形成的不良债务可考虑挂停息并予核销。中央财政在对中西部地区转移支付中，可考虑增加一块“县乡还债专项补助”。地方财政要对有收益的投资项目提取一定的偿债资金，从而避免不良债务的再度出现。

2、坚持量财办事，杜绝新生不良债务。一是应按照公共财政的要求，政府从直接投资办企业或为企业担保贷款中退出来，通过创造良好的外部环境来促进经济发展。按照“一是吃饭、二是建设”的原则，在安排基础设施建设和公益性设施建设时，坚持量财办事、量力而行，不得借债搞建设，盲目上项目、铺摊子。二是严禁各种形式的“达标升级”活动或变相加重县乡财政负担的行为。三是在贯彻实施积极财政政策的过程中，要将政策重心从加大支出规模向提高支出效益转变，在安排县乡建设项目时不得留有资金缺口，不得要求县乡配套资金，以便从源头遏制不良债务的再度发生。

3、统一财政法权，防止政府财权被部门分散使用。在统一财权的基础上，对不合理或侵蚀财权的法律法规进行清理和修订，防止不同部门之间的政策法规在执行和运作过程中相互掣肘。尤其要杜绝上面开口子、出政策，下面拿钱而给基层财政造成的窘境，真正做到谁出政策谁拿钱、谁开口子谁“买单”。任何部门都要站在宏观角度、从改革大局出发，维护政府财权，保证国家政策的统一性。

（五）完善配套改革、促进县乡解困

1、深化机构改革，减少供养人员。机构改革要讲究实效，不能单纯为了减人而减人，要按照市场经济的要求，从革除微观管理、转变政府职能上改起，从而防止机构和人员的再度反弹，真正实现转轨、精简、高效、减负的目的。为进一步巩固农村税费改革成果，完善基层乡镇机构设置，在有计划地撤乡建镇和撤小乡并大乡的同时，真正赋予乡镇以基本职能，并建立与之相适应的乡镇财政、税收和国库体系。本着实事求是、因地制宜和便于工作的原则，可在乡镇实行财政与地税合署办公，建立财税合一的乡镇财税机构模式。乡镇财税所行政上隶属于乡镇政府，业务上分别接受县财政、地税部门的指导。这样不仅可以集中财税力量、减少工作矛盾、降低税收成本，有利于基层依法治税和依率计征，同时完善了一级政府、一级财政、一级税务的基本职能，使乡镇财政朝着体制规范、制度配套、管理科学、功能健全的分税制体制迈进。

2、调整中小学布局，优化教育资源配置。根据适龄学生的数量和分布，合理确定师生比例，调整农村中小学布局。同时，教育条件的改善也应本着量力而行的原则，应允许各地根据当地的实际实际情况，实事求是地核定师生比例，不搞“一刀切”，以免给县乡财政增加新的支出压力。

3、完善干部制度改革，为县乡财政解困提供组织保证。一是切实加强县乡财政干部队伍建设。应尽快解决乡镇财政人员的行政编制和执法资格问题，并逐步改善他们的生活待遇，为实现依法理财、依法治税提供必要条件。二是完善干部考核、任用制度。以“三个代表”的要求来衡量每一个干部的工作业绩，建立科学的任期考核制度，将财政收入质量、预算收支平衡和不良债务的消化与解决等作为县乡领导任期考核的重要内容。对于搞“形象工程”骗取荣誉和政治资本的干部，不但不予重用，反而要追究责任，给予必要的党纪政纪处分，从而为实现县乡财政解困提供组织保证。

参 考 文 献

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