会计监督制度与体系

会计监督的内涵

会计监督的主体

会计监督的对象

会计监督的依据

会计监督的目的

现阶段会计监督的必要性

现阶段会计监督体系中存在的主要问题

完善和加强监督体系的对策

健全完善的法规体系是会计监督的依据

建立健全企业内部会计监督机制

不断加强外部监督的作用

会计委派制是加强会计监督和管理的有效形式

加强会计人员职业道德观念的建设

 

 

 

内 容 摘 要

目前，我国出现了很多会计信息失真的情况，我国会计监督存在着严重的问题，要加强和完善会计监督职能。必须从加强法律体系建设、建立健全企业内部监督机制、加强外部监督、培养高素质的会计人员等几方面着手。

会计监督制度与体系

随着市场经济体系的建立和发展，我国的经济结构已呈现多元化的态势，经济活动也日趋复杂，这些都对会计工作提出了更新更高的要求。如何适应复杂多变的市场经济形势，充分发挥会计相关职能作用，是现阶段会计工作所面临的重要问题。会计监督作为会计的两大基本职能之一，主要是依照一定的目标和要求对经济活动予以控制和约束，也是我国经济监督体系中最直接、最主要的监督手段。长期以来人们对它寄予厚望，特别是对于国有企业而言。但实践中，会计监督作用一直不尽人意。会计改革以来，客观上要求进一步强化会计监督，而事实上却呈现出低效率、弱化势态。诸如：违法违纪二贪污腐败、会计信息失真等问题的出现，严重阻碍了国家宏观调控和管理的发展，造成会计工作混乱。如何深刻理解会计监督的内容?怎样看待和分析现行会计监督体系中出现的问题？建立什么样的会计监督机制，以更好地发挥会计监督的职能?妥善解决上述问题，既有利于经济体制改革的深入进行，也将对今后会计工作产生积极的影响。本文从会计监督的概念入手，就这些问题提出一些粗浅的意见。

一、会计监督的内涵

所谓会计监督，是指会计机构和会计人员凭借经授权的特殊地位和职权，依照特定主体制定的各种合法制度，对特定主体经济活动过程及其引起的资金运动进行综合地、全面地、连续地、及时地检查和督促，以确保各项经济活动合法性，保障会计信息的相关性、可靠性和可比性，从而达到提高特定主体工作效益的目的。会计监督属于经济监督的范畴，但它同时又具有相对独立的特征，耍弄清会计监督的确切含义，必须把握以下几点： 

<一>会计监督的主体。会计监督的执行主体是经授权的会计机构和会计人员；因为监督是一种权力约束机制，会计机构和会计人员只有经授权才能进行体现授权者意志的会计监督。比如：企业领导人作为授权者，在法律允许的范围，为了本单位的利益，授予会计机构和会计人员一定的监督权力后，会计机构和会计人员在其会计管理过程中，必须贯彻领导的意图实行会计监督。值得注意的是，市场经济体制下的会计监督，其授权者不再是计划经济体制下的会计主体所有者或者其他外部的利害关系人，这种转变取消了会计人员双重身份，实现会计人员回归会计主体。因此，会计监督的授权者，应由所有者转变为会计主体领导。

 <二>会计监督的对象。会计监督的对象是特定主体的经济活动过程及其引起的资金运动。这里的“经济活动过程”既包括经济活动引起的经济现象，也包括这些经济现象相联系的经济关系。至于资金运动，是由于会计工作的特点决定的．因为会计的基本工作就是将所有会计对象采用同一种货币作统一尺度进行计量，并把特定主体经济活动过程和财务状况转化为统一货币单位反映的会计信息。

 <三>会计监督的依据。 会计监督的主要依据是各类会计规范，包括相关法律及规章制度。具体包括；(1)国家的财经法规、会计法律、财务会计准则和制度．(2)地方各级政府部门在国家授权范围内制定的各种法律文件和制度办法。(3)单位内部制定的各项规章制度。当地方法规和单位内部规章制度与法律法规发生抵触时，应当服从国家最高权力机构制定的相应法律法规。

<四>会计监督的目的。进行会计监督，其目的在于保证会计信息质量，提高会计信息的相关性与可靠性，为企业管理者进行经营决策提供有用可靠的信息。另外会计监督还应促使企业的财务收支合法进行。在市场经济条件下，少数人法制观念淡薄，受经济利益的驱使，可能会侵害到国家与集体利益。会计监督就是通过各种手段，及时发现漏洞，维护其各方面的利益。

二、现阶段会计监督的必要性

 会计监督是经济监督的一种基本形式，它是通过对各项经济业务的原始会计信息资料进归集、汇总、分类、记录、计算、分析、审核，实施对资金运动全过程的控制与掌握，具有最直接、最及时的特点，其他监督形式如审计监督、财政监督和税务监督等的施行，都要利用会计监督提供的信息资料，借助会计监督的基本方法才能达到预期目的。如果没有会计监督为先导，企业自身就无法把好关，可能会出现会计资料混乱不堪，违法违纪问题得不到及时发现并有效制止。其结果不仅造成财产物质的损失，也会加大审计监督、税务监督等其他监督方式的难度；反之，会计监督搞好了，企业的会计资料真实、核算准确，就可以减少错弊，并为其他经济监督方式的有效进行创造条件。

 会计监督处在各种经济监督的最前沿，它与会计核算一起构成会计职能的两个方面，二者具有同等重要的意义，不可偏废。关于会计职能，马克思曾作出这样的描述：会计是“对生产过程的控制和观念的总结”，这路所讲的过程控制实质上就是指其监督职能。“经济越发展，会计越重要”，加强会计监督也更为迫切。只有认真搞好会计监督，切实按照有关法律准则及规章制度规范会计收支等行为，才能保证会计资料的真实可靠，保持国有财产不致流失，所有者权益不受侵害，促进企业的经济效益。会计监督既是会计的基本职能和重要任务，也是维护市场经济秩序的必然选择。

朱熔基总理曾在全国会计工作会议上提出要整顿会计工作秩序、保证会计信息质量、鼓励和支持会计人员依法进行会计监督。这表明中央领导同志对会计监督的关注和重视。从实际来看，凡是会计监督弱化的单位，就不可避免的会出现问题，如引起国人震动的广东国际信托投资公司破产事件，由于该公司长期内部管理混乱，会计资料不全，总公司对下属公司缺乏必要的监督和制约，致便公司千连串投资失误，资产流失严重，大量到期债务无法偿还，最后被迫进行破产清算，清算时公司账面资产总额仅230多亿元，．而负债额高达370多亿元，资不抵债超过140多亿元，给国家和有关债权人造成巨大的损失。造成其破产的主要原因之一就是会计监督乏力。从该事件的教训说明，会计监督应当也必须成为市场经济健康有序发展的“坚强卫士”。

三、现阶段会计监督体系中存在的主要问题

近年来，随着经济体制改革的不断深化，经济生活逐步与国际接轨，会计监督体系逐渐建立，取得了长足的发展，但是，现行会计监督体系中除社会会计监督是近年来适应形势发展要求建立起来的以外，其他监督手段仍然是计划经济体制下延续下来的，其监督的思路、手段、方法等没有实质性的发展，因此在利益主体多元化、经济关系日益复杂的新形势下，现行会计监督体系必然会运转不畅、效果不理想．主要问题表现在：（一）会计凭证失真、会计信息模糊．这种现象大致可分为两种情况：一种是为了掩盖不合法的经济内容，编造原始凭证，从而形成了表面上合法的经济内容，比如：用于请客送礼的费用，却在发票上填开“文具”、“办公用品”等字样，．将会议期间的旅游车费开为“资料费”等等，这种情况十分普遍；另一种情况是虚构经济内容，凭假发票报销。有些人去外地出差，购买私人物品，却凭据长途汽车票回单位报销。还有的通过不正当的手段获取空白发票，随意填开可报销的内容，在单位报销。面对这些现象，会计人员的事中监督显得无能为力。(二)内部管理松弛，会计监督不力。一些单位内部监督制度极不健全，甚至根本没有建立内部牵制制度，有的单位建有规章制度，但不落实，不考核。虽然《会计法》对会计人员委以重任，赋予会计人员监督本单位经济活动的职权，但是会计人员作为监督者并不具备独立地位，特别是其利益关系依附于本单位和本单位领导人，会计人员的监督一般很难坚持下去。除非出现特别严重问题，否则，政府部门实际上不能解决会计人员因实施会计监督而出现的诸如被打击报复等后顾之忧，从而严重挫伤了会计人员坚持原则的积极性，致使单位内部会计监督形同虚设，是会计工作本身处于监督无力状态，导致大量违纪现象发生。（三）国家、社会监督不健全。我国在长期计划体制下形成的国家监督，如财政监督、审计监督，应该说发挥着相当重要的作用。然而，由于他们往往偏重于国家利益而不够重视企业的各自特点，在实施监督过程中，难免会出现不协调现象，如对企业的财务收支干预过多等，这种现象不适应市场经济的发展，实际上也是国家监督职能的弱化。虽然我国注册会计师在近几年得到较快发展，但是，尚有许多不规范之处，计划经济烙印仍然十分明显。我国多数会计事务所都挂靠在各主管部门，随着市场经济对注册会计师要求的提高，这种主管体制逐步暴露出种种弊端。由于各方面对事务所的牵制，是它们不能独立、公正的执行业务，其监督职能必然受到诸多限制，社会监督作用也自然打了许多折扣。(四)领导带头违法，会计监督失效。一些领导干部利用职权违法违纪，会计监督丧失效力。比如：违反回避原则，安排亲属在本单位从事重要会计岗位工作，在资金使用上为自己大开原则，损公肥私，侵吞国家财产；收入不入账，领导干部带头私分预算外的资金；法人代表指使会计人员隐匿收入、转移资金、偷漏税金，会计人员委于权势、丧失原则、共同作弊。

四、完善和加强快监督体系的对策

 我国已加入WT0，会计工作与国际接轨力度将会加强，因此我认为，要防范经济转轨过程中出现的上述种种弊端，就必须从以下几个方面着手，力图实现真正意义上的会计监督。

 <一> 健全完善的法规体系是会计监督的依据

 会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，要加强我国法律体系的建设，一方面适应社会发展的需要，尽快出台一些针对性的专门的法律法规，同时，对现有的法律法规根据客观要求进行审查、修改、使得会计监督能够得到有效的保护。另一方面，应加大法制宣传力度，使更多的人执法、懂法、守法。对于那些知法犯法者，更应从严查处，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，使得会计监督真正落到实处。

现代市场经济是一个有序的经济，这种有序性主要通过一系列的法律、法规来规范的。从我国目前状况而言，经济立法工作取得显著成绩，修改颁布了《会计法》、《公司法》等。但由于会计工作面对的是各种各样的经济活动，因此进行会计核算和会计监督的依据不仅仅是会计法规、法律，包括其他的法律法规，如财政、税务等方面的法律法规。这些法律法规之间应该相互协调、切实可行。还需要制定一些配套的实施细则，以适应社会主义市场经济的需要。因此，健全完善的法规体系是会计监督的依据。

<二>建立健全企业内部会计监督机制

企业内部会计监督机制是通过会计核算进行的，内部会计监督包括会计核算的全过程。监督的内容是对单位经济活动的真实性、合理性、合法性、有效性进行全面监督，而重点是合法性的监督。我国企业还未意识到内部监督的重要性，对内部监督还存在着很多误解，所以监督职能弱化，会计信息失真的现象时有发生。要强化内部会计监督必须做好以下几点：

1、把好内部会计监督的第一关口——对原始凭证审核监督

原始凭证是记录和反映经济业务的最基本的证据。取得和审核原始凭证是会计核算工作的起点，是保证会计数据的合法、真实、准确、完整的关键。因此对原始凭证的审核监督，是各单位经济行动依法进行的重要环节。 

《会计计法》第十七条规定：“会计机构、会计人员不真实、不合法的原始凭证，不予受理；对记录不完整的原始凭证，予以退回，要求更正、补充。这是讲了两种性质完全不同的原始凭证。所谓不真实的原始凭证，是指原始凭证据记录的事项与实际经济业务不符，是一种虚假的凭证；所谓不合法的原始凭证，是指原始凭证所表述的事项与经济业务是相符的，但经济业务本身不符合法律、法规、规章制度的规定。会计人员应通过监督原始凭证，及时发现问题，采取相应的措施，制止、纠正和揭露经济业务的违法违纪行为。所谓不准确的原始凭证，是指原始凭证没有准备的表述经济活动真相，或在文字上、数字记录上发生差错；所谓不完整的原始凭证，是指凭证上的文字说明，有关数字没有按会计制度的要求填写齐全。所以《会计法》对于记载不准确、不完整的原始凭证只要求退回进行更正、补充而不是不予受理，我们]在审核监督原始凭证时不要因为第二种情况出现的问题较普遍，而忽略了对不真实、不合法的原始凭证的审核监督。

2、加强财务收支的审核监督

对财务收支的审核监督是单位内部会计监督又一项重要内容，财务收支也是会计核算的主要内容。对财务收支监督的内容包括：资金来源、资金管理渠道、资金支出管理范围和支出标准项目等。《会计法》第十九条规定：“会计机构、会计人员对违法的收支，不予受理”。对财务收支监督的重点是合法性问题。行政事业单位除按预算计划和拨经费外，一些单位还有行政事业性收费，此项收费是按国家规定的收费项目和标准收取的，而且对收入管理有明确的规定，在对收入监督审核时应注意以下几点：<1>超越国家规定的收费项目、巧立名目收费的；<2>不按国家规定的标准收费，提高收费标准的；<3>收入不按国家规定管理，挪用、截留、转移资金性质、设账外账和设“小金库”的．财务收支也是会计审核监督的重点。在对支出审核时应从以下几点考虑：<1>审核财务收支的内容是否符合法律、法规、规章制度；<2>审核行政事业性收费有无挪用、截留或改变资金使用性质的问题；<3>审核是否有扩大开支范围、提高开支标准的问题；<4>审核支出金额与实际需要量是否相符。

加强对财务收支的监督是会计机构、会计人员的一项重要任务和职责，只有依法履行职责，认真对单位收支活动的合法性进行监督，才能堵塞漏洞，防止违法违纪现象发生。

3、明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督的责任

原《会计法》将单位负责人、会计人员和其他人员都作为会计责任主体，要求大家都负责，结果往往造成出现问题时无人负责八最终给国家带来重大的经济损失。如；有的重点工程的巨款被滥用、扶贫专项基金款被非法挪用等丹重违法财会制度的事件时有发生。在调查事件时常听到这样的现象，当调查主管部门时，他们拿出政策条文将责任推卸到财务部门，而财务部门又将责任推卸给具体的会计人员，而会计人员出示相应的证据后又将责任推出，最后是国家的方针、政策法具体落实，造成不可估量的经济损失。而新的《会计法》明确了单位负责人为本单位的会计责任主体，并明确要求单位负责人要加强内部管理，建立完整的内部监督机制，其主要体现在：参与经济业务事项的所有过程的工作人员要相互分离，相互制约；重要经济事项的决策和执行要明确相互监督，相互制约的程序；明确财产清查范围、期限和组织程序；明确对会计资料定期进行内部审计的程序。这些内部控制制度有效实施的关键就是不相容职务的分离．这样就使一个人或一个部门的工作与另一个人或另一个部门的工作相一致或者相联系，进行检查和监督，使内部监督制度真正落到实处。

<三>不断加强外部监督的作用

在会计监督中单纯强调内部监督是不够的，也必须强化对会计工作的外部监督，也就是加强社会监督和国家监督。

 1、加强国家监督．国家监督主要指财政、审计、税务机关的监督．必须从转变传统观念、改变习惯方法、提高执法队伍素质等方面下大力气，逐步强化监督职能．从产权角度看，国家有关职能部门必须代表国家以所有者身份对经营者的经济活动真实性、合法性、效益性进行监督，以有利于国有资产的保值和增值。如果产权所有者对其资产放弃监督，势必造成资产流失，从这种意义上讲应当加强国家监督；从效益考核角度看，国家作为产权所有者，自然注重它的权益、投资报酬率。因此迫使它必须关注企业的经营管理、利润情况，以及分配情况。同时要验证它的真实性、可靠性。所有者权益最大化的利益驱动，也会使国家强化监督职能。监督的目的和思维方式应从过去单纯的检查，转变到帮助企事业提高经济效益，协调好国家与企事业单位利益方面来。执法人员应更新观念，提高政策水平，改进工作方法，深入了解企事业单位的特点，在帮助单位解决问题的过程中强化监督。

 2、加强社会监督。社会监督主要指会计事务所的审计监督。大力发展注册会计师事业，是转变政府职能，建立健全宏观调控体系的重要组成部分，是培育和发展社会主义市场经济体系的必要手段。要借鉴国际惯例，与国际会计接轨，逐步改革会计事务所的管理体制。应当通过深化改革，逐步实现现有的会计事务所同挂靠单位脱钩，使会计事务所真正成为依法经营、自主管理、独立承担社会和法律责任的社会中介组织。会计事务所管理体制的改革，是发展注册会计师事业的决定因素。要逐步实现注册会计师事务所为新的投资主体，承担全部风险，同国际会计师事物所接轨，建立按企业机制和注册会计师行业为特点运行的新的会计师事务所体制。

 加大监管力度，促进企业建立并认真贯彻执行企业内部会计监督力度。建立有效的企业内外监管机制和制度，这对一个企业健康有序的发展是十分重要的。企业内部会计监督制度的建立与执行需要单位内外部形成合力方能凑效，外部由财政部门、注册会计师或会计事务所对企业进行监管检查；内部由单位审计部门负责监管，只有建立了内外结合的监管机制，并通过审查和评价企业建立健全内部会计监督制度，并认真贯彻执行，以保障企业有序、健康的发展，提高企业经济效益。

 <四>会计委派制是加强会计监督和管理的有效形式

由于目前我们的会计职能的弱化，已经严重影响了企业财务的真实性，导致国有资产大量流失，企业经营的混乱，为了改变目前这种不利的局面，加强对国有企业的资产管理，实行“会计委派制”是加强会计监督和管理的有效形式。 

所谓的会计委派制是指由主管部门或国有资产管理部门向国有企业派驻财务人员，监督、规范企业在财务管理方面的行为，以有效的管理国有资产。“会计委派制”是适应现代经济形式的科学管理体制，其科学性在于： 

 1、实行“会计委派制”能充分发挥会计的监督的职能，避免或减少违法违纪事件的发生。

 会计监督是否有效，关键在于会计人员的独立性，如果缺乏这种独立性，则会计监督就会形同虚设，而实行“会计委派制”从根本上解决了这一问题。“会计委派制”没有固定的模式。可以依各自的情况受委派单位的性质，可采用不同的委派方法。如果将委派人员的编制留在原单位，其工资可由财政局统千发放，这样不参与原单位的经济分配等形式。无论哪种形式，都具有较强的独立性。会计人员排除了受单位领导人牵制的这种干扰，对违反财经的人作坚决的斗争。把监督工作做好，规范了领导人的经济行为，从而有效的减少和避免了经济领域的违法犯罪行为。

2、“会计委派制”为会计信息的真实性、准确性、完整性、可靠性提供有力的保障。

实行会计委派制后，对委派人员的工作业绩进行严格的考核，并且与个人收益挂钩，这样来充分调动会计人员的工作积极性，促使其努力工作，严格按照财经法规、财务制度进行会计核算和监督，及时、准确地向上级主管部门报送财务报表，大大提高了会计信息的真实、完整和可靠性。

3、“会计委派”对提高会议队伍的素质起到积极作用

实行会计委派制，对委派会计多数采用招聘、考试选拔等形式竞争上岗，同时，把会计人员业务水平的高低，工作业绩的好坏与自身利益联系起来，促进会计人员积极参加业务培训，提高自身的工作能力。这就有效避免了由于会计人员素质低，业务水平不高导致账务混乱等现象的发生。实行会计委派制，虽然能在一定程度上制止或防范会计信息失真、国有资产流失等问题的存在，但是它的积极作用也是有限的，它也存在着一些缺陷：

 1、它容易使企业信息公开化，会泄漏企业经济秘密，损害企业的经济利益。

2、它容易把会计与企业形成敌对的关系，使企业与会计人员产生矛盾，这样会影响会计监督的发挥，不利于企业的经营管理。 

 3、现代企业实行两极分离来使自身灵活的发展；而实行委派制有可能使政府通过会计来控制企业，这样反而会阻碍企业的发展。

 由于它本身所具有的这种缺陷，所以在实行委派制的工作中，要注意以下几点：第一，坚持原则、分类实施。因为实行委派制是加强会计监督的主要措施，必须贯彻实施。但在实施过程中要灵活的实施。如对于同一部门的行政事业单位会计，可设一个总部门统管起来。第二，相互尊重，协调配合。无论是委派制的还是现行的，其责任都是以国家的法律法规为依据，规范会计行为。因此，两者应当相互尊重，协调配合。委派会计机构要加强会计队伍的指导，但同时要与企业各方面的管理有机地结合起来，而现行的会计机构要着眼大局，积极主持，主动配合为委派的会计机构的工作。第三，健全制度，规范运作。各单位必须根据委派制的总体要求，制定切合实际的管理办法，并严格组织实施。两个会计机构要建立联系的制度、交流业务、解决纠纷，促进共同发展。

 <五>加强会计人员职业道德观念的建设

加强对会计人员的监督管理，提高会计队伍的整体素质，是强化会计监督的根本要求。由于会计人员出具的会计信息反映企业经营活动的整个过程，他的素质的高低直接影响会计的输出结果。所以高素质的会计人员必须具备以下几方面的素质；首先要有较强的法制观念，这样才能在国家会计法律体系下真正履行会计人员的职责：其次要具备良好的会计职业道德，有一定的行为规范来自我约束，遵守公共道德、保持良好的信誉。这样的素质的会计人员才是适应经济发展的需要。也是会计职业本身赖以生存和发展的基本保障；然后，会计人员要有较高的业务素质和较强的综合能力。会计人员专业知识、技能的高低决定着会计信息质量的高低。据不完全统计，我国会计人员已达1000多万人，其中，中高级职称仅占20％左右，其余绝大部分为初级职称人员，有相当一部分人员政治与业务素质均不达标，所以要注意会计工作人员业务素质的综合提高，提供机会给他们进行继续教育；最后，．会计人员还要有较高的风险管理能力。因为会计人员在提供会计信息时，也承担着一定的风险，而且随着知识经济的飞速发展，会计人员面临的经济事项会越来越复杂，这就要求会计人员能够在保持职业的谨慎性和规范性的同时，能从整体的角度用科学的分析方法，明确的理解力和准确的判断中，找出解决办法和思路。因此，高素质的会计人才首先要学习新的知识和技能，提高业务操作能力，同时国家、社会也要提供相关的人才、财力和物力对这些会计人员进行培养，以保证会计信息的其实性，使得会计监督有效的得以执行。

 综上所述，会计监督是一项艰苦而复杂的任务，现阶段会计监督中所存在的问题并非短期形成的。经济越发展，会计工作就显得越加重要。企业在实施会计监督的过程中不能盲目、忽视它的重要性。要合理的制定规定规章制度，还应以有计划、有目标、有准备的持续进行会计监督，要结合新的《会计法》和先进的会计理论和技术，在内外会计监督配合协调一致下，使会计监督的作用更及时有效，更在注重会计传统的过程监督的基础上，向现代会计发展。扩大会计监督范围，进行预测、决策、规划等方面的事前监督和分析，评价等方面的事后监督，以促使会计监督在整个经济活动中发挥更好的作用，使会计监督弱化这一复杂而艰巨的任务得以有效地解决。

参 考 文 献

1、周丽君，《浅议会计监督及运作要求》，财经理论与实践，2001年7月。

2、白岚，《新“会计法”对保证会计信息质量的意义》，财务会计，2001年4月。

3、郁键、王淑珍，《实施会计监督办法的有关思考》，河北财会，2001年6月。

4、张振，《建立有效的会计监督体系》，经济论坛，2002年1月。

5、米建萍，《浅谈会计委派制度》，会计研究，1997年第12期。

6、顾建平，《试论完善单位内部会计监督机制》，财务研究，2001年10月。