浅谈我国公共财政体系

公共财政的产生及发展

二、我国实行公共财政的必要性

三、构建中国特色的公共财政基本框架

内 容 摘 要

公共财政是人类社会进入到市场经济发展阶段后所产生的一种财政模式，专指国家（政府）为满足社会公共需要而进行的经济活动或分配活动。在社会主义市场经济条件下，我国正全面迈进小康社会，公共财政的构建是深化市场经济体制改革的内在要求,具有重大的政治、经济和社会意义，不仅有利于促进社会主义市场经济健康发展，维护和保障广大人民群众的根本利益，也体现了社会主义市场经济条件下先进的财政管理文化和管理理念。为此，充分履行公共财政职能，加快公共财政改革和探索，创新三大机制，即创新公开、公正的公共财政收入机制；创新透明、高效的公共财政支出机制；创新灵活、实用的公共财政调控机制，全面构建一个中国特色的公共财政框架，建立稳固、平衡和强大的国家财政。

关键词：构建、公共、财政、框架

浅谈我国公共财政体系

古今中外，财政就是国家财政、政府财政，因其天然具有公共属性，所以也是公共财政，它们是同义的。但是，随着生产力水平、 经济 制度和经济体制的演进，不同的国家财政又会有不同的模式（类型）。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的，把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式，突出它是一种市场型财政，却又有着特殊的意义。根据建立社会主义市场经济这一经济体制改革的总目标，在财政方面国家理所当然地提出了将与计划经济相适应的财政模式转变为公共财政的改革目标。但是，由于种种原因，不仅在经济界，而且在财政理论和实际部门，不少人对于公共财政，特别是公共财政的基本概念存有模糊认识，所以从理论上弄清什么是公共财政，为什么实行社会主义市场经济就必须相应地构建公共财政，以及如何充分发挥公共财政的职能作用，顺利而又正确的推进公共财政深层次改革显得十分必要。

一、公共财政的产生及发展

“公共财政”一词是英文Public Finance的直译，《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理科学，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。在一般的英汉辞典中，Finance一词涵义很广，包括财、财务、财政、资金、金融、融资等，因此如果Finance一词单独使用，那么它的意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、企业、银行的资金管理；也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。为了将以国家为主体的“财政”一义与其包含的其他词义区别开来，于是根据国家财政为公众共同利益服务的本质特征，在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，Public Finance指的就是公共的或公共部门的财务管理。

公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的,而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时,才出现公共财政模式。在奴隶社会,“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,奴隶制国家的财政收入,主要来自于对奴隶劳动成果的无偿占有,对外掠夺和弱小国家的纳贡;财政支出主要用于王室支出、祭祀和战争等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隶制国家,国王个人收支与国家财政收支之间并没有严格的界限,且收入的筹集和支出的安排均由最高统治者说了算,根本不可能存在财政的民主性和法治性。到了封建社会,封建制国家的财政依然是为封建制国家王室成员及大小官吏服务的,虽然也有公共工程建设支出这样的公共性支出的安排,但所占比重极其微小,因而从总体上而言,这时的财政还称不上是公共财政,而仍然是家计财政。同奴隶制国家财政一样,封建制国家财政依然缺乏民主性和法治性。

   到了封建社会后期,随着新兴资产阶级的不断壮大,封建制国家的滥收滥支已严重危及到本阶级的利益。因此,在反对封建制国家的长期斗争中,资产阶级把夺取财权作为斗争的一项重要内容。他们要求控制财权,促使王室收支与国家财政收支彻底分离。到了17世纪末,英国规定国家必须向议会提交财政收支报告,且须得到议会批准才能付诸实施。资产阶级取得政权后,不仅建立了比较完善的预算制度,而且大力改进税收制度和公债制度。进入资本主义发展阶段后,市场经济得到了高度发展,并彻底取代了自然经济。至此,财政的公共性越来越明显地体现出来。

   在不同的历史时期,由于政府职能范围有所不同,公共财政的内容也在发生不断的变化。在自由资本主义时期,各资本主义国家执行自由放任的经济政策,崇尚市场这一“看不见的手”的力量,认为依靠单一的市场机制的自发调节可以保持资本主义经济的平稳发展,反对国家对经济的干预。以亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人”的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。进入垄断资本主义发展阶段以后,特别是20世纪30年代经济大危机以来,以美国为首的资本主义各国纷纷抛弃了古典经济学派的自由放任的经济政策主张,而转向对国民经济的积极干预。经济大危机以后,美国总统罗斯福开始实施的“新政”,以及以凯恩斯为代表的资产阶级经济学家,开出了通过财政及货币政策手段干预和调节国民经济运行,增加和刺激有效需求以带动经济增长,减少失业和抑制经济波动的药方并付诸实施,取得了极大的成功,并由此开了国家干预经济的先河。到了20世纪60年代,财政学研究范围得到了进一步的拓宽,即出现了公共经济学。与传统的财政学相比,公共经济学不再是孤立地研究各种财政现象,单纯地就财政论财政,而是更加注重研究财政收支对经济的影响,在研究方法上更是全面采用了现代经济分析方法。在研究的内容上,除了对财政收支本身的研究以外,还对如公共经济部门存在的必要性和合理性、公共经济部门的职能范围、公共部门定价、公共支出效益分析、政府宏观调控等进行了深入分析和研究。

   经过西方国家长期的公共财政实践,以及西方经济学家对公共财政理论的不断探索,逐步形成了以满足社会公共需要和弥补市场失效为基础的现代公共财政理论体系。我们并不否认西方国家的财政具有鲜明的阶级性,在当代,它主要为垄断资产阶级的利益服务。但由此以财政的阶级性抹杀其公共性,无视财政在满足社会公共需要和反映民众意志等方面所获得的空前扩展也是错误的,是一种自欺欺人的行为。

   从公共财政产生与发展的历史进程中,我们可以对公共财政作出这样的结论:公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式,首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为;其次它是高度民主化的财政,它能最大可能地反映公众的意志,体现财政的民主性原则;再次它是高度法治化的财政,真正做到依法理财,体现财政的法治性原则。

二、我国实行公共财政的必要性

把公共财政确立为基本理财思想，是深化市场经济体制改革的内在要求，具有重大的政治、经济和社会意义，不仅有利于促进社会主义市场经济健康发展，维护和保障广大人民群众的根本利益，也体现了社会主义市场经济条件下先进的财政管理文化和管理理念。现行的财政体制和财政管理制度已经不适应现阶段经济和社会发展的要求，甚至一定程度上阻碍着改革的进一步深化。突出表现在两个方面：一是公共资源配置效率低。财政支出范围过宽，不能充分体现经济体制改革、政府机构改革的需要，一些应该交由市场配置的领域仍然介入程度较深，而必须应政府保障的领域却又保障程度不高，造成政府职能的“越位”与“缺位”并存。二是财政管理粗放，资金使用效率低。由于预算内外资金没有统筹、年初预算编制较粗、预留机动资金较多、分配透明度低、项目细化程度差，造成政府财力使用分散，难以实施有效的宏观调控，财政资金使用效益很差。同时，预算管理不规范，执行中大量调整与追加，既弱化了财政约束与监督，又容易出现违纪违规问题。针对上述弊端，都进行了不少探索，但从实践看，那些着眼于对传统体制的修订与完善的做法收效不大，不能达到根除弊端之目的。

因此，必须从制度创新入手，建立一种与市场经济体制相适应的公共财政制度，而且按照本质要求，社会主义市场经济也必须实行这样的公共财政。这是因为市场经济机制本身在实现资源合理配置方面不可避免的失效和缺陷，决定了对不同领域的资源配置职能必须由国家和市场分别承担：一切可以避免经济效益外溢的生产经营，其资源配置都有应当由市场机制去完成；相反，凡是具有难以克服的效益外溢性的产品生产，则需要代表社会公共利益的国家通过财政手段来配置相应的资源。市场经济本质上是趋利经济，市场经济的行为主体包括企业、个人和国家（包括国家各类机构和国家举办的各个事业单位），其中企业和个人作为一般的市场行为主体，本能地按照直接效益最大化的原则、依照市场机制所指示的方向从事经济活动，而对具有效益外溢性的领域缺乏行为动力。但是，这些具有效益外溢性的事业（如国防安全、外交事务、社会治安、法律秩序、经济稳定、市政设施、基础科研、环境保护、社会福利救济等），又是企业和个人政党从事经济活动乃至政党生存所需的外部条件，或曰社会公共需要。由于市场机制配置资源功能在这些具有效益外溢性的事业领域失效，而这些事业又为企业和个人从事经济活动和政党生存所必需，所以，只有国家通过财政手段向这些社会公共需要领域配置必要的资源，满足这些公共产品、公共服务的供给，才能保证社会再生产的政党运转。

可见，市场机制负责营利性领域的资源配置，政府（或曰国家）负责社会公共需要领域的资源配置，乃是市场经济中市场与政府在整个社会资源配置方面符合规律的分工。如果违背这种分工规律，国家财政一方面越位向营业员利活动领域配置资源，另一方面又对社会公共需要领域配置资源不足，导致两大领域资源配置失衡，势必招致社会再生产效率损失。因此，实行市场经济就必须相应地实行公共财政，按照公共财政应有的职能重新界定财政供给范围，克服目前从计划经济深演变而来的财政职能中相对于公共财政而言越位并存的诸多问题。

三、构建中国特色的公共财政基本框架

公共财政这一概念是在转变政府职能、深化财政改革促进发展这个大的战略背景下，提出构建公开、公正的财政收入机制；透明、高效的财政支出机制；灵活、实用的财政调控机制的公共财政基本框架。

（一）、创新公开、公正的公共财政收入机制

加入WTO后坚决清理取消不合理、不合法的收费；对不体现政府职能的收费，转为经营性收费，并依法征税；对合理合法的收费，通过实行彻底的“收支两条线”管理，逐步纳入预算管理；对少数具有税收性质的收费，实行费改税。但我国税收增收减收因素并存，不同行业的税收有升有降，因此对我国未来总的财政收入格局不会产生根本性的影响。我国未来财政收支矛盾仍然很大，但也为我国财税制度创新提供了一个极好的契机。我们应当正确对待入世后对我国财政税收的影响，抓住这一契机，促进国民经济和公共财政的可持续发展。

（二）、创新透明、高效的公共财政支出机制

公共财政要打破计划经济条件下财政大包大揽的支出格局，凡市场能够起作用的，主要是竞争性、经营性领域的投资，财政不代替，做到“不越位”；而对行政管理、国家安全、公安司法、监察、公益型事业、大型基础设施、科技教育、公共卫生、环境保护、社会保障、对经济进行宏观调控所必要的支出等社会公共支出，要在财政能力允许的情况下，通过综合平衡，给予重点保障，努力做到“不缺位”。按照上述原则，调整和优化财政支出结构，实行政府采购、国库集中收付和公共预算 “公共支出三项制度”，深化“收支两条线”改革和“金财工程”建设。做到：重点增加社保、工资、科教文卫、生态建设和环境保护等公共服务领域的支出，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资，通过加强社会保障、财政贴息、加速折旧、取消乱收费等间接的和比较规范的财政税收政策手段，支持国有企业和经济发展。

1、公共预算制度改革

①采取科学的预算编制方法。一是实行了综合预算。 实行部门预算改革是财政公共化改革的关键步骤，对于我国财政和经济的全面变革，都将起着重要的作用。 将预算管理的出发点和着力点转移到部门，明确提出部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。财政将部门及其下属单位的各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，取消了财政与部门的中间环节，凡是直接与财政发生经费领拨关系的预算会计单位均作为预算部门，部门预算从基层单位编起，财政直接将预算编制并批复到这些部门。二是实行零基预算。各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度，重新测算每个科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，按定额加系数和项目编制预算；事业经费和建设性专款，要进行项目论证，结合经济和社会发展计划，进行分类排队，制定滚动的项目发展计划，年度预算编制到具体项目。

②实行预算科目的改革。随着经济和公有制的不断发展，现行的预算科目体系基本上设置已不能适应形势的变化，因此必须进行改革。改变仅按行政事业单位、机构划分的现状，增加分类的标准，细化预算科目，在大的分类下，尽可能分设若干款、项、上级科目，使人们知道钱是从哪里来的，钱是谁花的、花钱干什么、以及钱是怎么花的，从而有利于人代会和人民群众的监督，增加预算的透明度和公开性。新的预算科目可按部门、功能和经济性质三大标准分类。这种分类将把预算内收支、预算外收支和行政事业单位自收自支部分都纳入政府收支分类范围。这项改革是规范预算管理工作的基础工作，它不仅为预算编制进一步细化，为推动一系列预算改革打下良好的基础，而且也会为强化预算监督、有效实施宏观调控创造有利条件。更为重要的是，按部门、功能和经济性质分类并向社会公布后，预算的透明度和公开性将大大提高，同时也迫使有关部门提高预算编制的水平和质量。

③改变预算编制的时间和视野。预算管理方面，一向是每年的1月1日就开始进入预算的执行期，但真到4月上旬，全国人大召开会议批准了之后，预算文件才取得了法律上的效力。于是当年的1月至4月间就形成了一个所谓的“法律空档”，要依法治国，要对纳税人和所有的社会成员负责，就必须消灭这个法律空档。同时为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好衔接，还要按标准周期实行预算的滚动编制，这种滚动预算有利于体现瞻前顾后、综合平衡的要求，提高科学管理水平，这种预算编制方法也是我们未来发展的一个趋势。

2、财政国库管理制度改革

改革财政国库管理制度就是参照国际惯例，建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，也称国库集中收付制度，其核心是通过国库单一账户体系直接支付或授权预算单位支付到商品或劳务供应者。国库集中收付是重要的公共支出制度，它指直接由财政账户支付行政单位和以财政拨款为主的事业单位收支款项的制度。实行国库集中收付后，单位不再设置经费账户，也不再进行核算，各项收付，除零星开支仍由单位负责并向财政报账外，都通过国库收付，工资由财政统一发放。国库集中收付有利于发挥财政监督作用，加快了财政资金运行速度，这等于节省了财政资金。同时，国库集中收付弱化单位利益观念，实现了“收支两条线”管理，杜绝了“小金库”，也有利于控制“预算外”人员膨胀，是反腐倡廉的有力措施。因此它是符合公共财政建设方向的。规范预算执行程序，方便预算单位及时用款，合理调度资金，提高财政资金使用效率，有利于库款调度，有利于预算的约束和执行，有利于提高资金使用效率；增强政府宏观调控能力，保障财政资金的安全有效运行，从源头上预防腐败，有利于财务监督，有利于廉政建设。需要指出的是，实行国库集中支付改革，并没有改变预算管理部门的财务管理、会计核算等职责管理权限，所改变的只是预算资金的拨付方式和程序，使预算资金能够更方便、更快捷地拨付到基层用款单位。

3、实施政府采购制度改革

政府采购是公共财政体系中的一个重要组成部分，是市场经济国家管理购买性支出（如政权建设、公共设施等）的一项基本手段，也是国际上通行的政府加强财政支出管理和调控经济的重要手段，加入世贸组织后，在某种程度上也是保护国内采购市场的调控手段。实施和推进政府采购是建立社会主义市场经济体制和公共财政体制的基本要求，有利于加强财政支出管理，减少浪费、提高财政资金使用效益，防治腐败。

4、深化“收支两条线”管理改革

深化“收支两条线”管理改革是当前财政改革的重中之重。其核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入财政预算管理。这项改革，从“收”的角度讲，主要是收缴分离，规范预算外收入收缴和减少部门资金占压。对那些合法合理收费收入，不再自收自缴，实行收缴分离，纳入财政预算或实行财政专户管理；从支的方面讲，主要是收支脱钩，也就是编制综合财政预算，逐步淡化和取消预算外收支。

5、加快政府财政管理信息系统建设

政府财政管理信息系统不仅是公共财政改革的基础，而且本身也是公共财政改革的重要内容。它以覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门的大型信息网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标，用款计划、采购定单以及财政政策实施效果评价和宏观经济运行态势跟踪分析为预算执行主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库现金有效调度为特征，体现了公共财政改革的要求，是其必需的技术保证和支撑力量。

（三）、创新灵活、实用的公共财政调控机制

自1998年以来，为保持经济的持续稳定增长，党中央审时度势，果断决策，实施了一系列积极的财政政策，也取得了举世公认的成就，标志着公共财政宏观调控方式进入了新的发展阶段，也表明了市场经济条件下公共财政宏观调控体系已初步建立。一是实现了由被动调控向主动调控的转变。过去，实施财政宏观调控几乎都是被动的。无论是80年代治理经济周期性波动，还是90年代初治理经济过热，都是迫不得已地采取措施，准备不足，反应慢。现在则不然，准备早，动手早，未雨绸缪，在经济问题刚刚暴露时即采取措施。同时决策快，反应迅速，减少时滞，抓住了解决问题的最佳时机。二是实现了由直接调控向间接调控的转变。与计划经济时期通过行政计划手段直接干预经济的方式相比，与实行适度从紧财政政策还带有一些行政性措施的调控方式相比，现在是根据社会主义市场经济发展的需要，主要通过国债、税收、转移支付等一揽子财政政策工具进行间接调控，完全是经济手段，实现经济周期调节。三是实现了由单一调控方式向多种调控方式的转变。现在打的是“组合拳”，不仅通过国债，而且采取了一系列税收政策；不仅注重引导和带动投资，而且注意增加居民收入，刺激消费；同时，还注重财政政策与货币政策的有机协调。走出了过去纯粹减税让利、向竞争性领域增加投资的单一老路。四是实现了宏观调控对象的根本性转变。与以前宏观调控对象以企业、单位和个人为主不同。这次不仅彻底转变到调控市场，而且还注意调控国内和国际两个市场，充分体现了财政宏观调控的市场意识、国际意识和开放意识。有理由相信，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，公共财政宏观调控的地位和作用必将更加突出和重要。

近年来，在全力推进财政收入改革和支出改革的同时，根据社会主义市场经济发展的实际需要，不断总结经验，借鉴国际成功做法，相机进行财政宏观调控方式的改革。相机抉择财政政策和完善政策工具，进一步健全财政宏观调控职能。其核心是改革计划经济条件下主要依靠计划和行政手段对企业、单位和个人进行直接调控的方式，适应社会主义市场经济发展的要求，主动采取适当的财政政策，运用投资、税收、贴息、调整收入分配等各种财政工具和手段，间接调控市场，从而达到宏观调控的目标。适度从紧的财政政策和积极的财政政策，都是进行财政宏观调控，加强和完善市场经济条件下财政宏观调控职能的成功尝试。

这些转变标志着公共财政宏观调控方式改革进入了一个新的发展阶段，表明了在市场经济条件下公共财政宏观调控体系已经初步建立。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，公共财政宏观调控的地位和作用更加突出和重要，并将根据国际国内形势的变化和社会全面发展的需要，进一步完善和丰富。

民主理财、依法理财和治财,既是公共财政的基本要求,也是公共财政应包含的内容，在社会主义市场经济条件下，我国正全面迈进小康社会，公共财政的构建是深化市场经济体制改革的内在要求,具有重大的政治、经济和社会意义，不仅有利于促进社会主义市场经济健康发展，维护和保障广大人民群众的根本利益，也体现了社会主义市场经济条件下先进的财政管理文化和管理理念。以上几项改革相辅相成，规范了预算编制、执行和资金使用等财政资金运行的整个过程，并将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则贯彻到公共财政改革的各个环节，必将全面构建一个中国特色的公共财政框架。

参 考 文 献

①郭庚茂：《加快公共财政框架》，《河北财会》,2002年第1期。

②贾康、叶青：《否定之否定，人类社会公共财政发展的历史轨迹》，《财政研究》,2002年第8期。

③郑建新、柯永果：《公共财政再分析》，《经济研究参考》,2001年第84期。

④贾康：《公共财政与预算管理改革》，《预算管理与会计》,2002年第11期。

楼继伟：《关于公共财政改革》，国家行政学院培训班讲话,2002年9月29日。

⑤李元江、官锋、赵德银：《公共财政制度研究》，《财政研究》,2002年第1期。

⑥李京城、孙文基：《公共财政的建立与预算管理改革的探讨》，《财政研究》,2001年第11期。