构建政府非税收入监管体系研究

非税收入监管现状

存在的问题

构建我省非税收入监管体系的设想

内 容 摘 要

政府非税收入是财政收入的重要组成部分，不但在健全财政体制、增加可用财力等方面发挥着不可或缺的作用，还承担着对经济社会的调控功能，为促进经济社会全面协调可持续发展提供重要的支撑保障和引导作用。

构建政府非税收入监管体系研究

 一、 非税收入监管现状

基本情况

我省非税收入具有项目多、收入范围广、资金规模大等特点。根据《浙江省2012年政府非税收入项目目录》统计，我省非税收入共分为行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收入等九大类。近年来，我省非税收入规模都在3000亿元以上，2012年全省非税收入总额达3004亿元，约占全省生产总值的8.7％，相当于财政总收入的46.9％、地方财政收入的87.3％。我省非税收入占地区生产总值比重一般在10％上下，个别年度达到15％以上；收入规模相当于地方财政收入的2/3以上，一些年度达到地方财政收入的1倍以上。

非税收入的结构特点。按照不同的分类标准，可以将非税收入划分为不同的类型。为便于直观分析比较收入结构变化状况，根据非税收入取得依据不同划分为行政事业性收费、政府性基金收入、国有产权收入（含国有资产有偿使用收入、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益）、罚没收入、其他收入（含彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入和经批准纳入非税收入管理的其他资金），通过对2004年和2012年我省非税收入来源构成情况进行比较。2004年，非税收入中主要由政府性基金、行政事业性收费组成，2012年，国有产权收入成为主要内容。从2012年情况看，行政事业性收费、政府性基金等依据行政权力收取的规费收入占比大幅下降，行政事业性收费由41.2％下降到10.2％，政府性基金由20.2％下降到11.1％；以土地出让收入为主的国有资源有偿使用收入等国有产权收入快速增长，占比大幅提高，由23.9％上升到71.9％。我省的非税收入已经逐步从依托公共权力征收的政府性基金、行政事业性收费、罚没收入为主，转向依据产权收取的国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本收益。收入结构的变迁也反映出与以国有制为主体经济体制相适宜，同时从侧面印证了市场机制正在成为国有资源配置的主要方式。

（二）监管体制机制现状

 近年来，我省不断推进制度创新，初步建立了以《浙江省政府非税收入管理条例》为核心的非税收入管理制度，加强了项目管理、收缴管理、资金管理、监督检查等业务监督检查的制度体系。

1．确立非税收入征管运行框架。我省非税收入由县级以上人民政府负责完善管理体系和监督机制，县级以上财政部门负责主管本行政区域内非税收入管理工作，省级财政部门负责收费项目的设立，各级财政部门负责对执收工作和代收工作进行监督。非税收入实行执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管的执收方式。由法律、法规、规章以及设立项目的有关规范性文件规定的执收单位执收；执收单位不明确的，由县级以上财政部门执收；执收单位依据有关法律、法规、制度和办法的规定，确认应缴非税收入事项，做到依法行政、依法征收，并督促缴款义务人按规定时间、地点及方式及时、足额将各项非税收入缴入财政专户或国库。

2.组织开发并实施了新版非税收入管理系统。为规范执收单位收缴行为，提高征管工作效率，健全完善非税收入征管体系，解决执收单位、代收银行和财政部门之间数据信息共享问题，组织开发并在全省范围内全面实施金财工程一体化版本的非税收入管理信息系统。依托于执收单位、代理银行、财政部门三方联网的非税收入管理信息系统，做到了资金票据的网上结报，确保对账的准确高效和资金的安全，实现非税收入资金的动态管理。 

3.突出土地出让收入监管。土地出让收入占非税收入比重大，各级政府尤其重视。国有土地使用权出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过预算安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在全省范围内实施应用由财政、国土部门和人民银行横向联通、纵向联动、实时共享的国有土地出让收支管理信息系统，提高出让收支管理工作效率和省对市县国有土地出让收支的监管水平。基本建立了土地出让收入实行宗地核算制度和规范的操作程序。为了切实加强对土地出让收入的征收管理，我省各级财政部门主动加强与国土部门的联系，实行从土地征用、收购储备、前期开发、组织出让和成本支付等全过程监管。

4.全方位加强监管。一是规范非税项目监管，强化社会监督。省财政部门统一向社会公布非税收入管理的具体项目目录。执收单位依法向社会公布由本单位负责执收的非税收入项目、规范、对象、标准、期限、程序及其依据，并按照规定的内容和程序执收非税收入。二是规范票据监管，强化票据全过程管理。在票据印制、购领与发放、使用与保管、审验与核销等日常管理工作中开展，具体监管内容包括：票据印制环节采取防伪技术和措施，票据领购环节实行“凭证购领、分次限量、验旧领新”，票据核销环节采取限期票款结报和票据开具合规性。三是实现信息系统监管。新版非税系统依托计算机网络实现互联互通，财政、执收单位和代理银行三个部门各司其职，分工协作。执收单位严格按照财政部门核定的执收项目、标准办理执收业务；代理银行通过系统办理代收业务，相关信息实时共享；财政部门可以实现动态监管，通过信息系统对项目、票据和资金的全面管理，全面掌握票据发放、使用及核销明细情况，在票据核销环节引入系统控制流程，发挥“以票管收、信息管收”功能。

5.不断加强监督检查。我省监督检查主要通过两方面实现：一是通过对非税收入管理权力行使过程本身进行规范所形成的监督机制内生于非税收入管理活动之中，形成自动监督机制。二是建立专项检查和日常检查等多种形式的自助监督检查体系，对非税收入管理权力行使过程进行的监督。

二、存在的问题

虽然我省非税收入管理工作在制度建设和管理方式以及管理队伍建设等方面都取得了显著成效，并对地方经济建设和社会事业发展发挥了积极作用。但由于各方面对非税收入的认识还不尽健全和制度不够完善等原因，我省的非税收入管理工作还面临许多困难和矛盾。

非税项目管理有待规范

项目管理是非税收入管理的源头，近年来，我省虽然不断强化非税收入立项

管理，但还有一些方面需要进一步加强和完善。一是项目立项的科学性。项目立项时主要考虑到的是合法合规性，尚未形成包括各级财政部门、职能部门、专家学者、利益相关方以及社会公众等共同参与的多方机制。二是收费标准制订机制不能适应市场化要求，标准制订过程公开程度不高，其职能履行由物价部门为主行使，不利于从公共财政全局角度进行平衡，给财政收支带来被动。三是行政事业性收费项目与经营性收费项目容易混淆。有些部门在收取经营性收入时，依托的是政府行政权力，还有的将行政事业性收费违规转为经营性收费，给收费对象和社会大众带来困惑，造成收费混乱的表象。

非税收缴管理需进一步完善

一是收缴管理流程有待进一步优化。目前，非税收入实行单位开票、银行代收、财政监管的收缴方式过程中，缴款人进行缴款必须持执收单位开具的财政票据到代理银行缴款，待银行收款确认后，缴款人凭银行收讫凭证，再到执收单位换收据，使得缴款人不能一次完成收缴，还得在执收单位与代理银行之间来回跑，同时，执收单位和代理银行也需再次确认缴款信息，存在资金与票据信息不能及时匹配等问题，收缴流程需进一步优化。二是非税收入分成政策实际上仍是沿袭原有的部门分成政策，各级政府和部门都尽量扩大自己的分配份额，分成比例形成机制不尽合理。分成项目复杂多样，分成项目政策及收缴方式的复杂性增大了收缴管理的难度与成本。

（三）土地收入监管需进一步完善

一是土地出让收入违规使用问题屡禁不止。土地出让收入使用范围和支出用途国家有明确规定，但一些地方政府和部门处于各种原因考虑，将土地出让收入作为政府自身的可用财力超范围随意支用，违规超范围使用土地出让收入的情况依然屡禁不止。二是成本核算体系不健全。由于财政、国土部门之间缺乏必要的沟通和联系，财政部门对每宗土地的出让除了发生的税费情况能详细掌握外，对出让之前土地征用、收购储备、前期开发等各项成本性支出情况不能及时了解和准确掌握，只能依赖国土部门提供的数据资料进行核算，致使土地创成本核算准确性不高，土地收益计算不准确。

监管体制机制需进一步完善

一是执收单位执收力度有待加强。主管部门和执收单位受深化“收支两条线”

改革、清理规范津补贴等因素影响，部分单位没有认真履行《浙江省政府非税收入管理条例》和相关法律法规赋予的职责，责任意识淡化，执收力度有所松弛。二是非税收入票据需进一步梳理整合，非税收入票据的种类设置与非税收入收缴管理方式的衔接亟待改进完善。三是监督检查职责分散。目前，我省非税收入的监督检查主要分散在财政、审计、物价、监察等各个部门，财政内部主要涉及部门有财政票据管理机构、财政监督部门等，职能分散，没有一套可参照执行的非税收入稽查办法和统一的非税收入稽查队伍。

征管机构和征管服务力量薄弱

按照非税收入监管要求，财政部门需要对非税收入包括从立项、收缴、资金、票据到监督的各个流程的管理，需要由一个统一领导、分工负责、协调配合的非税收入征管机构来组织实施非税收入征管。一是非税收入管理职能分散，无统一独立的管理机构。全省大多数财政部门（含省财政厅）具体承担非税收入管理职责的部门为综合处（科），参与管理的有票据中心（收缴中心），除这两个部门（单位）外，财政部门内部涉及非税收入管理的其他配合部门有预算部门（负责预算）、资产管理部门（负责国有资产出租收入）、企业财务部门（负责国有资本经营收益）、国库部门（负责支出）等其他部门预算管理处室。省级财政部门综合处与相关部门职能还不在综合科，全省很难统一管理非税收入。二是全省非税收入征管人员力量严重不足。近年来各地仅通过整合现有财政内部的综合科（处）、票据中心等机构人员，进行非税收入征管。人员力量仍非常薄弱。2012年全省非税收入2996亿元，按综合处、票据中心、非税（局、处、中心）总人数602人计算，人均征收额4.98亿元，还不包括承担的相关其他综合工作任务，征管力量明显不足。

三、构建我省非税收入监管体系的设想

当前，经济建设和社会事业发展迅速，中央强调要通过释放“改革”这一最

大红利，促进政府职能转变，推进我国经济社会转型升级。深化财税体制改革是当前大力推进的核心改革之一。省委省政府主要领导提出了“促进发展、保障民生、科学理财、加强监管”的新理财观，要求各级财政部门加快推进“三位一体”公共财政改革建立和数字财政建设，着力做好“生财、聚财、用财”三篇文章。非税收入管理需深入贯彻中央和省委省政府总体部署，按照深化财税体制改革总体要求，加快构建与之相适应的非税收入征管体系，建立起符合社会主义市场经济和公共财政体系要求的非税收入管理模式。

健全征管机构，明确各自职能

健全非税收入征管机构是强化和规范非税收入管理的组织保障。一个完整的

非税收入管理组织体系主要由主管机关、专门机构和具体执收单位等组成。组织体系中各组成单位主要职能应作如下定位：财政部门作为非税收入的主管机关，主要根据国家法律、法规，研究制定和完善非税收入管理规定、制度和办法，负责非税收入项目的设立与变更、标准的制定和调整，以及非税收入执收票据管理的政策等制定和调整工作，并在同级政府和上级财政部门的指导下，组织协调本级非税收入管理机构工作。非税收入管理专门机构主要是在同级政府及其财政职能部门的领导下，依照有关法律、法规、政策和办法规定，主要负责所属区域的非税收入的征收管理工作，并确保应收尽收。建立非税收入结算账户，加强资金的核算、清算和汇缴等管理工作，同时会同财政业务部门审核编制同级非税收入年度预算和综合财政预算以及执收执罚单位的部门预算；其次负责本区域财政票据的印制、发放、领购、核销和日常稽查工作；依法查处各种违反非税收入管理规定的行为。

（二）完善收入项目和标准管理，建立市场化的资源配置机构

一是要科学界定征收范围，完善监管机制。根据我省近年来的探索与实践，逐步建立适应市场经济体制要求的市场化资源配置机制。其中对城市公共设施资源、城市道路营运权资源、带有垄断性经营牌照资源和政府配置资源等国有资源和资产有偿使用收入，要推向市场实行公共招标拍卖制度。对政府非经营性资产要结合清产合资工作，建立政府统一管理和集中调配制度，将目前由部门占有和使用的政府非经营性国有资产统一集中到财政进行管理，同时由政府按部门机构编制和业务工作需要等进行集中统一调配，对部分闲置资产，可以由财政通过公开拍租方式进行处置，产生的经营收入统一纳入财政管理。二是要规范与完善收入立项与审批管理程序。行政性收费和政府性基金等非税收入项目审批权限应实行人大审议和批准制度。涉及全国范围的项目由全国人大审议、批准，地方性的项目由地方人大机关审议、批准。财政部门作为非税收入的主管机关，应认真做好非税收入立项的前期预审、听证、论证工作，并负责向政府和人大提供设立项目、制定标准的报告和合理建议，而后由政府向人大提出立项申请的报告。对部分因特殊原因，需临时设立的项目，可由财政部门根据立法机关授权进行审批。三是要健全民主决策机制，完善非税收入标准管理。改变现行的收费标准由物价部门为主、财政部门为辅的审批管理办法，像管税率一样管理非税收入标准。要通过引入公众听证程序，建立公共决策机制，建立由财政部门审核和报立法机关审查批准的管理体制。

（三）完善票据管理制度，健全以票管收机制

一是要规范和统一非税收入票据。可借鉴税务发票办法来强化非税收入票据管理，将非税收入票据的管理权限统一集中在财政部门，并减少归并专用票据种类，同时规范和明确非税收入票据印制、领购、发放和核销及结报等管理行为。二是要规范和完善票据管理机构行为，建立和完善票据领购、稽查、核销制度，从源头上规范非税收入的执收行为。三是要继续改革和完善票据使用制度，大力推行开票与收款相分离办法，积极试行单位开单、财政征收大厅或委托代收银行收款开票的办法。执收单位只开具非税收入缴款通知单，缴款义务人持缴款通知单按时到财政非税收入征收大厅或委托代收银行缴款，征收大厅或委托代收银行收取非税收入后向缴款义务人开具非税收入缴款票据，缴款义务人再凭非税收入缴款票据到执收单位办事。

（四）改进收缴方式，完善收入征管手段

通过建立和完善统一规范的非税收入收缴管理制度体系，借鉴国内外先进管理和税收收入电子缴库的经验，加大信息技术和现代银行支付手段在非税收入收缴管理中的应用力度，加快推进收入电子化收缴改革，优化收缴流程，推动财政、单位、银行网络互联，保证应缴、实缴信息的及时归集，提高收缴效率，减少收缴成本，提高信息配比速度。

（五）完善和创新非税收入分成管理体制

由于受旧体制的影响和利益驱动，非税收入分配政策和比例往往以上级业务部门为主确定，而收入征管却以地方部门为主，这就带来了条块分割在收入分成管理上的矛盾，并形成了当前分成项目过多、分成比例复杂和地方利益信息不对称而截留省级分成收入等问题。因此，需对我省非税收入分配管理体制进行清理和调整，从各部门非税收入形成的历史和特征出发，在坚持“取之有道，分配有据，用之有规”原则和强化财政职能作用的同时，对各收入分成项目进行清理，结合省市县财政管理体制和事权与财权相一致的原则，统一对原有非税收入分成制度进行规范与整合。

完善法规制度，健全监管体系

当前非税收入管理混乱局面长期得不到根治的一个重要原因，是缺乏一套完

整、统一、规范和系统的法律法规。为此，要加快建立和完善非税收入的监督法律制度。一是建立健全非税收入稽查与使用监督的法律体系。在现有制度基础上，加快研究制定《非税收入稽查管理办法》等法规制度，从法制的角度明确收入稽查的地位、作用、职责、任务，建立收入保全制度，强化非税收入稽查手段，规范稽查工作规程，实现有法可依，有规可行。

 当前，非税收入监督体系的建设可围绕发挥五种作用、构筑五种机制来构建，一是发挥财政部门职能作用，构筑非税收入专职监督机制。通过组建专门的非税收入稽查监督机构，开发应用非税收入动态监控系统，实现对部门依法落实非税收入政策规定的监督；二是发挥人大、政协的监督作用，构筑法律监督机制。将非税收入纳入各级人大对政府有预算收支的监督范围，依法履行法定监管程序，增强收支刚性，实现真正意义上的法律监督。三是发挥群众监督作用，构筑非税收入社会监督机制。四是发挥内部制度的约束作用，构筑非税收入执收单位自我监督机制。五是发挥职能部门监督作用，构筑非税收入协管机制。财政部门要会同物价、人民银行等部门加强对各项非税收入的立项审批、执行标准、票据使用、账户设立、资金收缴等情况的监督检查；审计部门要加强对征收部门的监督审计；纪检监督部门要严肃查处有关部门和相关人员违法违规的行为，并依照有关规定追究有关人员的相关责任，对情节严重、触犯刑法的，移交司法机关追究刑事责任，从而形成齐抓共管的非税收入管理局面，促进非税收入管理法制化、规范化建设。

我们宁波市所有县（市）区当前对政府非税收入全部按照《宁波市政府非税收入管理办法》执行，即对征收管理主要实行执收单位开票、商业银行代理收款、财政部门统一管理的征收管理方式。征收方式包括直接解缴和集中汇缴两种。收入全部通过国库、财政专户和财政汇缴结算账户进行，并按照资金性质、执收单位和收入项目进行核算，实行分类管理。执收单位并与代收政府非税收入的商业银行签订委托代理协议。对政府非税收入依法全部纳入综合财政预算管理。除国家另有规定外，执收单位收取政府非税收入项目的，全部使用由省财政部门统一监（印）制的政府非税收入票据。各县(市)区人民政府将政府非税收入管理情况纳入年度财政预决算报告，接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。财政、监察、发展改革、审计等部门和人民银行加强对政府非税收入管理情况的日常监督检查。对执收单位、缴款人违反《宁波市政府非税收入管理办法》规定的，按国务院《财政违法行为处罚处分条例》、《浙江省政府非税收入管理条例》等有关规定进行处罚，追究相关责任人员的行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。对代收政府非税收入的商业银行违反《宁波市政府非税收入管理办法》和委托代理协议及人民银行有关规定的，由财政部门、人民银行按照相关规定作出处理。情节严重的，取消其代理资格。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

参 考 文 献

1、《浙江省2012年政府非税收入项目目录》

2、《浙江省政府非税收入管理条例》

3、《宁波市政府非税收入管理办法》