论如何加强政府非税收入管理

一、 政府非税收入的特点和构成

二、政府非税收入管理存在的问题及其原因

三、规范、加强非税收入管理的对策与措施

内 容 摘 要

政府非税收入作为财政收入的一个组成部分，一直以来都是财政体制改革的一个重点和难点，尤其是在最近几年，随着我国公共财政体制的逐步建立，非税收入管理体制中存在的问题也得到了越来越多的重视。但是非税收入的管理还存在理论缺失、政出多门、缺乏统一的法律规范等诸多问题，必须深化经济、行政体制改革，建立、健全非税收入管理制度，从根本上解决非税收入管理不规范的深层矛盾，积极总结非税收入管理的成功经验，结合各地实际情况，对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。 本文在对政府非税收入的特点、构成、存在问题进行分析的基础上，提出进一步改革非税收入的对策与措施，以达到政府非税收入在健全公共财政机制的作用，实现非税收入的“国家所有、政府使用、财政管理”的理念。

[关键词]非税收入；管理体制；改革机制；公共财政

论如何加强政府非税收入管理

一、 政府非税收入的特点和构成

　（一）政府非税收入的特点

1、非税收入资金的所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政。非税收入作为政府收入的一个组成部分，它是以政府为主体，属于政府行为，目的是为了实现社会经济管理职能。非税收入是我国财政收入的有机组成部分，直接影响着财政收支结构的合理化。

2、非税收入票据统一印制或监制。根据财政部《关于加强非税收入管理的通知》和《2007年政府收支分类科目》的要求，非税收入票据统一由财政部分印制或监制，一般具有通用性质，是政府收取非税收入时开具的合法凭证。

3、非税收入呈递减趋势。国家通过治理整顿，逐步减轻企业和农民负担，收费、罚没、预算外收入等是一个递减的趋势。按照社会主义市场经济体制的要求，政府逐步建立科学、合理的分配制度，扭转多头参与国民收入分配的格局，从根本上制止向企业和城乡居民乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱”之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。

4、非税收入一般不具有强制性、固定性、无偿性的税收特征，有则收，无则不收。按照总量控制、规模适度原则，非税收入只能在一定范围，一定期限内运用，参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重，我国的非税收入控制在20%为宜。

5、非税收入呈多变趋势。为了适应社会主义市场经济体制下的发展趋势，充分发挥非税收入的作用，摆正非税收入在财政体系中的地位，政府强调“定性、定位、定量”的理性思考，界定税、费、价的区别，做到总体把握、分别界定、各就其位。

（二）政府非税收入的基本构成

1.财政预算内的非税收入。

这部分主要项目有：第一，国有企业上缴利润（包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有资产收益）。第二，国家能源交通重点建设基金收入。第三，各种专项收入：如征收排污费收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收入。第五，事业收入、公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。

2.财政预算外的非税收入。

这部分主要包括：第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。

3.财政之外政府各部门的收费和集资。

这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。

　二、政府非税收入管理存在的问题及其原因

　（一）政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。

按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中：项目管理以财政部门为主，会同物价部门；标准管理以物价部门为主，会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。

（二）按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。

现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定，加之现有法律法规对收费做出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限。实践中一般由业务

部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定，弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据，经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，

国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。

（三）收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。

现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。

（四）过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。

现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现如下：一是财政分配职能被肢解。财政不能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人（如国土部门全系统都靠收费保持正常运转）；二是无序分配越来越突出。目前出现了以权力分配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配。

（五）加重了企业负担    企业是承担各种费用的主要对象,随着社会分工的深化和专业服务的发展,企业用于购买各种服务的成本支出必然不断增长,这是符合市场经济发展客观趋势。在服务与货币的交换中,如果遵循的是自愿和等价原则,企业自然会根据成本---效益分析,选择最佳的服务与价格组合,从而增进企业的经济效益。但是,现行的收费却远远超越了正常交易的范围,使企业不堪重负,效益受损。据预算内国有工业企业的不完全统计,1991年向有关部门交纳的费用和基金10多项,共计468 5亿元,比1985年的139 52亿元增加328 98亿元,平均每年增长22 4%,占企业产品销售收入的比重由1985年2 8%上升到1991年的4 1%,这还不包括名目繁多的社会收费和集资摊派。全国乡镇企业目前负担的各种费用超过200余项,涉及60多个部门和单位,其中有46 4%属于不合理负担。河南省淮阳县个体私营企业1993年交纳的20多种费用占全年经营额的9%,是税收的3 3倍。生产经营者的交费负担不仅超过了其纳税负担,而且由于这些收费大都硬性摊派、强制征缴,而不管企业是否实现了销售收入和利润,因而使困难企业更不堪重负。无奈之余,生产者或是面临亏损,或是采取转嫁负担和以费挤税的方法以减少费用的影响。其结果是物价上涨,产品缺乏市场竞争力,企业经营效益下降,国家财政收入减少,严重时企业干脆停业,经济发展受阻。江苏南化集团公司1984-1994年11年间因利转费而多支出2 1亿元,致使该特大型国有工业企业陷于亏损1 2亿元的困境。    乱收费行为已直接损害了我国经济赖以生存和发展的微观基础,巨大的收费规模已构成对税基严重的侵蚀。中央政府实行税费改革不仅是当前内需不足的要求,也为国民经济长期健康、有序发展创造了必需的制度环境

我国正处于体制的转轨过程中，各个利益主体在监督和约束机制比较薄弱的情况下，释放被长期压抑的自主性和创造性，盲目追求自身利益最大化，这其中产生的诸多不规范现象也只有随着我国社会体制和制度的不断完善才能逐步解决。

三、规范、加强非税收入管理的对策与措施

　按照建立公共财政体制框架的要求，完善非税收入管理，就必须摆脱原有的体制的束缚。具体到实践中，可采取以下对策与措施：

（一）统一征收，统一管理，变主体“多元”为“一元”。

非税收入是政府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金，它本身就具有财政资金的属性，是财政资金的重要组成部分。从这个角度来说，非税收入的征管主体只能是管理政府资金财政部门。因此，在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位，变征管主体“多元”为“一元”。在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构，负责非税收入的全面管理工作，统一征收，统一管理，统一政策。在预算外资金不断纳入预算内的趋势下，非税收入理应是预算外资金最合适的替代者。

（二）清理整顿基金项目，出台收费基金目录，推动收费政策公示。

1、有的收费基金进行认真的整顿和清理，坚决取消不合法的收费项目。

2、重复征收的项目，应该合并的就要合并，杜绝行政机关搭车收费或越权收费现象的发生。

3、还有必要保留的非税收入项目，重新研究论证，由中央主管部门公布，实行非税收入目录管理和公示制度。

4、有税收性质的基金收费逐步改为税收。例如：设立燃油税，对用汽油、柴油等的动力的车辆、船泊在油品价格上征收一定比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。

5、公开收费政策审批权限，公开收费具体内容和征缴程序，建立收费政策公开办事机制。

（三）深化“收支两条线”管理，扩大非税收入由银行代收制度。

完善非税收缴体制改革，“收支两条线”是最重要的一个方法。首先，在账户管理上要清理执收单位在银行的一切账户，取消各种形式的收入过渡账户，对有特殊原因需要汇缴的单位可以具体问题具体考虑，并最终实现国库单一账户的管理。其次，实现单位开票、银行代收的征管模式，并逐步完善各部门预算制度的改革，通过科学地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理，防止利用非税收入的名目，形式上的“收支两条线”，实际上“谁征收，谁使用”的实质存在。

（四）严格非税收入的票据管理。

票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执行收费单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。首先，要对非税收入票据的印制、核发进行控制。其次，要通过对非税收入票据的核销，监督收入是否按时足额地上缴财政，防止执收单位截留财政资金。同时，大力推进票据管理的网络化，跟踪每一张票据使用的具体情况，并针对目前票据种类、样式的繁多现象，在全国范围内逐步减少票据种类，统一式样。

（五）明确非税收入的征收范围和分类口径。

科学地界定非税收入的范围，统一非税收入的分类口径，是做好非税收入征收管理工作的基础。目前全国之所以缺乏准确的非税收入统计数据，就是因为各地非税收入范围界定不一，非税收入分类方式不一。

（六）加快非税收入管理的信息化建设。

以“金财工程”收入管理系统为基础，结合非税收入管理的内容，设计开发非税收入管理软件，以科技为依托，实现非税收入的征管从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的微机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政部门上下级之间的微机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。

（七）加快非税收入管理的法制建设，强化非税收入监督检查机制。

当前，非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用等环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的全国性法律制度，特别是由于一些上位法的限制，地方在规范非税收入的管理方面存在许多阻力。针对当前非税收入管理无法可依的情况，有必要从法律建设入手，健全法律体系，抓紧出台《政府非税收入管理法》，对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任做出明确规定，在制度上规范和约束对非税收入项目的审批、标准制定、征收管理、资金分配等工作。另外，还要强化非税收入的监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督“三位一体”的监督体系。在监督方式上，要突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解剖和重点稽查，局部检查和整体监控等方式有机结合。真正做到发现问题不放过，一切行动都要做到有法可依，有章可循。

（八）编制综合财政预算。

近年来，为适应社会主义市场经济发展要求，各级政府及其财政部门对财政预算管理改革进行了积极探索，从加强预算外资金管理到深化“收支两条线”管理改革、从规范非税收入管理到深化部门预算改革等都取得了明显成效。但现行的财政预算管理与公共财政体制要求相比，仍然存在较大差距，特别是由于各种原因，部分财政性资金还游离于财政预算之外体外循环，政府财力分散化、利益部门化趋势加剧，财政支出无序扩张、收支管理欠规范，预算约束不力，财政综合统筹能力弱化，影响政府宏观调控和公共服务目标的实现。因此，按照“收支政府统筹，资金财政统管，强化预算约束，增强调控能力”的基本思路，改革预算管理制度，完善综合财政预算，是构建公共财政体系的必然选择与迫切要求。

财政资金是政府履行职能，提供公共产品（服务）的必要物质基础和重要保证。现行财政预算管理体制下，政府债务收入、部分非税收入游离于财政预算管理体制之外，造成社会资源分配不公，政府预算范围和预算能力都受到限制。一方面，社会公众对政府提供公共产品（服务）的要求越来越高；另一方面，政府的财政资金无法完全满足社会公众日益增长的公共产品（服务）需要。要解决这些问题，必须从根本上创新政府预算管理方式，积极推行综合财政预算。

综合财政预算就是上下级财力的综合、上下年度财力的综合、内外债务收入财力的综合、税与非税收入的综合，将各项政府收入全部赶进财政笼子。整合分散的财政资金，增强政府宏观调控能力，

按照“公开、公平、公正；依法、依规、依程序”的原则统筹安排财政支出。推行综合财政预算，是财政有效履行分配职能，缓解社会矛盾，构建和谐社会的重要举措。

非税收入管理模式存在的问题已经严重制约了我国公共财政制度的建设，实际上已成为我国公共财政制度建设中巨大的障碍。必须改革非税收入管理模式，建立统一规范的非税收入管理制度，以适应市场经济发展对我国公共财政制度建设的要求。

  需要指出的是，改革非税收入管理制度绝不能为改革而改革，这是一个巨大的系统工程，必然涉及到中央和地方各级政府的经济利益，同时原有的非税收入管理体制已沿用多年，依法理财、依法行政的现代观念在我国政府和公民的心中还不牢固，巨大的体制惯性和观念惯性都会对新制度构成巨大的冲击和压力。因此，必须加快相关配套制度改革的步伐，为建立统一非税收入的管理制度，完

善我国的公共财政制度打下坚实的基础。 

参 考 文 献

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