浅议公路养护单位内部控制

目 录

 

 建立单位内部控制的必要性

（—）建立内部控制制度是现代公路养护行业管理的要求；

（二）建立内部控制制度确保国家有有关法律法规贯彻执行；

（三）建立内部控制制度是与国际接轨的需要。

 单位内部控制对公路养护行业的作用

（一）、保证国家的方针、政策和法规在公路养护单位内部的贯彻实施；

（二）、保证会计信息的真实性和准确性；

（三）、维护财产和资源的安全完整；

（四）、提高公路养护行业适应外部环境变化的能力；

（五）、可以帮助公路养护行业预防、检查、减少失误营运；

(六)、帮助公路养护行业总体协调指挥，组织好生产营运；

(七)保证工程质量，降低成本，提高竞争力； 

（八）促进行业的有效经营。

 建立公路养护单位内部会计控制制度

（一）、内部会计控制的原则；（二）、内部会计控制的内容。内 容 摘 要

公路是国民经济和社会的重要基础设施，也是为社会公众服务的公益事业。公路养护单位是负责公路基础设施的建设、维护和管理的一个特殊行业。在当前我国企业普遍转换经营机制、建立现代企业制度的新形势下，加强和完善企业内部控制，充分发挥企业内部控制的作用，对增强企业对市场经济的适应能力和生存能力就特别重要。 公路养护单位内部会计控制的健全有效，对其正确贯彻执行国家的方针政策及保障国有资产的安全和合理有效的使用，规范会计行为，提高会计信息的质量都具有重要意义。 浅议公路养护单位内部控制

公路是国民经济和社会的重要基础设施，也是为社会公众服务的公益事业。公路养护单位是负责公路基础设施的建设、维护和管理的一个特殊行业。

随着市场经济的发展，我国公路建设和外部环境发生了根本变化，公路养护管理逐渐由过去封闭的部门内部工作，转变为社会共同参与竞争，公路养护部门几十年在公路养护工作中的垄断局面将被打破。在传统体制下，公路养护是政府直接领导下的事业单位，指令性养护和计划用工，正式员工事业编制，用工方式固定，所需经费由省级交通主管部门在收取的汽车养路费中支出，执行事业财务制度，不实行经济核算，采取按计划方式办理财务结算。由于生产管理粗放，经营结构单一，用工方式固定，竞争机制不活等原因，严重制约了公路养护事业的发展。特别是改革开放以来，随着市场经济的加速发展，通行车辆的急剧增加，公路投资、管理主体的日益多样化，高速公路、干线公路建设发生了量的扩张和质的飞跃，过去的运行模式已明显不适应发展的新要求，外部环境的急剧变化客观要求传统公路养护运行机制要与之相适应。为此，将市场机制引入公路养护行业，改革公路养护管理体制，确立新的管理理念和管理模式，实行“政企分开、事企分开、管养分离”，使公路养护生产管理适应市场经济发展的需要，已迫在眉睫，建立规范有序的公路养护市场，使公路管理机构与养护生产单位彻底分离，全面推进公路养护市场化、用工社会化、组织企业化管理已势在必行,因此健全和完善公路养护内部会计控制制度管理体制是改革步伐的形势要求。

为了适应时代潮流，公路养护工作必须打破行业垄断和地区封锁，促进生产要素的合理流动。如果还继续沿用旧的养护体制，必然存在着管养不分、控制不活、缺乏竞争力等弊端。要想在激烈的市场竞争中站稳脚跟，早日适应公路改革与发展的要求，就必须坚决克服僵化、保守、落后的观念，全面培育养护工程市场，运行好竞争、风险、激励、制约机制，精简机构、强化管理、减员增效、降低成本。努力改变过去养护分散、技术落后、人员过多、效率低下的问题，既要能实现公路“通、平、美、绿、安”的生产目标和提高路网的服务水平，又要在有限的养护资金中提高资金的使用效益，加强成本管理，因此健全和完善公路养护单位内部会计控制是现代公路养护行业的要求。

立内部控制制度的必要性

（—）建立内部控制制度是现代公路养护行业管理的要求

内部控制对任何企业的高效运转都是至关重要的，公路养护行业面对日趋激烈的竞争环境，必须提高自身的管理水平，通过管理要效益，而内部控制制度的建立完善及有效执行，已成为公路养护行业赖以生存和发展的有效管理工具。

（二）建立内部控制制度确保国家有有关法律法规贯彻执行

1996年12月财政部发布的《独立审计具体准则第9号——内部控制和审计风险》中提出了内部控制的内容；1997年5月中国人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，这是我国第一个关于内部控制的行政规定；2000年7月实施的《会计法》明确规定各单位应建立、健全本单位的内部会计监督制度，《会计法》是我国第一部体现内部控制要求的法律；2001年6月，财政部发布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》。这些法规推动了我国内部控制的发展，公路养护行业应结合自身和实际情况、行业特性、遵循国家有关法律、法规，建立健全本行业的内部控制制度。

 

（三）建立内部控制制度是与国际接轨的需要

 2001年我国加入WTO，我国的企业面临国际市场的竞争，机遇与挑战并存。我国企业整体管理水平与世界先进企业的管理水平尚存在较大的差距，加强企业内部控制建设，提高管理水平，才能更好地抓住机遇，迎接挑战。

二、内部控制对公路养护行业的作用

　 内部控制的作用指内部控制的固有功能在实际工作中对企业的生产经营活动及外部社会经济活动所产生的影响和效果。在社会化大生产中，内部控制作为企业生产经营活动的自我调节和自我制约的内在机制，处于企业中枢神经系统的重要位置。企业规模越大、其重要性越显著。可以说，内部控制的健全、实施与否，是单位经营成败的关键。因此，正确的认识内部控制的作用，对于加强企业经营管理，维护财产安全，提高经济效益，具有十分重要的现实意义。具体讲，企业内部控制主要有以下几方面的作用：  

（一）、保证国家的方针、政策和法规在公路养护单位内部的贯彻实施。

贯彻执行国家的方针、政策和法规，是公路养护单位进行合法经营的先决条件。健全完善的内部控制，可以对公路养护单位内部的任何部门、任何流转环节进行有效的监督和控制，对所发生的各类问题，都能及时反映，及时纠正，从而有利于保证国家方针政策和法规得到有效的执行。 

（二）、保证会计信息的真实性和准确性。

健全的内部控制，可以保证会计信息的采集、归类、记录和汇总过程，从而真实的反映公路养护单位的生产经营活动的实际情况，并及时发现和纠正各种错弊，从而保证会计信息的真实性和准确性。 （三）、维护财产和资源的安全完整。

健全完善的内部控制能够科学有效的监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节，从而确保财产物资的安全完整，并能有效的纠正各种损失浪费现象的发生。  

（四）提高公路养护行业适应外部环境变化的能力

一个企业不可能独立于外部环境生存的发展，其外部环境大体分为政治、经济、社会和文化，技术四大类。公路养护行业如何应对的处理这些环境变化是公路养护行业能否存在的根本问题，成为公路养护行业成功的关键所在。公路养护行业根据自身营运情况、生产能力结合外部环境制订战略目标。而在实现目标过程中，可能会发生许多事情，一个精心设计的控制系统，能够帮助行业预测和监控外部环境变化的形势，并做出有效地反应。

（五）可以帮助公路养护行业预防、检查、减少失误

在公路养护行业的生产经营活动中，行业要达到生存发展的目标，就必须对各类风险进行有效的预防和控制，内部控制作为企业管理的中枢环节，是防范企业风险最为行之有效的一种手段。它通过对企业风险的有效评估，不断的加强对企业经营风险薄弱环节的控制，把企业的各种风险消灭在萌芽之中，是企业风险防范的一种最佳方法。  一个行业在其生产过程中可能会发生一些小的失误，如果忽视这些小的失误，必然会积累成大问题，最后将严重影响行业的财务健康状况，甚至造成无法挽回的经济损失，威胁行业的生存、发展的获利能力。而通过一个行之有效的内部控制系统，能够防患于未然，及时发现并解决问题。

(六)帮助公路养护行业总体协调指挥，组织好生产营运

随着公路养护行业生产营运达到一定规模，社会多元化发展，各种机遇面对不同的市场环境，养护、生产、发展过程中遇到的问题不同，很可能在某些环节上有冲突、矛盾的地方，养护行业内部建设、维护、管理相互竞争，影响公路养护行业总体利益。有效的内部控制系统有助于公路养护行业内部宏观安排，各种资产平衡配置并在营运中加以调节。

(七)保证工程质量，降低成本，提高竞争力。

生产成本降低，对任何企业提高经营效益都是非常重要的。高质量、低成本的工程，可使公路养护行业在竞争上具有领先地位，获得经营优势，处在战略进攻地位，争取更大的市场份额。一个完善有效的内部控制系统可以帮助企业消除那些日常不注重的浪费或无效支出，在养护生产环节上搞好成本控制，以期达到成本最小化，提高企业的经济效益，提高经济运行质量，使单位获得更多的积累，从整体上提高企业竞争力。　

（八）促进行业的有效经营。

健全有效的内部控制，可以利用会计、材料、工程等各部门的制度规划及有关报告，把单位的生产、供应、财务等各部门及其工作结合在一起，从而是各部门密切配合，充分发挥整体的作用，以顺利达到单位的经营目标。同时，由于严密的监督与考核，能真实的反映工作实绩，再配合合理的奖惩制度，便能激发员工的工作热情及潜能，通过工作效率，从而促进整个单位经营效率的提高。 

三、 建立公路养护单位内部会计控制制度

依据内部控制原理，结合公路养护单位财务会计工作的实际，粗浅提出了公路养护单位内部会计控制的原则，阐述了内部会计控制的内容和方法。公路养护单位内部会计控制的健全有效，对其正确贯彻执行国家的方针政策及保障国有资产的安全和合理有效的使用，规范会计行为，提高会计信息的质量都具有重要意义

（一）、内部会计控制的原则

为了提高公路养护单位财务管理水平，促进会计基础工作标准化、规范化，根据《中华人民共和国会计法》、《会计基础工作规范》、《单位内部会计控制规范—基本规范》、《单位内部会计控制规范—货币资金》、《单位内部会计控制规范—工程项目》、《公路养护会计制度》及上级有关规定，结合公路养护单位实际，制订公路养护单位内部会计控制规范。

1、不相容职务分离的原则。

公路养护单位资金来源渠道多,支出频率高、会计业务种类多。根据《会计法》中关于职务分离的规定,在这些业务处理程序中授权和执行的职务要分离,记账与货币资金管理和实物资产管理的职务要分离,执行和复核的职务要分离。 2 、统一管理,分工负责的原则。

公路养护单位的财务会计部门其资金类别和核算业务种类较多,各项资金的日常收支决策权应当集中在财务负责人手中,未经财务负责人批准,不得动用任何资金。由于资金种类多、核算业务量大,需要将各类业务分别设置会计岗位,根据财务人员的数量和能力分配岗位,每位财务人员可从事一岗位或几岗位的财务会计工作,以形成分工合理,各负其责、职责权限明确的管理机制。 

3 、业务处理程序化、规范化原则。

会计业务处理程序化是明确业务处理责任,执行财经纪律,防止在资金取得和使用上感情用事、以权谋私、贪污舞弊的有效手段。会计业务处理规范是会计人员处理会计业务应达到的标准或要求,会计业务的处理规范化对加强会计基础工作,提高会计信息质量,保证会计资料真实完整具有重要作用。　 4 、计划管理和例外原则。

资金收入计划是对一定时期的资金收支进行的事先安排。它的主要作用,一是对资金收支进行统筹规划,明确责任,作为资金收支和考核责任的依据;二是控制资金支出的标准。公路养护单位的财务会计部门应当根据经批准的年度预算、计划等编制本部门的年度资金收支计划和月度资金收支计划,该计划应业务类别和按资金类别编制。对于超计划的支出、计划外的支出必须事先由单位负责人或财务负责人批准后才能支付。 5、 稽核的原则。

稽核是由稽核人员对单位一定时期的会计凭证资料进行审查、核对,检查财务各项收支和会计处理是否真实、合法、合规,是保证会计资料真实、完整的重要措施。在每一会计期间终了对日常发生的会计业务进行处理后,必须进行账实核对、账证核对、账账核对,在核对账目的基础上对每类资金进行试算平衡,编制会计报告,作到账实相符、账证相符、账账相符和账表相符。　 6 、重大资金收支事项商议的原则。

重大资金收支事项是指在正常财务收支以外发生的、对全局或今后有重大影响的一些资金收付事项,如数额较大的计划外或预算外资金收支、向银行或其他金融机构的大额借款和还款、给所属单位的贷款、重大的对外投资、金额较大的设备机具购置等。这些重大资金收支事项应事先提出方案,进行集体讨论,必要时经单位负责人批准后才能办理。

（二）、内部会计控制的内容。

为了促进公路养护单位内部会计控制建设，加强内部会计监督，维护社会主义市场经济秩序，根据《中华人民共和国会计法》等法律法规制定公路养护单位内部会计控制规范。下面以本文作者工作单位楚雄公路管理段为例，粗略介绍本单位建立内部会计控制制度情况。单位行政负责人是单位会计工作的第一责任人,对单位财务管理和会计工作负总责。单位行政负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。

1、岗位设置与分工。 公路养护单位财务会计机构内部工作岗位设置,依据内部控制制度关于不相容职务分离的原则,应设置财务负责人岗位、出纳岗位、会计核算岗位和稽核岗位。财务负责人在单位党政领导下，具体负责单位的财务管理和会计核算工作，会计和出纳人员在财务负责人的领导下负责具体的会计核算工作。其中会计核算岗位应根据业务种类及业务量大小和会计人员数量进行分工,设置不同的会计核算岗位。在岗位设置与业务分工中必须坚持相互制约、相互监督的原则。以楚雄公路管理段为例，根据上级主管单位有关规定，设置财务部门三人工作，四个工作岗位，既财务负责人岗位、出纳岗位、会计核算岗位和稽核岗位。其中由财务负责人兼任稽核岗位。财务负责人不得直接办理资金的收付及填制记账凭证等业务;需经授权或批准后方才能办理的业务在未经负责人授权或批准之前,执行人不得办理该业务;财务印件、银行予留印章应由财务负责人、稽核人和经办人分管,不得将财务印章、银行预留印章交由一人保管;会计岗位和出纳岗位必须分开,会计只对本岗位的业务进行核算,不得兼办该业务的货币资金收付业务;出纳不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作,不得兼办会计核算业务。稽核人员不得兼管货币资金收付和记账报账业务等。 

2 、资金收支控制的几个关键环节。 资金收入业务中应主要抓好银行开户环节控制和收入存款环节控制。公路养护单位必须按照中国人民银行关于银行账户管理办法的规定和各项资金管理的要求在银行开设账户,银行开户应经单位负责人批准,不允许未经批准擅自开户。银行户头要保持稳定,若需变动须经单位负责人批准。关于收入存款控制,凡属单位的资金除国家规定应由有关部门单独管理的外,其余资金都应由财务部门进行集中统一管理,收入款项要及时全部交给财务部门,其他部门不得私收私存;公路管理单位的财务部门对于收到的款项也只能存入规定的账户,不允许私设户头私存私放。 资金支出业务中应主要抓好支出计划环节控制和支出审批环节控制。年度资金支出计划是对年度内资金支付的统筹安排和平衡,以对资金支出进行总的控制和考核;月度资金支出计划是依据年度资金支出计划的要求对月份内资金支出的具体安排。对有所属单位的公路养护单位来说,资金支出计划应按支付项目、收款单位等编制,其中对拨款计划应确定拨付的时间和金额。年度资金支出计划应经过单位负责人批准,月度资金支出计划应经财务负责人批准。对于各种拨款,应依据单位负责人或财务负责人批准的月度资金支付计划进行拨付,经批准的月度支出计划在正常情况下应不折不扣地执行,不得出现多付和少付的情况,遇有特殊情况时应按例外原则处理;对机关本身发生的费用应以单位负责人批准的凭据进行支付。 资金收付控制具体以楚雄公路管理段《内部会计控制规范—货币资金》内部会计控制制度中的部分为例。单位行政负责人对本单位货币资金实行“一支笔”审批制度。单位应当对货币资金业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。单位应当按照规定的程序办理货币资金支付业务。单位有关部门或个人用款时，应当提前向审批人提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容,并附有效经济合同或相关证明、资料、交审批人审批，审批人批准后，申请支付部门或个人方可到财务部门办理借款手续或请求财务部门直接支付。报销和支付费用(包括现金支付、支票付款、承付托收款项、银行汇款、邮政汇款等)，原始凭证必须由经办人、证明（验收）人签字并注明用途后报审批人审批，并经财务主管人员审核后，出纳员方可办理报销手续或入帐。所站外购材料、外雇运力，原始附件（石料收料单、材料过磅单、运力点工单等）必须收料人签字并收方丈量，做外雇工程验收结算单，交工程、材机部门签字做结算单，报审批人审批后，根据货币资金支付有关程序办理支付。单位对外采购商品或劳务，单位对外提供商品或劳务、单位内部经营、管理考核应按规定签订相关经济合同。经济合同签订应有财务部门参与，合同签订后应送交财务部门，由财务部门按合同根据货币资金内部控制的有关程序办理合同价款收付和结算。经济合同未送达财务部门的，财务部门可拒绝支付和决算。

3、 业务处理程序和标准。 对资金收支业务来说,通常有计划、审批、收支、稽核等程序;对会计核算业务来说通常有审核原始凭证、设置账户、填制记账凭证、登记会计账簿、财产清查、编制会计报告等程序。 公路养护单位资金收支业务主要有公路规费资金收解业务、公路基础设施维护资金拨付及报批业务、公路基础设施建设资金筹措和拨付报批业务、公路行政事业经费领拨、支出和报批业务、预算外资金收支业务、国有资产管理业务等。公路养护单位的财务会计部门应当根据《会计法》和财务制度的规定及内部管理制度的要求,对每一类会计业务规定明确具体的业务处理程序。 公路养护单位的财务会计部门应当根据国家统一会计制度和财务制度及内部管理要求制订业务处理标准或规范。会计业务处理标准主要包括:应执行的会计制度、应执行的财务管理规则、业务处理程序、会计核算基础工作等。公路养护单位的会计核算业务多,资金种类多,管理要求严,政策性强。每一类会计业务国家都规定了相应的会计核算办法,每一种资金国家都有相应的财务管理规定。财务会计人员应按规定进行核算和管理。如果公路系统有一些特殊业务国家尚未规定其具体管理规定,公路主管部门应与财政部门协商并征得其同意,制订一些具体的核算办法和管理办法,使所有会计业务的核算和资金管理都有相应的规范。 公路养护单位的会计核算必须符合《会计基础工作规范》的要求。不论是自制原始凭证的设计与传递、会计账务处理、财产清查和会计报告编制,还是会计核算资料和会计档案管理等都应当尽力作到规范。 财务会计机构在对外编报会计报告的同时,应当设置和定期编报本部门的财务会计报告,以供单位领导和财务负责人了解和掌握本部门各项资金的收付和结存情况、有关计划的执行情况。 

4 、稽核与监督。 　稽核应以财经纪律、内部控制制度、经批准的资金收支计划等为依据,对财务收支和会计资料进行审查和核对。日常业务审查的重点应是会计凭证和会计账簿。在会计凭证审查中要特别注重原始凭证的审查,在会计账簿审查中要特别注重银行存款收支及结余的审查。在日常审查的基础上定期审查会计报告,审查时既要审查每一笔资金收支业务的真实性、手续凭证的完备性、业务处理的合规性、账簿和报表数据的正确性,也要审查单位总体的财务状况,注意检查资金的流量和流向,评价单位的资产负债情况,预算或计划的执行情况,各项借款合同的履行情况等。在核对账目方面,在账实核对、账账核对、账证核对、账表核对中特别要注重银行存款账目和银行对账单的核对,有价证券账目和有价证券实有数的核对,借款合同与借入款项的核对、资金拨付数与资金支出计划的核对,往来款项与债权、债务方定期核对等。 在财务部门内部稽核的基础上,公路养护单位应定期接受内部审计部门和国家机关等监督部门的审计和监督,对发现的问题进行认真纠正,保证财务管理和会计核算真实、合法。

参 考 文 献

〈〈审计学〉〉

 〈〈交通财会〉〉

 〈〈公路养护会计制度〉〉

2003级会计本科 杜建梅