浅析行政事业单位会计委派制

目 录

一、行政事业单位会计委派制的概念、作用及形式

二、行政事业单位会计委派制中存在的问题

三、行政事业单位会计委派制中存在的问题原因分析

四、行政事业单位会计委派改革的办法及措施

参考文献

内 容 摘 要

行政事业单位近年来，会计委派制度已成为我国社会经济领域里经常使用的一种会计监督和管理的手段。在实践过程中，有两种不同的的倾向和看法。为了对会计委派制有一个正确的认识，我们可以从会计委派制的概念、产生的背景、形式、实际成效、实际工作中存在问题及建议等方面对会计委派制进行分析探讨，以便切实完善会计制度。

关键词：会计：会计委派制：财务收支

浅析行政事业单位的会计委派制

目前，对会计委派制的看法，一种是认为会计委派制缺乏必要的理论和法律依据，对防止会计造假和抑制腐败没有发挥作用，表现在工作中持观望、等待、应付了事，甚至是消极对抗的态度；一种是夸大会计委派制的作用。表现为在所有企业和经济组织中强行推行会计委派制，无限扩大委派的范围和委派会计的职责、权力，将委派会计凌驾于企事业单位负责人之上，过多地介入决策和经营管理工作。这两种看法显然会影响会计委派的健康发展。为了对其有一个正确的认识，本文从以下几方面分析探讨会计委派制。

一 、 行政事业单位会计委派制的概念、作用及形式

（一）行政事业单位会计委派制的概念

行政事业单位会计委派制是政府部门委派会计人员代表政府监督行政事业单位财务状况的制度，会计信息失真是我国财务会计工作的致命伤，会计委派制通过对会计人员进行直接管理、统管统派，由政府部门对下属单位会计人员实行统一委派、任免和管理，会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门负责，使会计人员在工作中能更好地履行会计核算和会计监督职能，真实地反映经费核算，代表国家利益，对下属单位的经济活动进行直接地反映和监督，有效地杜绝政府腐败、浪费等违规违法行为的发生。

行政事业单位会计委派制度的作用

委派会计制度是透过派出单位对受派人的完全控制而实现对受派单位的约束和监督的。因此，一个有效的会计委派制度必须很好地解决三个问题:

1、委派会计的素质要专业化；

2、委派会计的职责要明确化；

3、委派会计的利益要独立化（即不能与所派单位有利益上的联系）。

（三）对行政事业单位的会计委派制形式

1、直接管理形式。以政府名义向所属的行政事业单位直接委派会计人员，并对委派的会计人员进行直接管理，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、工资奖励、福利等进行集中统一管理。并实行定期轮岗制度。

2、财会集中制。在基层区、县、乡成立行政事业单位财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变前提下不再设置会计机构，不配备会计人员，不设银行账户（取消咯单位银行账户），由财务会计核算中心统管会计人员，统一资金结算和会计核算，“集中管理，分户核算”。

二、行政事业单位会计委派制度中存在的问题

就实际工作过程和当前所面临的基层行政事业单位机构改革及财政支出改革的形势而言，会计委派工作中还存在着一些应当进一步探索、研究和解决的问题。

归纳起来主要有以下五个方面：

（一）被委派单位认识上的不统一性。对试行会计委派制度，不少单位是理解和赞同的，但在某些区属单位中也存在着一些不同的看法。其中有的认为：根据我国现行有关法律、法规的规定，在企、事业单位中通常实行的是厂长（经理）负责制和行政首长负责制，作为厂长（经理）、行政领导拥有对本单位人、财、物的领导、指挥和协调权，其中也包括对本单位会计人员的任免、聘任或解聘和财务管理的权限。而试行会计委派制度，在一定程度上削弱了法律、法规赋予单位负责人的对会计人员任免、聘任或解聘和财务管理的权限，这与现行的有关法律、法规相矛盾。

 （二）委派会计责权利上的不对等性。在调查中委派会计人员普遍感到在实际工作中所负担的责任要明显大于所赋予的权力，同时在责任明显加大的情况下相应的待遇却没有得到提高，形成了“责”大于“权”、“权”大于“利”的责权利不对等的格局。这种在责权利上存在的不对等性，导致了部分委派会计人员心理上的不平衡，在某种程度上挫伤了委派会计人员工作的积极性。

（三）委派会计人员素质的不同一性。从目前从事会计工作的会计人员的素质现状看，在不同性质、不同规模、不同管理基础的单位中，会计业务水平参差不齐的现象还是比较明显的。这种业务水平上的参差不齐，造成了委派会计人员业务素质的不同一性。因而又在一定程度上增加了委派单位对委派会计人员进行后续管理的难度。

（四）对企业委派会计存在不适应性。虽然麒麟区在前一阶段试行会计委派制度过程中也对企业采用了相应的会计委派方式，但是同时感到在市场经济的大环境下，根据市场经济的法规，对企业进行会计委派存在种种不适应的因素。这些不适应性主要表现在：

1、与企业管理的原则不相适应。按照相关法规的规定，当前对企业的管理是以企业理财权下放和政企分开为基本原则的，如果对企业发生的经济业务行为和会计行为以政府部门委派会计的形式进行直接监督，与现行的企业管理原则及要求明显不一致。

2、与我国《税法》的规定不相适应。根据我国《税收征管法》的规定，企业发生的会计行为如果与税收规定相抵触时，要依照税务部门监督的意见按照税收规定进行调整。依据这一财务会计服从税收会计的法律规定，直接对企业的经济业务行为和会计行为进行监督的应当是税务部门，因而通过财政部门委派会计的方式对企业进行直接监管会与之发生冲突。

 3、与企业改制的情况不相适应。目前大部分中小规模的企业特别是区属企业已经陆续改制为股份制或股份合作制性质的企业，而根据有关法律、法规的规定，这类性质企业的各项管理要通过股东代表大会的授权来实现，所以由财政部门对其委派会计的做法是不适宜的。

(五)直接委派工作中存在的限制因素。直接委派会计的方式有利于强化被委派单位的会计管理工作，也有利于防止委派会计人员发生舞弊行为，同时还有利于对委派会计人员实行统一管理。但是在直接委派会计工作中也存在着一些不容忽视的限制性因素，从大方面看主要有：

1、人员编制的限制。采用直接委派的方式，一般情况下要从委派单位中抽调人员。从宣武区的情况看，如果直接委派的会计人员数量大，作为地方财政部门是很难招架的，进而就会涉及到增加人员编制的问题。而根据行政单位机构改革的基本方案，在现有基础上再加大财政部门的人员编制时不可能的。因此人员编制的问题，在某种程度上对广泛试行直接委派会计的模式形成了制约。

2、机构设置的限制。从有效开展直接委派工作的角度看，要保证此项工作的正常开展，就应当成立一个专门的委派会计管理机构。但是新机构的设置不仅涉及到诸多必备的条件要求，而且还涉及到相当一部分在岗会计人员利益格局的大调整。而就宣武区目前的情况而言，由于相应的条件尚不成熟，因此设置专门的委派会计管理机构在近期难以实现，从而使得直接委派会计的试点工作无法广泛开展。

3、收入标准的限制。直接委派会计，必然要涉及到委派会计人员收入标准的确定问题。但是由于各单位的规模不同、会计工作的强度不同、所享受的待遇高低不同，因而使得委派部门无法对委派会计人员的收入标准作出一个合理的界定。如果采用同一标准，势必产生苦乐不均的问题。而分类确定标准，目前的依据又不充足，因此收入标准的界定问题，也是当前影响广泛试行直接委派会计模式的重要因素之一。

4、业务数量的限制。根据建立公共财政和加大财政支出管理力度的要求，大额财政资金的运作将陆续通过集中支付、政府采购等方式实行统一控制。在这个前提下，作为完全依靠财政预算拨款的国家机关和事业单位，其会计的业务工作范围和实际工作量就会逐步缩小，最终有可能形成一种简单的报账制。此种情况的出现，对直接委派会计模式试行的广泛性所产生的影响也是不可低估的。

三、行政事业单位会计委派制存在的问题原因分析

会计委派制虽然加强了政府对企业的财务监督，制约了内部控制，对防止国有资产的流失起到很大作用，但我们也发现会计委派制度在实际操作中任然存有一些问题，其问题原因分析如下：

（一）会计委派制缺乏法律依据和统一规定，推行难度大，阻力大。我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制，缺乏必要的法律支持，尽管《会计法》第五条规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”并没有规定企业的会计人员必须由财政部门委派。由于会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次改革，牵涉到方方面面的利益，特别是委派会计进驻受派单位后，外部监督力度加大了，单位资金受到约束。因此，一些受派单位领导对委派会计工作消极应付，甚至抱着抵触情绪，从而影响了工作的顺利进行。

（二）委派会计的职责和权限不够明确，影响工作效率。会计委派制出台了一系列相关文件，规定了委派会计的职权，但不具体明确，在实际操作中难以把握。

（三）委派会计的后顾之忧没有真正解决好，影响了委派会计的积极性。委派会计来源于三种渠道：一是在岗的本单位会计；二是财政部门调用的；三是向社会公开招聘。对委派会计实行聘用制，聘用期一般为2年，聘用合同期满或终止后，按规定原聘用人员的人事关系、档案由人才交流中心代管，通过人才市场自主择业。虽然会计管理公司负责委派会计的考核、工资、福利、奖金，但对于委派会计的住房、子女就业、公费医疗、入党提干以及退休后的人员管理等涉及切身利益的问题却是力不从心，使得大多数委派会计不安心工作，极大地挫伤了她，他们的工作积极性。

（四）缺乏有力的委派会计管理机构。会计人员实行委派制后，会计管理的格局发生了变化，对会计的管理由“分散性”变为“紧密型”，与会计人员的关系由“业务指导”变为“业务领导”。为适应这种变化，迫切需要有专门的、健全的管理机构做大量的具体细致的管理工作。

（五）会计委派制不符合现代企业制度下会计回归企业的内在必然要求。会计作为特定经济主体的整个管理系统中的一个子系统，担负着对内管理、对外报表的职能，对内管理更是其充分发挥作用的领域，如责任会计、管理会计等。现代会计在加强企业经营管理，提高经济效益方面具有不可替代的作用。经济越发展，竞争越激烈，会计这种作用就越重要。因此，随着社会主义市场经济体制的建立。会计这种管理职能的作用愈显重要。但是政府委派会计，将使会计与企业对立，外化于企业，割断了会计与企业内在的经济利益联系，使会计管理职能的发挥失去利益的刺激，失去动力。同时，由于委派的会计与企业目标不一致，也使其所在部门与企业其他部门产生隔阂、摩擦，引起企业对立、防范，从而降低企业整体运行效率。

四、行政事业单位会计委派改革的办法及措施

行政事业单位委派制是政府部门委派会计人员代表政府监督行政事业单位财务状况的制度，会计信息失真是我国财务会计工作的致命伤，会计委派制通过对会计人员进行直接管理、统派统管，由政府部门对下属单位会计人员实行统一委派、任免和管理，会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门负责，使会计人员子工作中能更好地履行会计核算和监督职能，真实地反映经费核算，代表国家利益，对下属单位的活动进行直接地反映和监督，有效地杜绝政府腐败、浪费等违规违法行为的发生。但是，正如其他新生事物一样，会计委派制虽然自试行以来取得了显著地成绩，然而在实际工作中还存在许多问题需要解决。如依据不足、委派会计人员的地位和待遇不尽合理、委派会计人员的素质有待提高、委派会计的职责和权限不够明确等等。对此就如何做好会计委派制工作提出几点意见。

（一）制定相应的法规和政策。要尽快出台《会计委派法》，全面规范会计委派的法律操作及监管、保全事宜。在规定政府财政部门可以统管统派会计工作外，应突出享有对会计人员行使人事调聘委派权等，以便财政部门有权主管行政事业单位的会计人员；在规定各单位负责人享有财务自主权中，还应突出必须尊重会计委派机构所派遣会计人员的意见；应明确规定会计委派机构与各行政事业单位的会计人员之间存在着一种统管统派的关系；而相反，政府更应该通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的统管统派，以消除会计信息失真的现象，遏制由会计行为所滋生的各种奢侈浪费及腐败行为，使会计改革及会计操作步入良性运作的轨道。

（二）提高委派会计的素质。要提高委派会计自身的道德修养，单靠一朝一夕的努力是远远不够的，必须日积月累，不断地创新。扬善弃恶。明晰真伪，做恪守职业道德的典范和经济战线的卫士。相对于其他会计来说，统派会计立足点要高，把握的政策要准确，认识问题要透彻，工作作风要过硬，保证会计信息要客观真实，要适应复杂多变的工作要求。委派会计是连接财政部门与被委派单位之间的纽带和桥梁。其工作涉及税务、工商、银行、统计、审计等各个部门。所以在日常工作中，不仅要处理好和委派单位的领导及同事之间的关系，还要协调好与相关单位之间方方面面的关系。二十一世纪是一个日新月异，瞬息万变的，各种新事物层出不穷，“物竞天择，适者生存”。每一个人都应有忧患意识和紧迫感，不断地学习，去适应、去变化，而不是原地不动。不但要学习经济，还要学习其它各方面的知识。主动地参与单位的管理，为领导当好参谋，在为委派单位服务好的同时，还要为财政部门负好责。作为委派会计，他不仅代表自己，而且代表广大财务干部的形象，不断提高自己的综合素质和人格魅力，使被委派单位从根本上尊重和信赖我们。

（三）明确委派会计的职责和权限。为使委派会计有效行使其反映和监督职能，必须赋予其相应的职责和权限。在单位法人不按规定行使职权的情况下，委派会计人员的主要职责有：监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产的流失承担相应责任；监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违纪的行为承担相应责任。委派跨级人员的主要权限有：审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；参与拟订所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；与单位主要领导人联签批准重大财务收支项目；参与拟订所在单位的年度预算、决算方案。

（四）建立和完善各项配套制度。要使委派制顺利实施，必须建立一套完善的制度以构成会计委派制的运行机制。

1、委派会计的档案管理制度。会计管理机构应妥善保管，并根据各方反馈的信息及时更新。

2、委派会计任用制度。对委派会计的任用，主要通过单位推荐、向社会公开招聘等形式产生候选人，进行业务素质和协调能力的考核，择优录取。对被录用人员在聘期间签定合同，发放委派书，在一个单位连续工作时间一般为3~5年，以利于会计改革手段的落实和会计队伍的稳定。

3、委派会计考核轮换制度。会计管理机构每年应对所有其委派的会计人员进行1~2次的考核，包括遵守会计制度、职业道德、工作业绩、业务技能水平、廉政等方面的情况。为促进委派会计人员全面熟悉业务，尽快提高业务素质，委派会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。单位的会计负责人每3年进行一次轮岗交换，一般的会计人员也应视情况进行轮岗。

4、委派会计的工资福利制度。为彻底割断委派会计与受派单位在利益上的联系，确保其独立性，防止形成小集团利益，会计管理机构应将委派会计的工资福利纳入统一管理、统一发放。全额拨款的行政事业单位会计经费由财政统管统划，差额拨款与自收自支的行政事业单位按照“谁用人，谁拿钱”的原则向会计管理机构缴纳服务费。要确保委派会计人员整体工资水平的公平合理，年终根据考核结果向委派会计发放与业绩挂钩的年终奖金。

5、委派会计的定期培训制度。派往各单位的会计人员上岗前都要经过相关的知识和技能的专门培训，已经派驻单位的会计人员每年也要组织2~3次的培训活动，使会计人员在政治思想、能力水平、业务知识等方面不断更新，以跟上前进和经济的步伐。

（五）重视政府有关部门的支持和协调。实行会计委派制，说到底是强化对委派单位的约束，相对地限制了被委派单位领导人使用资金的随意性，一些被委派单位的领导干部，特别是“一把手”，难免产生这样那样的想法，甚至抱有抵触情绪，很容易与被委派会计人员产生矛盾。因此，为保证会计委派制工作顺利实施，就需要财政、审计、监察部门的支持、协调和指导，为会计委派制工作的发展营造一个祥和的环境。首先要支持和保护委派会计人员正确行使会计监督权利，制止对委派会计人员的“合法”报复，保证委派会计人员应有的政治和经济待遇。再者，要组织协调好委派会计人员与被委派单位的关系，促使他们为共同搞好单位的经济工作而密切配合。

（六）注意不断改进。作为初生落地的行政事业单位会计委派制度，由于没有现成的经验可供借鉴，所以尽管前途光明，但也难免有绊脚石，既需要大胆前行，也尽可能回避或者排除前进中的绊脚石。因此，要及时发现新情况，解决新情况，要认真搞好调查，及时发现成功经验和做法，树立好的范例，以点带面，通过现场会、经验交流等形式予以推广，财政部门应结合本地的实际，取长补短，不断完善会计委派制度，扎实有效地抓好会计委派工作。

总之，试行会计委派制已经取得了一定的成效，实践证明，会计委派制是一项有利于发挥会计监督职能、促进党风廉政建设、加强国有资产管理的举措。但由于会计委派工作是一项新的改革，新的尝试，工作中难免会发现这样或那样的矛盾和问题，需要我们进一步研究，在实践中不断加以总结完善。

参 考 文 献

1、杨久宏，《论实行会计委派制度》，《经济研究导刊》，2008年第6期

2、刘强，《浅析会计委派制》，《财会探析》，2008年第5期

3、解克治，《会计委派工作中存在的问题与建议》2008年第4期

4、刘珺珺，《试论会计委派制下对单位会计人员的要求》2008年第5期

5、季永佩，《对行政事业单位会计委派制的思考》，《财会研究》，2008年第4期

6、刘静，《论会计委派制的经济分析》，《法制与社会》，2008年第33期