《试论当前我国国有企业面临的困境及其克服措施》

国有企业改革的历史回顾

当前国有企业面临的困境

关于进一步深入开展国有企业改革的思考

内 容 摘 要

从1978年到现在，国有企业改革已经走过了31年的历程，前阶段的改革已经取得了一定成果。当前，国企改革进入攻坚阶段，主要面临以下问题，一是法人治理结构不完善。董事会与经理人员重叠较多，法人治理的权力制衡难以形成；党组织与法人治理结构的关系不明确；企业家形成机制和激励约束机制存在障碍。二是投资风险监管不力。经理人为追求高额回报，在监管不力的情况下盲目投资，投资风险由国家承担。

 本文通过深入分析国有企业面临的困境，提出完善法人治理结构和加强内部控制、建立重大资产损失责任追究制度的措施。

关键词： 国有企业 困境 改革 措施

试论当前我国国有企业面临的困境及其克服措施

一、国有企业改革的历史回顾

从1978年中国改革开放以来，国有企业改革一直是改革的重点。31年来，国企改革走过了放权让利阶段、利改税阶段、两权分离阶段和建立现代企业制度四个阶段。

1、“放权让利”阶段(1978年一1984年)。即政府简政放权(经营自主权)，并实行各种形式的生产责任制，调整国家与国有企业之间的分配关系。企业由单纯执行国家计划的生产单位变成有相对独立利益的经济实体，避免了国有企业无权、无利、无责的弊端，调动了企业和职工的积极性，使国有企业开始树立经营观念，提高了企业的运营效率。

但是，由于存在国家和企业之间信息不对称问题，企业经营者联合职工采取瞒报利润的办法，将本来应该上缴给国家的利润转化为工资和其他福利收入从而产生了改革初期普遍存在的工资侵蚀利润的现象。所以，信息不对称条件下的放权让利式改革，虽然改进了微观层次的企业激励，但同时也给企业经营者侵蚀国家利益创造了条件 ，国家作为企业所有者，很少分享到改革微观激励机制后带来的利益。

2、“利改税”阶段(1984一1986年)。即由国家以税收形式从企业收取以前的“利润”，力求用行政措施影响企业经营，促进国有企业的发展。

“利改税”的改革分两步进行。第一步“利改税”采取税利并存制度，即在企业实现的利润中，先征收一定比例的所得税和专项税，然后对税后利润采取多种形式在国家与企业间进行分配。由于对企业发展后劲考虑不足，削弱了企业的投资能力和发展动力。为了克服第一步利改税的弊端，更好地调节国家与和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。全国企业的分配关系，进一步增强企业活力，国务院决定对企业实行第二步利改税，即全面的以税代利的改革。除了其他税种外，对国有企业所得税税后利润开征调节税。然而，调节税的设置使得企业“苦乐不均”、“鞭打快牛”的问题更为突出，而在实践中也产生了企业逃税的问题。

3、第三阶段为“两权分离”阶段 (1987—1991)。力倡政企分开、两权分离(所有权与经营权相分离)，推行承包经营责任制和租赁经营责任制，以求在不触动所有制的情况下，以契约的方式扩大企业的经营自主权，促进国有企业的发展。但其间也出现了包赢不包亏、承包者与职工矛盾加剧、企业苦乐不均短期行为严重、承包过程缺乏平等的竞争性等弊端严重地困扰着承包制。更重要的是出现了作为所有者的国家同作为经营者的企业之间责权不对等的问题，即经营者拥有较大的自主权却没有承担与之相对称的责任、企业经营过程中产生的亏损风险都由所有者承担。而责权不对等的核心又在于经营者没有承担企业亏损的经济条件。国有资产的保值和增值出现了问题。要解决这个问题就必须走市场经济之路，做到产权明晰、权责对等。

 4、第四阶段为以“建立现代企业制度”为主阶段(1992年以后)。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。”要求建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，以构建完善的企业法人制度和有限责任制度为基础。把企业真正变成面向市场的法人实体和市场竞争主体。其目的是力图通过实施这一制度来解决企业“负盈不负亏”和缺乏活力的问题，并在此基础上构建社会主义市场经济体制的基础。1997年后，政府推广股份制改造，希望使企业的劳动者同时成为企业资产的所有者，实行按劳分配与按资分配相结合。一方面解决企业聚集资本，弥补投资主体单一的不足，另一方面调动职工生产、工作积极性，以求国企及时脱困。1999年党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，第一次明确提出了要在国有经济中推行股份制改革，公司法人治理结构是核心.并强调了国有经济本身规模、布局结构的调整，为深化改革进一步指明了方向。

当前国有企业面临的困境

经过30年的国企改革，国有经济已从非重要行业和关键领域有计划地退出，逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。全国国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业的比重从1998年的39.22％下降到目前的8.27％。中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由2002年的30.4％提高到目前的64.2％。2007年有19户中央企业进入世界500强，比2002年增加了13户。国有企业的数量明显下降，但国有资产及国有资产的利润率却不断扩大。2002—2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到 18万亿元，年均增长16.1％；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7％；上缴税金从6794亿元增长到15700亿元，年均增长18.2％。国务院国资委监管的中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.79万亿元，年均增长15.71％；销售收入从3.36万亿元增加到9.84万亿元，年均增长23.97％；实现利润从2405.5亿元增加到9968.5亿元，年均增长32.89％；上缴税金从2914.8亿元增加到8303.2亿元，年均增长23.29％；总资产报酬率从4.9％提高到8.3％，净资产收益率从4.3％提高到11.9％。这5年，中央企业平均每年资产总额增加1.5万亿元，销售收入年均增加1.3万亿元，实现利润年均增加1500亿元，上缴税金年均增加1000亿元。六成以上的企业利润年均增幅超过30％。

 从1978年至今，国有企业的改革已经历了31年的历程。改革的每一阶段都存在着一些问题。为解决存在的问题，提高企业的积极性.改革不断地“破旧”(即通过扩大企业自主权，实现政企分开，逐步割断企业与旧的经济体制的联系。为企业转向新的经济运行轨道创造条件)和“立新”(即通过试点、完善承包制、租赁制、股份制等多种经营形式，逐步实现现代企业制度)，使得国有企业改革更科学更合理，并如人所愿地取得了今天的伟大成果。如今国企改革已经进入攻坚阶段，进入“深水”作业，一些深层次问题依然存在。

近年来，国有企业改革不断深化、在建立健全法人治理结构方面进行了积极探索，取得了重要进展，但按照现代企业制度的要求，我国法人治理结构还存在着一些问题。

1、法人治理结构不完善

（1）角色控制重叠，权力制衡无力。在实践中，由于董事长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理使经营层的权力失去了有效的制衡监督。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会不仅不能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。我国的公司治理实行的是双重董事会制，在现有的框架下，独立董事职能与监事会职能存在重叠和冲突，导致企业内部监督不力，法人治理的权力制衡机制难以形成。

（2）党组织与法人治理结构的关系不明确。公司董事会、监事会与经营层应该是决策、监督与执行的关系。许多企业党委班子、董事会、经营班子都是那几个人，由于企业党组织与法人治理结构的关系不明，许多企业党委书记兼董事长或兼总经理，直接参与企业的决策和经营，这种公司权力的高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实。企业监事会难以操作。特别是“新三会”（股东大会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、职代会、工会）的交织问题，成为不易解决的一大难题 。如何协调好“六会”的关系，是完善法人治理结构的重要内容。 

（3）企业家形成机制和激励约束机制存在明显的制度障碍。这主要表现在三个方面：一是经理人员选拔机制空缺。一些公司不是按市场的眼光去选拔经营人才而主要是行政任命。二是经理人员激励机制有缺陷。有的经理人一年的薪酬可高达5000—6000万元.而职工的工资每月才500—600元，当然，经理人与职工对企业的贡献不同，获得的收益应该有所不同。但两者间的差异应该有个合理的度。在国有企业盈利时，经理人可大大分享企业的经营成果。而企业严重亏损时，经理人依然可以带着以前年度的分红另谋高就。三是经理人员约束机制空缺。 

在一些国有企业中。经理人员名义收入不高，但隐性收入惊人。究其原因，主要是对经理人员缺乏有效的约束机制。我国《公司法》确认了对公司经理层人员的选拔和聘任机制。然而事实上，许多改制后公司仍然以国有企业领导干部管理模式来管理现代公司的经理层人员。这种做法与公司法人治理结构根本不能相容，它打破了经理层人员与董事会之间的委托代理关系，破坏了公司法人治理结构之间层层产生、层层制衡负责的机制。

2、投资风险监管不力 

国有海外上市企业中航油在石油期权市场豪赌失败造成了国有资产的严重损失这一国企失败的新案例值得我们分析与反思。中国的国有银行一旦涉足现代金融衍生工具领域 ，国有资产的风险将会巨大。不管是简单的还是复杂的金融衍生工具，都只不过是通过合约来重新分配风险，让金融资产的所有者自愿地选择自己喜欢的风险与回报组合。国有银行和国有证券公司的经理如果获得了高回报，他们可以与国家分成，一旦亏损，只有国家才有财力来承担，而不像市场经济国家那样由有钱的个人或私人公司来承担。虽然从证监会、国资委、母公司到中航油本身在法规及公司内部制度各方面都有明确的“纸上”风险管理机制，但实际上却没有执行。为什么有法不依，有规不从?问题在于监管失灵、风险管理松懈。而最关键的因素应该是管理层不承担亏损责任或承担很少责任。如果私人投资者作为大股东，他们绝不会容许中航油拿他们自己的股本去豪赌。他们更可能运用监管法规、风险管理制度及公司治理规则去阻止豪赌的发生。相比之下，国有企业豪赌行为更难受到市场及监管部门的制约，因为国企的运作更容易被人信任，而且不透明，常用行政手段。当国有企业豪赌失败时，其亏损与负债则大部分由国家来承担。这与美国的安然公司、美国的长期资本投资基金、法国的巴黎银行、香港的百富勤证券出事后的处置情况截然不同。这就是私人企业豪赌与国企豪赌所面临的不同现实。如今剩下的国企不仅规模大，而且占据重要的战略或垄断地位。这些国企形式上是股份制企业，有些甚至已经是上市公司，其中大部分企业都有进行长期投资的经历。而今，股票投资期货期权投资已成为企业投资的一部分，特别是今年开放的融资融券业务.这些金融衍生工具所带来的收益是成倍扩大的.但其风险同样也是成倍扩大的。雷曼兄弟“袭击”华尔街中国半数投资人受伤，华尔街金融风暴，带给了我们许多的思考和启示。中国平安由于投资欧洲富通集团股票而计提157亿元的损失 (而这个数仅仅是2008年第三季度的损失)，这件事不由地让我们联想到国有的保险公司，它们的投资情况会是怎 样的呢？我国的国有企业由于国家仍然是大股东并有绝对控制权，国家激励企业经理人员的主要办法还是利润分成及行政控制，也就是说，有企业的高利润能给经理层带来高收益，很容易造成经理人为追

求高额回报 ，在监管不力的情况下盲目投资，投资风险则由国家承担，这将促使经理层铤而走险，这也说明制度设计中存在着很大的缺陷。

关于进一步深入开展国有企业改革的思考

1、完善法人治理结构 

法人治理结构，作为现代企业制度中最重要的组织架构.是明确划分股东会(包括股东)、董事会(包括董事)、监事会(包括监事)和经理层之间权力、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度安排企业形成清楚的利益机制和决策机制.确保企业生产经营活动的有序、有效进行。国有企业的改革可借鉴国外公司法人治理结构的宝贵经验，结合我国国有企业的特点，不断地完善法人治理结构。 

（1）明确角色分工与合作，强化权力制衡。严格按照《公司法》规定的程序召开股东大会，选举董事，组成董事会，彻底消除董事会产生的随意性、董事长兼任总经理以及董事会成员与经理层高度重合的现象真正建立和完善董事会和经理层之间的委托代理关系。建立和完善董事的信息披露制度，以确保公司法人治理结构更加透明。加强股东会和董事会间的沟通和信息共享 。强化监事会的职能。健全监督约束机制，真正发挥监事会的作用，严格按《公司法》规定的选举程序选举监事组成监事会。监事应忠诚公正地履行职责，不但要认真检查公司财务，保障公司利益和公司业务活动的合法性，还应监督、纠正董事和公司经理层的不当行为。并将有关情况如实向股东大会报告。牢固树立监事会对股东大会负责的法律观念，建立和完善监事会的责任机制和约束机制，明确职权和法律责任 ，从而达到角色的分工与合作、权力相互制衡的目的。 

（2）坚持法人治理、党组织政治核心作用、职工民主管理“三位一体”。国有企业党组织也应适应现代企业制度的要求，明确职能定位，要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策，建立利益协调机制，维护和实现好各方面的合法权益。加强企业文化建设，弘扬社会主义先进文化和企业核心价值观。凝聚人心，凝聚力量，共同促进企业发展。加强职工民主管理.如建立健全职工董事、职工监事制度。充分发挥职工代表大会的作用，保证职工代表大会对生产经营重大问题的知情权、建议权和对各级管理人员的监督权.对内部管理和劳动收益分配等涉及职工切身利益的重大问题依据程序通过职工代表大会审议，引导和带领广大职工理解、支持企业的改革与发展。 

（3）健全企业家形成机制和激励约束机制。严格实行经理层的董事会授权制，避免产生“内部人控制”现象。培育和建立我国的职业经理人市场，完善经理聘任制。在经理与公司之间，形成真正的劳动合同法律关系，加强经理的责任感和使命感。实行经营者持有股权制度并完善经营者报酬制度。根据企业的规模、性质等实际情况有区分地实行经营者持有股权。公司经营者的报酬应与公司经营业绩挂钩，企业经营盈利，经营者可以分成；企业经营亏损，经营者也应承担责任。这样能更好地防止经理人的急功近利。又能达到激励的效果。 

2、加强内部控制，建立重大资产损失责任追究制度 

国有企业在风险防范方面还存在相当差距。国有企业的投资行为缺少一套有效的内控制度或已有的制度不能得到很好执行，有章不循，执行不力的现象比较突出。所以，国有企业应该重视风险的预警和防范，抓紧建立健全风险识别、监测、控制和化解机制。加强重大投资决策的相关制度建设，特别是对从事期货、外汇炒卖、金融衍生品交易等高风险业务以及对外收购兼并和担保等资本运营活动要建立起一套有效的内控制度，严格控制财务风险。国有资产出资人机构对企业重大投融资行为的管理既不同于政府部门的审批制。也不同于企业内部的决策行为，必须走法制化的道路。通过建立健全制度，明确程序，实现谁决策、谁承担风险，必须责任落实到个人，一旦出现投资失误。必须追究审批人的行政责任、经济责任，甚至法律责任。

 

参 考 文 献

杜德印，《完善国有企业法人治理结构的几个问题》，《人民日报》2007年2月5日。 

关源良，《国有企业改革30年的机制创新和制度创新》，《决策探索》2009年第1期

《国企高管全军覆没彰显监管黑洞》，《中国职工教育》2009年第52期

李刚、郑婧，《国有企业竞争力与持续发展的问题及解决》，《生产力研究》2009年第4期

梁玉红，《进一步深化国有企业改革的思考》，《江西教育学院学报》（社会科学）2009年第1期。

刘运球，《资本运营是实现国有企业经济发展的有效途径》，《企业家天地》2009年第2期

牛瑞新，《国有企业改制问题研究与对策》，《经济与管理》2009年第3期

杨智峰，《论国有企业产权及改革》，《生产力研究》2009年第2期

于洪强，《在完善公司法人治理结构进程中深化国有企业改革》，《中外企业家》2008年第5期。 

张文高，《国有企业改革问题研究》，华中师范大学硕士学位论文，2003年。