试论保安服务业改革的产业化路径(二)

    行政管理和公安执法是各级公安机关的主要职责，其所建立的管理机制，不具备建立商业模式的经验和文化氛围，也不可能单独为保安服务性质的公司建立完善的商业运行机制。采用行政管理机制的保安服务公司，必然难以适应千变万化的市场，这种企业必然僵化、缺少活力，没有适合企业的经营管理制度，必然会导致经营管理行为不规范，最终为市场所淘汰。这一点已经为许多国有企业案例所证实的。

    （二）公安机关与保安公司之间职责界定不明确

    公安机关是各级政府的重要职能部门，主要负责公共安全，所需经费由国家财政拨款，为社会提供政府规定的免费服务，属于非赢利性质机构。依据《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》的规定：保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。

    在实际工作中，受计划经济时代观念和工作惯性的影响，公安和保安错位现象在一定范围内存在，具体表现为：

    个别公安、武警以有偿或无偿的方式为社会经营性活动提供护卫服务，挤占了保安服务市场。在市场经济环境下，根据组织性质和职责范围，公安机关没有承但大型营业性展览、展销和文体活动、武装押运、重要物资护卫的义务，更不能提供有偿服务。由于这类活动的安全方案的审批，甚至制定均由公安机关负责，加之传统的工作惯性，往往一些公安机关连带着承办了安全保卫任务，干了本该保安干的“活”。在大型工程和企业护卫中，由于我国向市场经济的改革还存在较浓厚的计划经济色彩，许多企业保卫性质的公安处、保卫处没有依照现代企业管理体制纳入社会化服务的保安体系，却纳入了国家机关系列，为企业安全提供服务，有些大型企业依然按照计划经济体制仍保留保卫处。使得安全防范难以充分实现社会化。

    有些公安部门以另建治安队伍的方式剥夺了保安辅警的职能作用。保安服务公司具有协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量的性质，也就是说，保安是一支协助公安机关执法的辅警力量，可以承担有偿协助执法任务，如治安疏导、电子取证、保安调查等，有些公安部门另行招聘人员，组建治安队，协助执法，甚至个别公安部门向居民区派驻治安队替代保安队。

    个别保安组织或个人因公安背景，而以管理者自居。有些保安组织，认为自己属于公安机关，不能在市场经济中摆正自己位置，官商味十足，不是靠提高服务质量打市场，而指望借公安招牌、法规文件规定以强制性要求方式开展业务；个别保安员把自己看作“准警察”，以至对公民实施非法扣押、搜查等行为，侵犯公民的合法权利。

    以上现象的普遍存在，使得安全防范难以全面实现市场化、社会化，因此而制约了以人力防范为主的保安服务业的发展空间。

    在美国，使领馆、机场、文体活动、比赛保卫，盗窃现场保护、扣留驾照、送罚款通知书、非法移民遣送、押运已决囚犯等保安服务业务均交给保安公司完成。作为保安公司，美国平克顿侦探社不仅承办美国铁路系统的运输安全，甚至还经常承担总统安全警卫任务；集保保安服务集团、西科姆保安公司分别承办过奥运会的安全保卫任务。南方某市保安公司的专业护卫人员，针对各种国内外重要会议、展览、文体活动提供专案整体护卫，VIP护卫为来沪的国内外重要人物、商界高层及演艺界明星等提供精心保护，不仅在 ‘99财富论坛上海年会 、2001年APEC会议上的保安护卫方面有上乘表现，还为古埃及国宝展在上海地区的展出提供24小时全天候护卫服务，其自行研制的防爆毯和防弹衣分别获得上海市第三届科技博览会金奖和银奖。北方某城市的保安不仅承担了大部分驻华使馆的安全保卫任务，还参与展览展销演出活动、重大治安保卫工作、处置群体性事件等辅警治安勤务。深圳保安围绕人防业务，拓展了大型商贸、文体活动、110接警、护卫犬保安、礼仪保安、军乐队保安等保安服务和外商、国际名人及歌星、球星等私人保安服务，并成立特勤队协助公安机关处置突发性事件。上述保安任务对承办和参与单位有很高的标准要求，实力和专业水平不高的保安公司承办有一定的难度，有些省市、地区的公安管理部门为慎重起见，不敢把此类任务交给保安公司。没有承办此类任务的保安公司既没必要加大投入，也没机会锻炼队伍，专业水平难以提高，形成恶性循环。

    （三）缺少公益性市场化法规政策支持

    1. 缺少公益性市场化价格管理政策支持

    有些省市物价局沿用80年代核定的保安员单人收费标准偏低，除了保安员工资、交纳“3险1金”，甚至在有些省市，在没有任何劳动保险的前提下，保安员月工资仅300元左右，在保安公司不留取任何利润的前提下也难以招收高素质人才，提供高质量的服务。

    2. 缺少规范化行业性人力资源标准化认定考核体系

    作为劳动技能，不同员工必然存在差异，这种差异必然导致服务质量的差别。员工的这种文化与技能水平的等级差别是保安公司安排岗位、付给报酬和向用户收取费用的标准。很多省市未把保安服务业纳入劳动管理部门等级化资质认定系列，难以调动员工工作积极性，稳定保安队伍，提高服务质量。

    3.缺少公益性企业的税务政策支持

    保安公司本来属于低利润率的公益保障型企业，在低收费标准的限制下利润率很低，部分省市保安服务业按照营业收入5-8%的比例缴纳营业税,并交纳所得税。使得保安服务公司因缺乏发展后劲，而长期处于勉强维持状态。有些省市保安公司享受免所得税的政策，相对而言，保安业发展就快。

    4.行业组织发展不完善

    保安业经过20年的发展，已经成为较为成熟的行业，但其在理论研究上，标准制定，行业规范管理上，协调社会关系上还存在着许多空白，制约了行业的稳步健康发展。

    (四) 产权结构不合理 

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