预算外资金核算和管理

一、预算外资金的作用

㈠预算外资金的积极作用

1、调动事业单位增收节支的积极性 。

2、各种事业发展的重要资金来源。

3、弥补预算内资金不足。

㈡预算外资金的消极作用 

1、预算外资金的分散性与国家预算的完整性相悖。

2、预算外资金的膨胀与集中财力能力相悖。

二、预算外资金的管理

㈠当前行政事业单位预算外资金管理体制存在的问题

1、预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破

2、监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式

3、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学

4、相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实

㈡加强预算外资金管理的措施

1、建立预算外资金的立项审批体制 

2、建立预算外资金的财政专户管理体制 

3、建立稳定的预算外资金运行机制  

4、建立有效的预算外资金监督机制 

5、推进税费改革,完善分税制

6、积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度

三、预算外资金的会计核算

㈠预算外资金会计核算方法及利弊

㈡预算外资金的会计核算多样化的原因

内 容 摘 要

预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算内管理的各种财政性资金。预算外资金是中国政府财力的重要组成部分，难以在短期内消失。长期以来因其规模庞大且一直游离于一般预算之外而受到广泛关注，因此如何加强预算外资金的管理和核算，既是预算管理制度改革的重点，也是公共财政建设不可或缺的内容。本文分析了当前预算外资全管理中存在的问题，并据此提出了强化预算外资金管理的一些对策建议……

预算外资金核算和管理

预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其收入包括地方财政部门的各项附加收入、集中事业收入、专项收入等事业行政单位的专用基金、经营性服务纯收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入、税收分成等。目前，政府承担职能所需经费并不能完全通过预算内资金实现，预算外资金是必要的补充。由于对预算外资金存在认识不足，政策法规不完善，管理手段不到位等问题，造成预算外资金管理漏洞，影响其规范有效使用，加强预算外资金的管理和核算意义重大。

一、预算外资金的作用

预算外资金从根源上讲它是统收统支财政体制下变通做法的畸形产物。其设置的目的主要是为了在高度集中的体制下给地方部门和企事业单位一定的财务自主权，以调动其理财的积极性。近年来，伴随着预算外资金的迅速增长，预算外资金这一游离于我国预算之外的资金，与我国的财政体制改革存在着诸多矛盾，有悖于建立完善的公共财政体制。 

㈠预算外资金的积极作用 

1、调动事业单位增收节支的积极性 。

预算外资金的性质和特点，决定了这部分财政资金是由各事业单位自收自支，以收抵支的。它与国家预算那种”一经核定、不得随意变更”的特点不同，地方、部门、单位有较大的机动性，可以激动灵活地满足各种需要，并且这部分资金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本单位的切身利益相联系，因此有利于调动他们增收节支的积极性和提高资金使用效果的责任心，也保证了事业单位必要的财权和财力。 

2、各种事业发展的重要资金来源。

一些零散的专项事业放在预算外由各地方、各部门和各单位自行管理，各项收入有指定用途，实行专款专用，这样一来可以保证各种专项事业的发展有可靠的资金保证，从实践上看，这部分资金对搞活地方经济，促进生产发展，改善生产环境等等，起着积极的作用。 

3、弥补预算内资金不足。

多年来，由于我国社会主义革命和建设的任务很重，各种支出需要项目繁多，规模浩大，使得国家预算负担很重，资金的需要与可能之间的矛盾很大。设置预算外资金，把一些零散的、专项的事业收支放在预算外，由地方、部门、单位去管理，使他们有一部分可支配的财力，能够因地、因事制宜灵活解决一些国家预算照顾不到而又必不可少、急需发展的事业。同时，也有利于减轻国家预算的收支矛盾，使国家预算资金能够集中用于建设和事业的发展，解决全局性的需要。因此，预算外资金弥补了国家预算资金的不足，已成为国家预算的重要辅助力量。 

 ㈡预算外资金的消极作用 

1、预算外资金的分散性与国家预算的完整性相悖。

国家预算的完整性是政府理财的一条基本原则。它要求在编制政府预算时，预算指标的设计和预算口径的选择必须体现完整性，将政府集中的分配活动和资金运行全面纳入预算管理的范围，避免政府集中财政性资金在预算外循环，扰乱正常的预算秩序。健全的市场首先要有健全的政府，一个有效的政府的首要经济手段是其预算。强大的政府能够确保宏观经济的稳定，并为市场可能提供不了的一系列基本服务提供资金。将预算外资金纳入预算统一管理已经是很迫切的现实需要。  

2、预算外资金的膨胀与集中财力能力相悖。

充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控能力，都是建立社会主义市场经济体制的基本要求。为了加强和改善宏观调控，政府要有必要的集中财力和相应的手段。企业利益相关的预算外资金不断膨胀，财经法纪松弛，财源流失严重，致使财政收入特别是中央财政收入减少，这要在推进改革和配套改革中解决。中央财政捉襟见肘，是造成国家财政宏观调控功力不足的重要原因。  

二、预算外资金的管理

㈠当前行政事业单位预算外资金管理体制存在的问题

预算外资金随着国家和各级地方财政部门的不断强化管理已逐步走上科学化、正规化道路，但是仍然存在一些问题:

1、预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破

根据财政部《预算外资金管理实施办法》，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清；支出时由于没有明确的定额标准，资金使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。

2、监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式

目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。

3、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学

资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，形成体外循环尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

4、相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实

根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。

㈡加强预算外资金管理的措施

如何管好用好预算外资金，加强行政事业单位的财务管理，除了首先应提高认识，更新观念外，还应在实践中，抓好以下几方面的工作：

1、建立预算外资金的立项审批体制 

预算外资金的立项审批体制改革是一个渐进的过程。要力求积极稳妥，循序渐进，在实践中分两步走:第一步为规范管理阶段;第二步为费改税阶段，将可以费改税的项目全部税法征收，只保留一小部分必要的预算外资金，这也是预算外资金改革的最终目标。目前，必须以市场经济体制下政府事权范围为标准，重新界定预算外资金范围和管理办法。首先，要下决心治理整顿现有收费。对那些不符合国家收费管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目;对属于政府一般性管理职能、依靠收费养人的项目以及地方不同部门间重复设置的项目等，都应结合机构改革和部门职能转变分别予以取消。对一些必要的收费，也要在认真清理的基础上根据补偿成本的要求降低收费标准。其次，随着社会主义市场经济体制的深入发展，一些原来由政府机关负责管理的事务逐步转由中介服务组织承担，相关的事业性收费应随着机构性质的转变剔除行政事业收费序列，转为经营性收费，并照章纳税。 

2、建立预算外资金的财政专户管理体制 

预算外资金财政专户是财政部门在银行设立的，类似于预算内资金国库的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴与拨付。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。各事业单位只能在一家银行设立预算外资金支出账户。支出账户只能发生预算外资金支出款项，由财政部门按照预算外资金支出计划，从财政专户拨入支出账户，由部门和单位按规定用途使用。对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。

3、建立稳定的预算外资金运行机制  

预算外资金的收支与预算内的资金收支，既有相一致之处，又有很大区别。相同之处都是财政性资金。而根本区别在于，对于一个单位来说，预算外资金的收与支是有联系的，单位在将预算外资金缴入财政专户的同时，也关心着本单位支多少，怎么支。而预算内资金的收与支，对一个单位来说是木挂钩的。这就决定了预算外资金收入机制的建立要与支出机制的建立相联系，并且，这种机制要做到既给动力、又加压力，既有激励、又有约束的作用。在收入方面，保护合法收费，制止乱收费。对合法收费应明确收入任务，制定科学有效的激励机制，既防止乱收费又保证应收尽收，防止出现原来预算外资金所有权、使用权在单位，单位收多少就能用多少，积极性比较高，现在所有权收回了，单位应收多少收多少，有效制止乱开减免口子的现象。在支出方面应体现收定支，核定支出基数，并借鉴预算内一些有效的办法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度，形成规范合理的约束机制。

4、建立有效的预算外资金监督机制 

预算外资金的管理，如果没有组织比较严密、管理方式比较科学并且有相当权威的监督机制，其自发盲目的一面将难以控制，在新的管理体制运作、并处于不断完善的过程中，这种监督显得尤为重要。当前，预算外资金管理暴露出的一些问题，重要原因之一就是监督机制不健全，监督职能弱化。因此，要实现预算外资金的规范化管理，就必须强化监督，通过健全财经法规，形成体系，加大执法力度等，健全预算外资金的监督机制。健全的预算外资金的监督机制，必须有“两大功能”并包括“三个层次”。两大功能是：一是通过监督发现问题，促进工作改进的功能。由于预算外资金点多、面广、情况复杂，因此，总会出现这样或那样的问题。通过监督能够及时发现问题，并且迅速予以改进，从而促进管理工作的不断完善。二是自我约束的功能。一个完备的监督机制，还必须具有自我约束的功能。预算外资金管理体制建立后，财政部门既是管理部门又是监督部门，权力增大了，责任也加大了，自我约束显得尤为重要，否则，仅靠外在制约而不注重自我约束，是很容易出问题的，这一点，要予以充分认识。

5、推进税费改革,完善分税制

对各种收费分门别类地进行管理,能归入预算内的归入预算内,不能归入预算内的,暂时依然界定为预算外资金,但要加强管理,控制使用方向,专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消;将不体现政府职能的收入,转为经营性收费,所得收入依法纳税;把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则,在划分中央和地方收入的同时,科学地划分中央和地方的支出范围,为最终实现统一的政府预算作准备。

6、积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度

规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

三、预算外资金的会计核算

㈠预算外资金会计核算方法及利弊

当前，行政事业单位对纳入财政管理的预算外收入专储的会计处理出现多种多样的方法，概括起来主要有以下四种方法。 

方法一：将预算外资金专储作为备查项目，不纳入统一的账务处理。 

在预算外收入的资金存入财政专户时不记账，会计只在备查账簿上作简单登记，当财政将专户存款返回时，才增加单位的资金和预算外收入。即：收取预算外收入时，借：银行存款　贷：应缴预算款。上缴财政专户储存时，借：应缴预算款　贷：银行存款（收取的预算外收入由银行代收直接缴入预算外资金专储时，则只作备查登记。）财政返回预算外资金专储时，借：银行存款  贷：财政补助收入／其他收入等（实际返回金额）。 

这种处理完全符合现行行政事业单位会计制度的规定，并且方法简单，易于操作，但其存在的弊端也是很明显的，有的单位只有预算外收入，或者预算外收入占总收入的比例很大，这样处理既不能清晰地反映行政事业单位每月的收缴进度、上缴财政情况和预算外资金专储的可用余额等，也不利于对预算外收入的监管。 

方法二：将预算外资金专储视同银行存款，把预算外收入直接作为收入。 

一些单位把预算a外资金专储直接等同于本单位的银行存款。当收到预算外收入存入财政专户时，借记“银行存款——预算外资金专储”，贷记“其它收入”等收入类科目；当从财政返回预算外资金专储时，冲减预算外资金专储存款，同时把财政扣缴的部分记入事业支出／行政支出，即借记，银行存款——基本存款账号，事业支出，贷记，银行存款——预算外资金专储。

这种核算方法虽有利于本单位加强对预算外资金专储的管理，及时地反映每月收到的预算外收入，但只适合财政全额返回预算外资金专储的情况。然而，大部分单位的预算外资金专储都是差额返回，只是比例有大有小，把上缴财政专户的预算外收入直接记为收入则虚增了收入，把财政扣缴的部分记入事业支出／行政支出，又虚增了单位的开支，并且行政事业单位使用预算外资金专储也会受到当地财政的严格限制。所以把预算外资金专储视同银行存款容易给单位管理当局一种假象：账上反映有充足资金，单位有重大用途临时调用时却存在较大困难。另外，存入财政专户的大部分预算外资金专储并不会全额返回给执收单位使用，根据预算外收入的类别和各地财政的具体政策，当地财政会扣缴各单位一定比例的预算外资金专储。既然从财政的预算外资金专储中返回的总资金不完全等于甚至远远低于原存入的资金，那么将预算外资金专储视同银行存款的做法也有欠妥之处。 

方法三：将预算外资金专储视为应收款项进行管理。 

一些单位将上缴财政的预算外资金专储视为应收款项，从财政返回时再冲减应收款项，财政扣缴的部分列为支出。 

这种核算方法和第二种类似，当财政扣缴比例较大时，易虚增应收账款和支出。 

方法四：将预算外资金专储与应缴预算款对应，从财政返回后，冲减预算外资金专储与应缴预算款，同时增加收入。

收取预算外收入时：借：银行存款 贷：应缴预算款。上缴财政时：借：银行存款／应收账款——预算外资金专储　贷：银行存款。从财政返回时：借：银行存款　贷：财政补助收入／其他收入等（实际返回金额）借：应缴预算款　贷：银行存款／应收账款——预算外资金专储。 

这种核算方法看似繁琐，但它把单位上缴财政的预算外收入通过同时增加银行存款／应收账款——预算外资金专储和应缴预算款，财政返回时再按实返数加扣缴部分冲减这两个科目，这样核算比较全面地反映了本单位的预算外收入的资金流动情况，还能不偏不倚地准确核算本单位的收入和支出。

㈡预算外资金的会计核算多样化的原因

首先，纳入财政管理的预算外收入已收归财政，由财政统一管理调度、统一分配经费。它已不是行政事业单位的纯粹的过渡账户。 

其次，预算外资金专储是用于管理预算外收入的账户，它也不等同于核算预算内收入的应缴财政专户存款。国家对预算内收入的管理有统一严格的规定，拨付行政事业单位经费比例的浮动较小。而对预算外收入的管理要相对宽松，经费计划和使用有一定的灵活性，它一般会考虑行政事业单位和当地财政的实际，以及当地的重点建设等情况。 

再次，各地财政对各类预算外收入纳入财政管理的程度也不完全相同。有的是全额纳入预算外资金专储，有的则是差额纳入预算外资金专储，因而，不同行政事业单位对预算外资金的会计处理，甚至同一行政事业单位对不同类别的预算外资金的会计处理可能都略有差异。

总之，预算外资金管理和核算是一项艰巨复杂的工作，需要在工作中不断的探索和完善各项方法和措施。加强管理，有利于预算内外资金统筹安排，科学制定综合收支计划；有利于形成预算内外资金相结合，统一管理的良好格局；有利于保障履行政府职责的经费来源，才能更好的管理好预算外资金，保证预算外资金全额及时上缴财政，为经济建设提供资金保证，切实发挥预算外资金的效用。 

参 考 文 献

[1]丛树海.中国预算体制重构监督[M].上海:上海财经大学出版社，2000.  

[2]于国安.政府预算管理与改革[M].北京:经济科学出版社，2006. 

[3]赖文勇.省直行政事业国有资产管理的思路与对策——以江西省为例[J].地方财政研究，2007，(11):31-32.

[4]洪银兴：《现代财政学》，南京大学出版社，1998年12月版

[5]麦履康、黄挹卿:《中国政府预算若干问题研究》，中国金融出版社，1998年3月版

[6]卢洪友：《非税财政收入研究》，《经济研究》，1998年第3期，第55-61页。