预算外资金及其管理

一、预算外资金的含义及作用 

二、预算外资金管理的现状 

三、加强预算外资金管理 

内 容 摘 要

我国的预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算内管理的各种财政性资金。近年来，伴随着财政预算改革的不断推进，预算外资金逐步被纳入预算管理，但预算外资金的规模仍然很大，预算外资金与我国的财政体制改革的矛盾日益明显，预算外资金管理体制中存在的问题也日益突出，为逐步过渡到比较完善的财政预算体制，加强预算外资金管理，建立适合我国国情的预算外资金管理体制显得尤为重要。

预算外资金及其管理

预算外资金是根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳进预算的财政性资金。近几年，预算外资金的比重固然有所下降，但仍旧不小。同预算内比拟，预算外资金治理中的题目更为凸起，揭发出来的一些大案要案，不少与预算外资金治理不善有关，各方面的反映十分强烈。国务院正在采取措施努力规范和加强对预算外资金的治理。

预算外资金是国家财政性资金，应由财政部门建立同一账户，实行收支两条线治理，并积极推行“单位开票、银行代收、财政统管”的改革，彻底实现票款分离，在此基础上逐步实行预算内外资金结合使用，以增强政府调控能力，使预算外资金治理实现“国家所有、财政治理、政府调控”的三权回位。

一、预算外资金的含义及作用

<一>预算外资金的含义

预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入预算管理的各种财政性资金。

预算外资金在性质上属于一种财政性资金，其财政性主要体现在“四权”的归属上：一是预算外资金的所有权归国家，而不是归哪一个部门和单位所有；二是预算外资金的支配权和调控权归政府；三是预算外资金的管理权归财政；四是预算外资金的使用权归单位。

<二>预算外资金的作用

预算外资金从根源上讲它是统收统支财政体制下变通做法的畸形产物。其设置的目的主要是为了在高度集中的体制下给地方部门和企事业单位一定的财务自主权，以调动其理财的积极性。近年来，伴随着预算外资金的迅速增长，预算外资金这一游离于我国预算之外的资金，与我国的财政体制改革存在着诸多矛盾，有悖于建立完善的公共财政体制。  

1、 预算外资金的积极作用  

<1>调动事业单位增收节支的积极性  

预算外资金的性质和特点，决定了这部分财政资金是由各事业单位自收自支，以收抵支的。它与国家预算那种“一经核定、不得随意变更”的特点不同，地方、部门、单位有较大的机动性，可以激动灵活地满足各种需要，并且这部分资金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本单位的切身利益相联系，因此有利于调动他们增收节支的积极性和提高资金使用效果的责任心，也保证了事业单位必要的财权和财力。

<2>各种事业发展的重要资金来源 

一些零散的专项事业放在预算外由各地方、各部门和各单位自行管理，各项收入有指定用途，实行专款专用，这样一来可以保证各种专项事业的发展有可靠的资金保证，从实践上看，这部分资金对搞活地方经济，促进生产发展，改善生产环境等等，起着积极的作用。 

<3>弥补预算内资金不足 

多年来，由于我国社会主义革命和建设的任务很重，各种支出需要项目繁多，规模浩大，使得国家预算负担很重，资金的需要与可能之间的矛盾很大。设置预算外资金，把一些零散的、专项的事业收支放在预算外，由地方、部门、单位去管理，使他们有一部分可支配的财力，能够因地、因事制宜灵活解决一些国家预算照顾不到而又必不可少、急需发展的事业。同时，也有利于减轻国家预算的收支矛盾，使国家预算资金能够集中用于建设和事业的发展，解决全局性的需要。因此，预算外资金弥补了国家预算资金的不足，已成为国家预算的重要辅助力量。  

2、 预算外资金的消极作用  

<1>预算外资金的分散性与国家预算的完整性相悖 

国家预算的完整性是政府理财的一条基本原则。它要求在编制政府预算时，预算指标的设计和预算口径的选择必须体现完整性，将政府集中的分配活动和资金运行全面纳入预算管理的范围，避免政府集中财政性资金在预算外循环，扰乱正常的预算秩序。健全的市场首先要有健全的政府，一个有效的政府的首要经济手段是其预算。强大的政府能够确保宏观经济的稳定，并为市场可能提供不了的一系列基本服务提供资金。将预算外资金纳入预算统一管理已经是很迫切的现实需要。  

<2>预算外资金的膨胀与集中财力能力相悖 

充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控能力，都是建立社会主义市场经济体制的基本要求。为了加强和改善宏观调控，政府要有必要的集中财力和相应的手段。企业利益相关的预算外资金不断膨胀，财经法纪松弛，财源流失严重，致使财政收入特别是中央财政收入减少，这要在推进改革和配套改革中解决。中央财政捉襟见肘，是造成国家财政宏观调控功力不足的重要原因。  

二、预算外资金管理的现状

目前，由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位问题，是财政改革中亟待解决的问题。预算外资金管理缺位的具体表现：

1、管理粗放、部门利益格局未被打破

根据《预算外资金管理实施办法》，各预算单位应按照规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。预算外资金管理粗放，使用款单位挤占挪用资金有了可乘之机。

2、监督机制不健全，约束软化，财政监督流于形式。

目前，预算外资金的管理监督普遍存在重收入轻支出现象，一味强调纳入财政专户资金的管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政部门拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出后，用款单位如何使用资金却不能掌握。同时，由于收费经费化，使部门间存在分配不公、苦乐不均现象。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资的效率。

3、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，形成体外循环。

尽管近几年来各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地（州、市）、县（市、区）三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理，但具体的征管模式却是：由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但按级次入库的资金由于征缴过程涉及多个环节，又没有采取一定的监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

4、相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实。

《预算外资金管理实施办法》规定，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体的规定，致使一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些取消的收费项目，但由于没有及时理顺和解决相关单位的经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的政策无法落到实处。

三、加强预算外资金管理

<一>适应预算外资金管理工作的新形式，理顺部门职能，加大管理力度

1、理顺财政综合管理部门的职能，加大对预算外资金宏观管理的力度

长期以来，财政综合管理部门担负着对预算外资金进行全面管理的重担。可谓是统包了有关预算外资金管理的全部事项。随着改革的不断深入，国民经济的日益发展，许多财政综合管理部门的同志越来越感到这样的管理方式，这么多的管理职能确实难以应付，再这样下去，不仅丢了“西瓜”，也会丢了“芝麻”。

理顺财政综合管理部门的职能主要是增强其间接管理职能，调整直接管理的职能，从“抓大”、“抓总”两个方面，来加大对预算外资金宏观管理的力度。

“抓大”就是抓预算外资金管理中的大事。具体讲，抓预算外资金管理政策的确定、布署及其咨询，并就征收、拨付、核算、报表、分析、预决算等各个环节制定规范的管理办法；抓收费、基金项目的审核批准或者报上级审批，以及调查论证和取消有关收费、基金项目的工作；抓部门系统（一级单位）预算外资金预、决算及重大支出项目的审批。而对那些属于对二级单位进行直接管理的职能，如资金划拨、票据收缴、收费年检以及有关会计核算、财务管理的职能则应从财政综合管理部门的职能中转出。

“抓总”即抓好总“盘子”、抓好总协调、抓好总监督。就是对本级预算外资金实行集中统一管理，编制总预算、总决算，并报上级财政部门和本级人大批准，保证收支平衡，时刻掌握好预算外资金的总“盘子”；抓好总协调就是搞好财政部门与监察、物价、银行等部门的协调关系；抓好总监督就是负责本地区有关预算外资金管理方面的总的监督检查工作，就是要做到既查本级又查下级、既查内部又查外部，既查收费又查票据，从而建立起全方位的监督机制。

2、理顺财政内部业务管理部门的职能，加大对预算外资金微观管理的力度

现实中，预算内、预算外的开支范围、标准都不尽相同，往往是预算外宽于预算内。这就在一个部门或系统内形成两个等级、两种待遇。既造成部门内相互攀比，又增加了对预算内的压力。当前预算内支出矛盾突出，就与这方面因素的影响分不开的。因此，许多财政部门早就开始了统一预算内、外开支范围、标准的工作，但就是迟迟难以统一，其原因不言而喻。如果也由各业务管理部门统一负责这些部门、单位的预算内、外资金的管理工作，就会大大加快建立统一管理标准的进程。

3、理顺收费管理局的职能，加大对预算外资金源头控管的力度

理顺收费管理局的管理职能是十分必要的。其理顺的内容包括四方面。首先是明确其收费统管的主职能。即负责本地区各项预算外资金项目的统一征收工作；负责预算外资金的财政专户管理；负责本地区调控资金任务的完成及解缴；负责预算外资金收支政策、标准、范围的宣传并协助监督执行；负责办理直接征收或委托代收代缴预算外资金进户等有关业务工作；负责本地区行政事业单位的收费年检及收费票据的发放、验证、核销等业务工作；负责对三乱（乱收费、乱集资、乱摊派）事项的查处。其次是取消与财政综合部门与财政内部业务部门相同或近似的管理职能。如审批收费、基金项目、审批预算外资金收支计划，审批预算外资金财务报表、检查单位预算外资金财务管理等等。再次就是要增强收费管理局的服务职能，把开展优质服务作为一项重要工作。

<二>改革预算外资金管理方式，建立预算外资金管理中心

1、预算外资金管理机构的设置及职能。国家规定，预算外资金的主管机关是财政部门。从现行的管理模式看，大致有三种类型：第一种是延用传统的管理模式，仍由财政局综合计划科（股）管理；第二种是成立预算外资金（非税收入）管理中心（或管理局）。从以上二种预算外资金管理机构具有的优点和存在的弊端及目前各地实践取得的效果来看，有些同志认为第二种类型较好，宜在全国推行。预算外资金管理中心（以下简称管理中心）是在财政内部综合计划科的基础上，通过扩充人员、增强力量来设立。它与综合计划科两块牌子、一套人马。管理中心主任由财政局副局长兼任，综合计划科科长兼任副主任，日常工作由副主任主持。按照这个思路设置的管理中心，既是财政内部的一个独立机构，又不同于其它内部科室，因而便于理顺财政内外的关系。管理中心具体行使预算外资金管理的职能。主要职能是：预算外资划解和调度，预算外资金年度收支预决算的汇审编报；预算外资金收支情况的稽查监督。这样财政部门对预算外资金的管理职能大为拓展和增强。

2、预算外资金的管理方式。

预算外资金的管理根据各地的实际情况，可采用不同的管理方式。其中，集中统一管理是一种行之有效的管理方试，这种方式的具体做法是：

（1）预算资金的组成和收缴。只要符合规定的各项预算外资金，包括专项资金收入、部分行政事业性收费收入、国有产权类收入、社会无偿集资收入、利息收入及其它财政性资金收入，均为预算外资金集中统一管理的范围。各部门和单位要严格按照国家法律、法规和规章所规定的范围和标准收取或提取预算外资金。任何部门和单位不得违反国家有关规定，擅自设立收费和基金项目，随意调整范围和标准。

（2）预算外资金的分解。各单位的预算外资金全部缴入专户后，由管理中心按资金性质进行分类：凡是收取的各种专项基金（资金）及附加等收入归为基金类；纳入专户管理的保证金、押金等收入归为代管资金类；除上述两类资金以外的行政事业性收费及其它收入归为收费类。属基金类的，按项目分别纳入各预算外专项资金。属收费类的，先按规定筹集预算外财政调节资金，预算外财政调节资金纳入财政预算统筹安排，筹集后的剩余部分为单位留用的预算外资金。

（3）单位留用的预算外资金的管理。行政事业单位的预算外资金支出实行“以收定支、核定基数、落实责任、超收计奖、比例分成、超支不补、节余留用”的管理办法，具体范围和标准由财政部门核定。这样，单位留用的预算外财政调节资金后的留用部分、超收分成以及其它预算外资金等，部门和单位用预算外资金开支的人员经费、公用经费等，按“定编定员，预算内外结合，包干使用、超支不补、结余留用”的办法，由管理中心根据核定的支出计划和收入上缴情况分期核拨，部门和单位要严格按核定的项目、标准和范围使用。

（4）预算外资金收支计划的管理。预算外资金收支计划可分为行政事业单位的预算外资金收支计划、财政调节资金收支计划和专项资金收支计划。行政事业单位的预算外资金收支计划由各单位按照“量入为出”的原则编制，财政调节资金收支计划由财政部门根据各单位年度收费类资金收支情况编制，财政部门负责统一平衡。管理中心在审核这些收支计划的基础上，编制本级汇总的预算外资金年度收支计划，并报同级人民政府审批后组织实施。

（5）预算外资金管理的监督和检查。各级人民政府必须定期向同级人大常委会报告有关预算外资金管理情况，自觉接受人大常委会对预算外资金使用情况的监督。财政、计委、物价、审计、人民银行、监察等部门根据各自的职责分工，依照有关法律法规，对各部门和单位预算外资金收支情况进行监督和检查。

在建立预算外资金管理中心，改革预算外资金管理方式的具体操作中，财政部门应特别注意以下两点：

一是必须建立起财政内部良好的协调制约机制。预算外资金管理工作，既有综合性，又比较具体，需要财政内部有关职能部门的协调配合。管理中心主要应做好综合层面的工作，如负责制订预算外资金管理政策、收费审批、编制总体计划、专户管理、总会计工作和汇编决算工作等，具体单位预算外资金的收支管理应由各业务处室负责。只有搞好财政部门内部的分工协作，建立起一种相互协调和合理制约的管理机制，才能有利于促进预算内外资金结合使用，避免预算内外资金管理脱节，提高综合财力的运用效果。

二是必须树立服务观念，加强与其它部门的联系。预算外资金比较分散，收入上缴专户与支出核拨工作量很大，需要得到各部门和单位的支持与配合，相互沟通情况，及时反馈信息。同时，财政部门在加强预算外资金管理时，要积极做好服务工作，对合理开支要及时审批，及时拨付，绝不能影响单位支出的正常使用，对不合理开支要坚决纠正，对各种乱收支问题要严肃查处。

<三>依靠法制解决预算外资金管理问题

一、预算外资金规模已相对缩小。过去预算外资金主要有国有企业的主管部门收取的收入和行政事业单位的收入，真正财政部门的收入所占比例很小，近几年内，国家每年都要清理取缔大批收费项目，也减少了预算外收入渠道。

二、各级政府增强了对预算外资金管理的积极性。由于分税制的实施，初步划分了中央和地方各自的收入渠道，只要能逐步完善和得到法制的保障，地方政府依法自主理财的积极性就会得到发挥，将原属财政的预算外资金完全纳入预算，将其他未归并取消的预算外收入纳入“预算管理”就是顺理成章的了。

三、预算外资金大部分已趋向于预算资金的性质，随着分税制的实施，属地方财政部门掌握的预算外资金的性质已与预算内相同，没有必要再游离于预算之外；而一些行政事业单位收取的行政事业性收费，也理所应当归于政府的财政资金；只有少数属于非全额拨款的事业单位的劳务性收入，具有劳务交换性和有偿性的资金，不能归并财政资金，但其规模和数量已不是很大。

解决预算外资金管理问题，可有许多具体措施，通过认真落实，均能收到一定的成效，但要从根本上解决问题，只有以法治理，取消、归并与管理相结合，加快预算外资金的自行消亡。

通过完善法规，取消绝大部分的预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金逐项清理，该取消的取消，该收的亦并入地方税征管范围；对非公益性的事业单位应实行真正的企业化管理，其收费当然不再属预算外资金范围；余下的一小部分事业单位提供劳务获得的有偿收入，在目前还不能税费合一的情况下，暂时保留下来并加强管理。

参 考 文 献

1、王运喜，《乡镇预算外资金管理浅析》，《乡镇经济》1999年第4期

2、陈共，《财政学》，中国人民大学出版社，2004年版

3、财政部，《预算外资金管理实施办法》，（财综字〔１９９６〕１０４号）

4、冯葵新， 梁彩云，王新玲，《多管齐下 规范预算外资金管理》，《中国农业会计》 2004年第5期

5、王秀枝，《预算外资金管理急需规范》，《当代审计》2002年第4期