新时期效益财政建设的思考

XCLW121439 新时期效益财政建设的思考

新时期效益财政建设的思考

一、益财政建设面临的挑战与机遇

（一）效益财政建设面临的挑战

1、经济形势方面。

2、除供求失衡、结构失调外，分配不公平问题也严重制约着效益财政建设的深化。

3、财政运行环境方面。

（二）深化效益财政建设的机遇

二、新时期效益财政建设方略

（一）实现一个目标

（二）提高两种能力

（三）进行三大改革

（四）坚强财政收支管理、国有资本金管理、政府债务管理和财政监督管理。

（五）建立财政支出绩效评价体系

内容摘要

效益财政就是以效益最大化为基本取向的政府理财思想、财政运行机制和政府理财方法。也是新时期财政工作追求的目标。尤其是我国加入WTO，随着国际经济发展日益全球化，我国的效益财政建设迎来巨大的发展机遇，同时也面临严峻的形势。效益财政要求按照客观经济规律和财政规律来筹集、运用财政资金，制定和实施财政政策，最大限度地发挥各项财政职能的积极效应。新时期的财政工作应该坚持效益财政所倡导的基本精神和原则，深化改革，加强创新，因势利导，抓住机遇，把效益财政建设推上一个新台阶。

关键词：新时期效益财政建设

新时期效益财政建设的思考

效益财政就是以效益最大化为基本取向的政府理财思想、财政运行机制和政府理财方法。建立社会主义市场经济体制要求所有的经济活动都要围绕求得最佳效益这一目标来展开。财政活动作为一项重要的经济活动，争取财政活动的最佳效益，是财税改革和财政工作中的一个重要课题。近几年来，随着国际经济发展日益全球化，我国的效益财政建设迎来巨大的发展机遇，同时也面临严峻的形势。

一、益财政建设面临的挑战与机遇

（一）效益财政建设面临的挑战

1、经济形势方面。从宏观经济形势看，我国供求失衡，结构失调，和社会分配不公这三问题在今后相当长的一段时间内难以彻底解决，必将对效益财政建设产生负面影响。主要表现在以下几个方面：

一是供求失衡，引起价格持续下跌，利润降低，生产减少，从而导致生产要素大量闲置和资源利用水平下降，制约了财政配置社会资源的微观基础的改革和宏观效益的提高。

二是由于价格持续下降，各行业、各地方经济发展都受到严重阻碍，导致价格信号失灵，从而使市场不能有效的引导资源在各行业、各地区间合理流动，使产业结构和地区结构合理化难以顺利进行，加大了财政进行宏观调控的难度。

三是供求失衡和结构失调不可避免地造成大量亏损企业的破产和大量职工下岗，势必加剧社会不公现象和贫富悬殊程度。这就加大了财政的社会保障压力。

四是供求失衡和结构失调也使我国通过宏观调控以维持经济增长的能力面临着越来越严重的挑战。我国通过货币政策刺激经济效果越来越不尽人意，7次降息均未实现预期目标。

2、除供求失衡、结构失调外，分配不公平问题也严重制约着效益财政建设的深化。当前我国社会分配关系存在的问题主要有：

一是国民收入的分配格局不够合理。据有关部门测算，我国国民收入的最终分配格局在政府、企业和个人三者中，个人所占份额上升较快，1998年比1978年上升了18.6个百分点。在国外。国民收入分配的个人份额美国是61%，英国是59%，日本是51%，韩国是32%。我国个人份额明显偏高。降低个人收入份额，增加政府和企业收入，从而增加政府和企业活动，是调整社会分配关系的内容之一。

二是在个人收入分配中，贫富差距越来越悬殊。据有关部门测算，1998年城镇居民的人均收入是5454元，农村家庭人均纯收入是2150元。20%的高收入人群拥有全部个人总额的一半，其储蓄存款约占全部个人储蓄存款的75%。20%的低收入人口仅拥有全部个人收入的5%，其储蓄存款仅占个人储蓄的4%。说明我国个人收入分配极不平等。因此，增加城镇贫困人口的收入，调节暴富群体的收入，缩小贫富差距，是调整社会分配关系的又一重要内容。

三是城乡差距，农业地区和工业地区的差距有进一步拉大的趋势。据统计测算，自1985年以来，我国已缩小的城乡差距又在重新扩大。农民实际收入增长幅度低于城镇居民实际增长幅度。1998年，农民人均纯收入比1997年实际增长1%，而同期城镇人均纯收入比1997年增长2%。城乡差距存在拉大趋势，因此缩小城乡差距，缩小农业地区和工业地区差距，是调整社会分配关系面临的一项重要任务。

社会分配关系问题已成为制约我国经济发展和影响社会稳定的重要问题，成为效益财政建设的严重障碍。私人住宅、私人汽车、水保障、教育改革等新的消费热点和扩大内需的突破点已严重受到我国社会分配的制约。占全国总人口60%的居民的生活必需品的消费不能提高，必然导致生活必需品的加工和零售业的不景气，这些企业的不景气又会进一步抑制消费，使市场更加疲软。在社会保障和社会教育等方面，也存在类似的问题。因此，调整社会分配关系，已成为我国促进经济发展和社会稳定的必然选择，成为深化效益财政建设的一项重要任务。

3、财政运行环境方面。从财政运行环境看，一些地方的财政收支矛盾日趋尖锐。财政风险日益显现和财政监督难以到位的问题，必将制约效益财政建设的效果和质量。

一是收支矛盾问题。在财政收入方面，税收收入所占比重不高；非税收收入所占比重过大，并且大部分游离于财政预算之外；各项列收列支和税收政策性返还收入占有较高比重。在财政支出方面，财政支出刚性越来越强，预算约束软化问题急待解决。随着改革的不断深化，各部门对财政资金的需求十分旺盛，并且纷纷以法律、法规和配套比例等形式对财政支出作出钢性规定，如教育、科技、农业、社会保障支出等；一些部门代替政府规定了财政支出；一些部门超越自身权限，制定国民收入分配政策，如擅自制定减免税收政策、自立收费项目等，政府预算被“肢解”的现象越来越严重。

二是财政监督问题。在实际工作中，财政监督应当重点出击，要善于抓住财政经济运行中的主要矛盾和问题，有针对性地进行监督，以提高财政监督的质量和效果。目前，各级财政普遍存在的财政监督不到位的问题，已构成深化效益财政建设的一个重大障碍。

（二）深化效益财政建设的机遇

1、随着国际国内形势的变化，特别是我国西部大开发战略的实施，我国经济发展出现了一些新的亮点，这将有利于改善效益财政建设的基础条件。

近年来，随着我国经济财政政策的落实和效果的逐步显现，我国经济现已出现复苏。特别是我国已加入世贸组织即WTO。这将对我国宏观经济的走势产生重要的影响。我国加入WTO后，将使我国的商品出口获得多边的无条件最惠国待遇，便于更多的商品和产业发展直接与国际相通，这就会使我国新一轮的经济高速增长。这是深化效益财政建设的重大转机。

2、构建公共财政框架，对于改善财政运行环境，建立平衡、稳固、健全的财政运行机制有着重大意义，是深化效益建设的重大契机。

3、财政政策和货币政策的协同配合作用在逐步增强，为效益财政建设提供了有力的政策保障。这主要表现在以下几方面：

（1）政策重点的选择上，注重把增加投资规模与刺激拓展最终消费需求相结合。

（2）在政策力度的把握上，更注重适度扩展与结构的调整、优化相结合。

（3）在政策倾向的掌握上，将支持国有经济与鼓励非国有经济的发展相结合。

（4）在政策效应的估量上，将扩大内需的当期政策效应与长期政策效应相结合。

二、新时期效益财政建设方略

（一）实现一个目标

构建地方公共财政框架与效益财政建设是相互推进的过程。公共财政与效益财政具有内在统一性。一方面，构建公共财政框架是建设效益财政的最佳途径和必然选择；另一方面，公共财政也追求效益，效益既是公共财政的出发点之一，也是其落脚点之一。当然这里的效益不仅指短期的经济效益和财政效益。也包含着使经济效益、社会效益和生态效益最大化的内容，公共财政要求以最低的成本提供最优的公共商品和最佳的公共服务。实际上包含着微观经济效益和财政效益的内容。因此，我们说构建地方公共财政框架应遵行效益最大化原则，应与效益财政建设相互配合，相互推进。

（二）提高两种能力

1、提高财政实力。财政实力是履行财政职能完成财政任务，实现财政目标的能力，包括财政吸取能力，财政调控能力和财政保障能力。其中，财政吸取能力是政府动员全社会财政资源的能力，它首先表现为财政收入占GDP的比重越高，表示财政吸取能力越强，财政吸取能力是财政实力的核心，是实现其他能力的基础。增强财政实力，要充分发挥财政作用。

2、提高财政创新力。效益财政建设应紧紧围绕提高财政创新能力开展工作。其一，要加强体制创新。目前财政体制上还存在着“供给短缺”，各级财政自主理财，自求平衡的问题。当前应着重通过创新，完善分税制财政体制，在财权、事权划分和转税支付的建立上取得新突破；其二，要加强组织创新，要加强各部门的协作，增强财政系统的凝聚力。要进一步协调财政与各行业的关系，充分发挥财政的职能作用，要加强财政干部的教育与培养，建立一支具有创新精神的高素质的财政队伍。其三，要加强创新管理。当前应着重抓好以下几点：

抓好财政支出管理的创新，主要是通过强化财政支出管理效益的约束和积极推行政府采购等途径，使对支出规模的扩大真正能起到刺激有效需求的作用，并增强财政支出对社会需求的定向引导和结构性扩张功能。

抓好地方财政投融资管理的创新，以实现地方财政政策与货币政策最佳配合，拓宽效益财政建设的空间。

抓好以细化预算和简化决算为中心内容的财政预算管理创新，使财政预算逐步走向科学化和规范化。

抓好国有资产的管理创新，使国有资产在保值增值的方式方法上取得新突破。

（三）进行三大改革

1、关于财政体制改革

我国显现的财政体制与效益财政具有诸多不相适应的方面，如何认识和改变这些不相适应的方面，是财政改革的关键。

一是经常性职能的转变。政府与市场的关系，政府职能与市场职能的转换，在我国理论界和政府文件中都有原则性界定，但在市场经济体制下，特别是在当前市场经济体制还不健全的情况下，这些界定已显得过于原则，市场干什么，财政该干什么，对实行分级财政体制来说还需要将原则进一步具体化。

二是关于事权划分。各级政府事权划分的基本依据是公共需要的层次性和集权与分权的关系，有些事权的划分十分明确，划分难度不大，但有些事权却存在交叉，划分难度较大。规范的分级财政体制要求对各级事权以法律形式具体化，力求分工明确，依法办事，在我国这样一个地域广阔地区差别很大的国家，要对各地进行科学的划分事权，任务十分艰巨。

三是关于收入划分。现行分税制还需要在以下几个方面进行完善：

改革企业所得税按企业隶属关系划分的方法。

税制改革要顾及政府财力的变化。

要建立政府财力转移补偿机制。

四是关于支出划分问题。由于财政职能界定不清，各级政府事权划分不清，导致支出划分存在诸多问题。当前需待解决的是如何调整财政综合范围和保证预算的完整性。

五是关于地方税体系问题。规范的分级财政体制要求释放具有相对独立的税收管理权限，拥有取得比较稳定收入的主题税种，形成税基广泛结构合理的地方税体制。

地区要加以改革的是：

在合理划分税收的基础上，赋予地方适度的税收立法权。

确立地方主题税种，优化地方税制结构。

加大费改税力度，强化税收征管，抓好税务稽查，加强地方税法建设。

2、财政投融资体系改革

建立地方财政投融资体系应包含以下内容：

（1）科学确定财政投融资的活动领域。财政投融资作为政府实现职能的一种手段，有其独特和稳定的活动领域。其活动领域主要体现在市场失效而政府有效的非赢利公益性领域和市场失效的低于社会平均利润率的领域。

（2）要积极拓展财政投融资的资金来源。财政投融资的资金来源渠道具备低成本、集中稳定和长期性三个特点。

（3）要积极发挥财政投融资的作用。发挥财政投融资的作用，主要从三个方面入手：第一，填补区域必须是市场的空缺，弥补市场自发运行形成的金融配置缺口，促进财政与金融对资源配置效率的改进。第二，从地方政府角度和社会效益出发，体现地方政府的社会经济意图，积极地为实现政府的社会经济职能服务。第三，在资金运行上，财政投融资要反映地方政府政策扶持的导向和社会发展的长远目标，降低所涉及领域的投资风险。

3、预算改革

（1）改革预算改革编制方法，细化预算的编制内容。其内容包括：①、延长预算编制时间，建立预算年度的跨年制。②、推行定员定额管理办法，使部门预算标准化和科学化进一步深化零基预算改革，逐步完善基预算编制方法。③、大力推行预算会计电算化，增强预算编制的准确性，提高预算的到位率。

（2）强化预算约束，淡化决算程序。其内容包括：①、逐步完善预算体制，解决财政收支转移问题简化决策过程；②、加强对转化为实物形式的预算资金的管理，改革预算拨款方式，建立国库集中支付制度，逐步取消各部门和单位在银行设立的收支账户，所有财政性支出都通过单一账户集中支付。实行财政部门、代理银行、预算单位联网，实现网上审批，网上支付、网上查询，政府采购资金由国库集中支付中心从财政余额账户直接支付采购供应商账户，同时实行网上申报等一系列办公自动化操作，大大提高资金的使用效益，把过去分散沉淀和占压在各部门几所属单位账户上的财政资金都保留在国库，增强财政部门的调控能力。③、逐步建立起立法部门，财政部门、审计部门、主管部门和单位内部以及社会监督体系，加强预算资金跟踪调查。

(3)逐步建立政府公共预算，国有资本预算和社会保障预算，完善预算管理体系。①、公共预算包括经常预算收支和公共投资预算收支两方面的内容，用以反映公共财政年的活动情况。②、国有资本预算反映的是政府以所有者身份进行分配活动，它具体包括国有资产收益收支、国有资源预算收支和投融资预算收支三个方面。③、社会保障预算。第一、尽快建立科学合理的社会保障专门机构，以保证社会保障制度的顺利实施。第二、切实做好社会统筹的有关衔接工作，确保社会保障预算的平衡过渡。第三、细致地作好有关政府和措施的配套工作，使社会保障制度，积极稳妥地建立起来。第四、在社会保障预算建立之前，保障基金实行财政专储，专项管理，专款专用和实行收支两条线。

（四）坚强财政收支管理、国有资本金管理、政府债务管理和财政监督管理。

1、加强财政收支管理。在财政收入管理方面，要以增强政府可用财力为着力点，正确处理速度与质量关系；要强化收入征管，既要防止财政收入跑冒滴漏，有税不收，收入截留，又要防止收过头税，搞“空转”和“渗水”。要加大费改税的力度，加强预算外资金的管理，进一步完善综合财政预算方法。在财政支出方面，要使财政支出管理规范化和科学化，要按照公共财政要求，努力构建和完善公共财政支出模式，要全面建立和大力推行政府采购制度。

2、加强国有资本管理，要按照建立公共财政框架的要求，以提高国有资产运营效益为着力点，加强国有资本金管理，重点要搞好国有资产的存良流动。具体作好三个方面的工作：

一是将国有竞争性产业领域的一些上市公司的国家股逐步进行有偿转让，转让的收入归政府所有，统一用于急需发展的行业，实现国有资产的再投资。

二是组建集团公司，将一部分不产生效益的国有资产进行拍卖和转让，用获得的收入扩大集团公司的优质产品，实现资产良性循环。

三是实行国有企业与非国有企业的联合，互相取长补短，使企业获得新生。

3、加强政府债务管理。在国债管理上，要注意加快国债二级市场的建设。发展国债二级市场的场外交易，加快建设国债投资基金，提高国债发行效率，科学界定国债的投资范围，要防止重复建设和片面追求投资建设速度而不顾质量和效益的倾向。在政府外债管理上，要实行外债统一管理，建立政府外债债务监控核算体系和定期报表制度，加强国内配套资金和财政收入征管的监督。

4、加强财政监督管理。

一是要搞好财政收入征管的监督；

二是要改变重收入轻支出，重分配轻监督的思想观念，切实推行政府采购制度，国库集中支付制度等管理方式，把财政监督管理贯穿到财政工作的每一环节，实行全过程、全方位监督，要完善财政监督办法，建立事前审核，事中监控和事后稽查相协调的监督机制，探索建设财政业务机构相互配合的监督机制；

三是要加强对重大预算支出的申报、使用和财政专项资金使用情况的全过程监督，加大对财政政策落实的检查力度。

四是要完善企业会计、社会中介机构、审计和财政监督相结合的监督相结合的监督体系。

（五）建立财政支出绩效评价体系

根据我国的实际情况，财政支出绩效评价体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定性与定量相结合，统一与专门指标相结合的原则。设置财政支出绩效评价体系的目标就是形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。建立财政支出绩效评价标准。即以一定量的有效样本为基础，测量出标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。一般来讲，评价财政支出的经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例。评价财政支出的社会效益指标往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同，为此财政支出的社会效益的量化标准就成为一个关键环节。

为了更好地开展财政支出绩效评价工作，建议做好以下工作：

1、各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，主要是为了改变目前我国财政支出绩效评价工作缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、抉择、管理的监督和制约。

2、积极探索，分布实施。我国的财政支出绩效评价工作应参照国外先进经验，本着先难后易、分布实施的方针进行。首先应尽快建立适用于财政支出项目绩效评价和单位财政支出绩效评价的指标体系的标准值，同时也应开始研究部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价的指标及标准。其次要先试点，后推开。通过试点，逐步建立有关的工作制度合工作方法，逐步检验和完善财政支出绩效评价指标体系和标准。在充分试点的基础上，不断积累经验，从而全面推开。

3、硬化财政支出绩效评价工作结果的约束力。

一是要研究和制定财政支出绩效评价工作结果的应用管理办法，对评价工作结果的应用目的、范围、程序权限等做出具体规定，以指导和规范全国；

二是各公共投资管理部门要结合各自的特点，研究制定本部门成果运用的具体实施办法，为提高新上项目运营质量，加强项目管理、监督和考核提供参考依据，也为今后同类项目建设提供经验参数；

三是要建立健全有关法律规定，对项目具体执行行为和各有关责任人实施有效制约和监督。同时对绩效评价工作中反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的问题，要依法进行处理，以增强财政支出绩效评价工作的权威性。

4、建立财政支出绩效评价工作信息库。

一是收集支出项目立项决策，建设实施、生产经营等全过程的实际结果和实际发生的各类技术指标和数据资料，并同预期的各类指标的实际结果和实际发生的各类技术指标和数据资料，并同预期的各类指标和数据资料进行对比分析，以找出差距，并总结原因和教训；

二是建立项目监测工作体系。通过监测，为项目管理部门提供项目进展情况，反映存在的问题；

三是建立健全全国财政支出绩效评价评价数据库。储存国家大中型财政支出项目结果、监测数据和评价资料，以及全国财政投资总体和效益状况，为实现宏观评价和政府管理提供基础依据。

从自主创新这个角度讲，在一定程度、一定范围之内，地方政府和地方财政是可以在转变政府职能、优化财政资源配置方面有所作为的。我国的一些地方在效益财政建设方面已经作了很好的探索，比如说哪些财政职能可以逐步退出和弱化，哪些越位、缺位的东西应该逐步地弥补。解决了越位、缺位的问题，事实上也就在很大程度上解决了财政资源优化配置问题。越位的问题解决了，财政资源浪费和约束不力的问题也就解决了，为取得财政效益的最大化铺平了道路。

参考文献

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