中国农村社会养老保险问题研究(三)

    （一）农村社会养老保险制度的实践历程。20世纪80年代以来，中国政府探索建立农村社会养老保险制度的实践，经历了试点、推广、整顿、恢复四个阶段。

    第一阶段：（1986--1992）试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部门在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障座谈会”，确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。

    第二阶段：（1992--1998）推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会基本养老保险基本方案》，1992年1月方案开始实施，后来在各地全面推广。

    第三阶段：（1998--2002）整顿阶段。1998年，农村社会基本养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这一时期，农民参保人数下降，农保基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。

    第四阶段：（2003以后）恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农” 问题的力度，十六届三中全会提出了以 “五个统筹”为核心的科学发展观，2004-2005年，更是在事隔十八年后连续两年以党中央国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。至2004年底，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205万农民领取了养老金。年末农村养老保险基金累计结存285亿元。

    （二）农村社会养老保险的现状及存在的问题。

    从1991年民政部在山东开始试点以来，至今农村社会养老保险已有10余年的历史了。为了推行和发展这项工作，民政部花费了巨大的代价，投入了大量的人力和物力。这项政策的实施确实有其相当积极的一面；农村社会养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保险制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。然而，不容否认的是，农村社会养老保险目前只覆盖了不到10%的农村人口，它远远满足不了农村社会的迫切需要，而且农村社会养老保险制度的确面临着一些问题和缺陷：

    1．农村社会养老保险覆盖面窄、投保率低、保障水平有限。现行的农村社会养老保险的覆盖面以县为单位，统筹层次也停留在乡镇一级，难以实现保险要求的互助互济原则。在一个县内也不是所有的人都参加养老保险，因而使投保率不尽人意。另外，农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以，农民缴纳保费的能力很低，从而决定着农民老年时得到的保险给付水平就很低，2003年，即使在上海农村，平均社会养老金也仅为每月75元，这么低的保障水平几乎无法满足农民老年的基本生活需要。

    2．管理水平低。为了加强对农村养老保险制度的管理，各县（市）和已推行的乡镇普遍建立了相应管理机构，制定了许多有着业务、财务、基金及档案管理等方面的规章制度或办法。但总体来说，农村社会养老保险制度的管理是在低层次上进行的，管理上还比较混乱，无法体现其真正的作用与意义。按国际上的通行的做法，社会保障基金应遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老基金的安全性、流动性与收益性。而中国农村社会养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权合一，缺乏有效的监控监督。所以，当地民政部门或政府挤占、挪用农村社会养老保险基金的情况时有发生，使农民的“养命钱”缺乏安全保障。

    3．制度的可持续性差。从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地尤其是较富裕的农村地区，对推行这项制度热情很高，投保率较高。然而这项制度却难以承受时间的考验，经过几年的发展之后，出现了滑坡现象。这是因为农村社会养老保险制度的建立，在很大程度上不是在农民理解和支持的基础上建立的，更不是按照严格的法律程序进行，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，这样就很难保证农民与政府之间契约的持久性。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，农民在年轻、收入较高的时候缴费，在老年时收入过低或失去劳动能力的时候，希望能用养老保险机构发放的养老金来安度晚年。这一过程的顺利实现必须具备两个条件：一是农民能持续稳定的缴费；二是养老保险制度能够持续开展到农民老年获得回报之后。而这两个条件能否实现都令人怀疑。因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民的收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握；从政府方面来说，农村社会养老保险制度不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往说办就办，说停就停，使农民对农村社会养老保险制度产生严重的不信任，从而出现了大量退保情况，使农村养老保险制度无法得到贯彻。

     三、建立中国农村养老保险模式。

    （一）国内三种典型模式的分析； 

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