中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策分析

提高社会的劳动生产效率。但它对收入再分配的作用很小，参保者之间缺乏互助互济职能。因而直到现在，仍有专家认为它不能算作严格意义上的社会保险制度。
在筹资方式上，受益基准制一般采用现收现付制，而供款基准制一般采用完全积累制。正像两种筹资方式的融合一样，受益基准和供款基准也正通过不同比例的组合，而产生不同的类型。我国目前在城镇职工中建立的基本养老保险制度，就是对这一新思路、新制度的有效探索。
3．养老金给付水平
养老保险制度的一个重要原则就是保证退休者的基本生活水平，而养老金替代率就是一个合适的衡量指标，它是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平的比率。目前，一般使用的测算养老金替代率的方法归纳起来有如下三种：
（1）目标替代率，即职工退休后的养老金收入与退休前一年（或若干年）工资收入的比率。这一指标以个人为对象，研究目的是为了使退休者的养老金收入保持在其退休前收入的合适比例之内。目标替代率的求法是：从退休者退休前最后一年的工资总额中除出劳动者因退休而省去的工作性相关支出，如教育培训费、岗位津贴、交通费等，即可求出退休者所需的必要的生活费用。通过工资总额中的用于生活费用的支出与工资总额相除，就是该退休者的养老金目标替代水平。
（2）平均替代率，即社会平均养老金与社会平均工资的比率。其中，社会平均养老金是指全体退休者的人均养老金收入，社会平均工资是指全体在业者的人均工资收入。这一指标表明同一时期退休者与在业者的收入对比关系。
（3）总额替代率，即退休金总额与当年职工工资总额之比。它能够反映社会负担程度，但这一指标并不反映单个的退休人员的受保障的水平。一般说来，对养老金替代率的研究，更多的使用目标替代率和平均替代率两个指标。
（4）总和替代率，即多层次养老保险体制下，各层次的养老待遇后付加总形成的总替代率。例如我国现行的基本养老保险替代率约为50%—60%，企业年金替代率约为15%—20%，其总和替代率应为65%—80%之间。
养老金替代率的确定，既要考虑社会的工资总体水平和退休人员的实际生活需要，又要考虑经济发展水平和社会承受能力；既要考虑物价变动情况和趋势，又要考虑退休者与在业者的收入差距及社会安定。一般地说，社会工资总体水平低、社会福利项目少，养老金替代率相对较高，反之就相对较低。然而养老金替代率究竟多高合适，要根据很多因素而定，其中主要有国家养老保险改革目标、养老金给付的指数调节、地区居民的生活水平、个人的经济承受能力等等。如果养老金替代率定得过高，就会对当前的在业者以及退休者本人在工作期间构成较大的缴款负担。而养老金替代率定得过低，又可能会形成辛勤工作一生的职工老无所养的局面。
根据社会保险原则，养老金标准的上限应该考虑退休人员已经形成的生活水平，下限应当高于贫困线。据此，国际劳工大会的文件规定：缴费和就业30年并有一个符合养老条件的配偶，正常的养老保险工资替代率不得低于40%—50%，国外的养老金替代率一般在40%—70%之间，如美国的养老金替代率为40%，法国为50%，日本最高为68%。
三、中国城镇社会养老保险制度的改革和发展
（一）历史与现状
1．养老保险制度初建时期
    我国的养老保险制度始建于50年代初期。1951年2月颁布并于1953年修订实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，成为中国社会保险制度的起点。《条例》全文共七章32条，包括总则、劳动保险金的征集与管理、各项劳动保险待遇的规定、享受优异劳动保险待遇的规定、劳动保险金支配、劳动保险事业的执行与监督等。《条例》规定：凡工人职员100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位、铁路、航运、邮电、工、矿、交通事业的基本建设单位、国营建筑公司等都要参加劳动保险。资金来源主要由公私企业按职工工资总额的3%缴费，职工个人不缴费。所筹资金，分作两个户头：一是劳动保险总基金，源于企业行政或资方开始缴费的头两个月内所缴劳动保险金，加上第三个月起每月缴费的30%，全数存于全国总工会户内，为举办集体劳动保险事业之用；二是劳动保险基金，即参保单位月缴费的70%，存于各该企业工会基层委员会户内，用于支付工人与职员按照条例规定应得的抚恤费、补助费与救济费。符合条例规定的职员，退休后领取养老金的标准是，根据其工龄长短，满十年者发给相当于退休时标准工资60%的养老金，满十五年的发给70%，满二十年者发给75%。《条例》是我国第一部全国统一的社会保险法规，它的设计是典型的国家保障型社会养老保险制度，是“国家保险”，劳动者不需缴任何费用，均能享受退休金，退休金从根本上说来源于国家预算。
国家机关工作人员的养老保险，因其筹资渠道、工资标准、工龄计算等与企业不同，实行的是不同于城镇职工的养老保险办法。1955年颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，标志着国家机关工作人员的社会养老保险制度基本建立。至此，城镇社会养老保险的两大板块基本形成，即机关事业单位职员的养老保险制度，其养老金从国家财政预算拨给各单位的行政管理费中支付，由财政部门、人事部门共同管理；企业职工的养老保险制度，其养老金来源于企业按工资总额的一定比例提取的社会保险费，由劳动部门统一管理。
2．“文革”始社会养老保险改为“企业保险”
但是，这一社会养老保险制度在“文化大革命”中遭到破坏，“文革”一开始，负责管理社会保险工作的工会、劳动部门、内务部门都被撤消，整个社会保险工作一度处于管理无序状态，社会保险金收支混乱，社会保险有关政策法规得不到有效贯彻执行。1969年2月财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度得改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支。至此，社会保险失去了它的社会统筹功能，社会保险演变为“企业保险”。
此后到70年代末，企业的退休人员逐步增加，老新企业之间用于退休人员的保险费用极不平衡，养老负担畸重畸轻，但在计划经济体制下，企业是国家的，企业并不在意其成本的高低和盈利的多少，因为盈利多交给国家，亏损则由国家全包下来，养老负担轻重和企业的生存发展无必然的联系。
3．进入80年代后“企业保险”制度的初步改革
    80年代后，中国经济体制改革进入以城市为重点的阶段，且以搞活企业为中心任务，企业要自主经营、自我约束、自负盈亏、自求发展，走向市场是其必然的选择。至此，企业间养老负担不均的矛盾显性化了，新建的企业因其年龄结构轻、退休人员少、劳动用工成本低而在竞争中处于优势地位；老企业则因为年龄构成老化，养老、医疗等保险项目负担重而在市场竞争中处于劣势，老企业要求均衡养老负担的呼声越来越高，他们迫切希望在同一起跑点上公平竞争。这样，以退休费用的社会统筹为主要内容的养老保险制度改革提上议事日程了。
从1984年起，国家开始在全民所有制企业范围内进行以退休费用的社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级行政区内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支付及对职工养老保险的统一管理。这一改革实际上是恢复到建国初的社会保险上去，到1991年，全国实施退休费用社会统筹的市、县达到2274个，占全国市县的96%。[① 葛延风：《改革与发展过程中社会保障制度的建设问题》，《社会学研究》1998年第1期。
]①1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。
和以前的单位保险相比较，统筹体制的确立，提高了养老保险的社会化程度，在一定程度上解决了企业间养老负担不均的问题，较好地保障了离退休人员的基本生活。但是，基本养老保险模式仍然是受益基准制，养老金的筹资方式也仍然是现收现付，随着退休人员与在职人员的比例越来越高，在职工人的赡养系数也随之增大，养老金支付压力日益沉重，导致养老金缴费费率的持续上升，而且退休费用的社会统筹是按地区（省、市、县）进行的，在那些老工业城市或在职人员少而退休人员多的市县，当全国平均缴费水平不到20%的时候，他们的缴费比率已达到30%乃至更高。这在一部分缴费者心中形成了较大的抵触情绪，特别是退休人员少的企业，认为过高的费率侵害了企业自身的利益，它能带给企业的收益，要若干年以后才显现出来，而这还有一些未可预测的变数，因此好的企业（或称人员年龄构成轻的企业）拖缴、欠缴乃至漏缴、拒缴养老保险统筹费，差的企业（或养老负担重的企业）拼命要挤进社会统筹，养老金支付压力越来越大，只有再依靠提高保险费率，缓解收支矛盾。因而，在单位保险的情况下，主要是一些老企业不堪重负，进入统筹体制后，则几乎所有的国有企业都必须承担较高的保险费率，而这又加大了企业用工成本，削弱了企业的竞争力。而且，养老保险的覆盖面仍然停留在城镇国有经济部门的职工，国有经济部门无法与其他所有制经济进行公平竞争，劳动力在不同的所有制之间流动难、企业破产兼并难、国有企业减员增效自求发展就更难。
4．90年代企业职工社会养老保险制度的创新
步入90年代后，我国理论界和政府有关部门对企业职工的社会保险制度的改革和发展进行了全面的分析和研究，在一些主要问题上取得了共识：（1）养老保险的基本模式，我国目前不宜以现收现付的受益基准制作为制度的主体，而应选择基金预筹积累的供款基准制。因为就中国的现实情况来看，未来的人口老龄化压力非常大，没有预筹积累的话，养老危机肯定会出现。另外，我国目前经济发展水平不高，在社会保险的模式选择上首先应该是发展经济、提高生产效率，因此注重人的积极性的发挥、增强人们自我保障意识的供款基准制理应成为首选。（2）养老保险的管理及基金运营。以预筹积累代替现收现付，必然要形成大量的基金积累，那么建立安全、有效的养老保险行政管理体制和基金运营机制就刻不容缓，必须使社会保险的行政管理和基金经营两者分开，相互监督、相互制约。（3）社会养老保险的覆盖面。要进一步扩大社会养老保险的覆盖面，把计划经济体制下只覆盖国有经济部门的养老保险，拓展为全体城镇劳动者共同参加、各种所有制经济全面覆盖的统一的养老保险制度。它是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，也是实现社会公平的要求。
1993年召开的十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对中国的社会保障制度改革提出了三个方面的原则规定：（1）建立多层次的社会保障体系，社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一，管理要法制化。社会保障水平要与我国生产力发展水平以及各方面承受能力相适应。（2）城镇职工的养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。（3）建立统一的社会保障管理机构。社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能，社会保险基金经办机构，在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。
《决定》中提出的改革目标和原则，成为后来中国社会保障制度改革的引航灯。特别是《决定》首次提出的“个人帐户”概念，标志着社会养老保险制度的全面创新。
1995年3月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）就企业职工养老保险制度的深化改革作了部署并同时出台了两个具体操作方案，即企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法一和实施办法二，它们都将企业和职工的缴费分为社会统筹和个人帐户两块，只是具体比例不同。办法一是按照供款基准制设计的，基本养老保险个人帐户按职工工资收入的16%左右计入，企业和职工共同缴纳养老保险费，开始职工按不低于个人缴费工资的3%比例缴纳，以后每两年提高一个百分点，最终达到个人帐户保险费率的一半，基本养老金的计发办法按不同对象，采用不同计发办法：“新职工”的养老金计算公式为，基本养老保险个人帐户储存额除以120；“老职工”仍按原办法计发养老金；“中职工”的养老金计发办法是，视其在办法实施前的工作年限为缴费年限，以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额，再除以120，按月计发基本养老金。办法二只设计了一个比例不同的个人帐户，养老金的计发办法分成两部分，即社会性养老金，按当地职工平均工资的20—25%计发；缴费性养老金，个人及企业按缴费工资基数的1.0%—1.4%计发，个人帐户养老金对应于个人帐户储存额。办法二可看作是收益基准和供款基准的混合方式。两个办法有一个共同点，即都想通过个人缴费及建立个人帐户的办法形成激励机制，缓解养老金支付压力。
此后，全国各地区、各部门均按国务院的部署和要求，实施了社会统筹和个人帐户相结合的养老保险改革办法，进行企业职工养老保险制度的改革试点。具体实施过程中，各地对国务院推荐的两个办法进行比较和实践，形成许多养老保险办法并存的局面。经过两年多的实践，改革逐渐为广大群众所普遍接受。企业职工自我保障的意识增强了，他们关心个人帐户，积极缴费并督促企业按时足额缴纳养老保险费，从而提高了养老保险金的收缴率。一些地方通过提高个人缴费比例，降低了企业保险费率，减轻了企业负担，收到了积极的社会效果。
但是，在改革过程中也出现了一些问题：一是多种养老保险办法并存，由于对新制度的认识有个过程，各地在设计“统帐结合”时，出现了多种个人帐户比例，有的个人帐户是职工工资的16%，有的是3%，还有的是12%。这样职工工作调动时，个人帐户的转移就成了问题，给管理工作带来困难，也不利于形成统一开放、竞争有序的劳动力市场；二是基本养老保险差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费的速度慢，个人帐户的功能得不到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险金的问题比较严重。据财政部对10个省市的检查，1992年到1995年挤占挪用等违纪金额达60多亿元。这些问题归结起来，主要问题在于制度的不统一和管理的分散化。[① 王东进：《中国社会保障制度》，企业管理出版社1998年版第212页。 ]①形成统一的城镇职工养老保险制度势在必行。
5．统一的企业职工养老保险制度的建立
1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地各级人民政府把社会保障事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来。社会保障的改革目标是，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。《决定》在更高水平上提出了以下五个原则：
    （1）社会互济与自我保障相结合原则（或社会统筹与个人帐户相结合原则），它是在总结国内外经验的基础上，坚持从我国的实际出发所形成的具有中国特色的社会保障制度的重要组成部分。《决定》指出，新的养老保险制度按职工和企业共同缴费的办法筹集资金，企业所缴费率一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例，1997年不低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。所缴费用分为社会统筹和个人帐户两部分，按职工个人缴费工资的11%建立职工的基本养老保险个人帐户，个人缴费部分全部进入个人帐户，不足部分从企业缴费中划入。企业缴费的剩余部分作为社会统筹基金。
    （2）基本养老保险要保障基本生活的原则，合理确定基本养老保险的待遇水平一直是各国所关注的话题，也是养老保险制度改革能否成功的一个关键。建国初期的劳动保险条例拟定的退休待遇标准是职工原工资的50—70%，1978年国务院规定的退休金水平（即工资替代率）是标准工资的60—75%。但后来因种种原因，退休金水平持续攀升，现在已达到全部工资收入的80%左右，部分行业和部门的退休金水平比在职职工要高出许多。养老金给付水平偏高，既给国家和企业带来沉重负担，又容易引发在职职工的不满情绪，党的十四届三中全会明确提出，养老金的待遇水平要和我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。按有关机构对实施个人帐户制的测算结果，如果目标替代率为60%，进入个人帐户的缴费占工资收入的比重平均达到16%左右，[① 葛延风：《改革与发展过程中社会保障制度的建设问题》，《社会学研究》1998年第1期。]①1995年国务院出台的具体实施办法一即是按照16%设定个人帐户的，目前统一制度后的养老金给付标准，大概也在工资替代率的60%左右，也就是坚持了基本养老保险主要是保障退休人员的基本生活的原则，提高养老金待遇水平，应靠多层次社会养老保险体系的形成和完善来解决。
    （3）新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，统一制度后，养老金的计发按不同对象设定不同办法，对决定实施后参加工作的新职工（即“新人”），采用新办法：个人累计缴费满15年的，退休后发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成，基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人帐户养老金月标准为本人帐户累计储存额除以120。对实施决定前已经离退休的老职工（即“老人”），仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。对实施决定前已参加工作、实施决定后退休的在职职工（即“中人”），他们退休后的养老金如何计发，是一个难题，由于他们过去没有个人帐户的积累，因此个人帐户养老金较少，不可能套用新办法，也不可能沿用老办法，处理不当将直接影响到新制度的贯彻落实。《决定》对此进行专门的设计，要求对符合退休条件的中职工，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。
    （4）社会养老保险行政管理与基金管理体制分开的原则，养老保险筹资方式由原先的现收现付转到预筹积累，必然要形成相当规模的积累基金，基金管理的安全有效就日显重要。为保证基金的安全和完整，《决定》指出：要抓紧制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理。基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。国务院还决定，社会保险经办机构的管理费用由同级财政拨付，不再从养老保险基金中提取。
    （5）逐步提高养老保险统筹层次的原则，原有的养老保险统筹层次偏低，不少地方还停留在县级统筹的层次上，范围小、作用不大，不符合社会保险的大数法则。部分地区由于老企业、困难企业较多，而使养老基金入不敷出，养老金不能按时足额发放，影响离退休人员的基本生活，影响社会安定。还有从1986—1993年经国务院批准的11个行业部门，实行的是职工养老保险系统统筹，其养老负担也是苦乐不均。综合各种资料，不少老工业基地的企业所承担的养老金缴费率都在30%以上，而一些新兴城市如深圳则低于15%，实行行业统筹的煤炭系统企业缴费率超过20%，民航系统不到10%。提高养老保险的统筹层次，由县级统筹向省级或省授权的地区统筹过渡势在必行。
    6．完善企业职工养老保险制度的决定
1997年统一企业基本养老保险制度建立后，2000年12月25日，国务院发布并实施《关于完善城镇社会保障体系改革试点方案》，同时选择辽宁作为试点省，于2001年7月正式启动，到2004年辽宁改革试点完成后，又将试点工作扩大到吉林和黑龙江两省。东北三省试点的重要内容就是实行社会统筹帐户与个人帐户由过去的通道式管理转变为板块式的分帐管理，职工所缴养老保险费全部记入其个人帐户和真正做实个人帐户，辽宁从8%做实，吉林和黑龙江从5%做实。
在总结东北三省试点经验的基础上，2005年12月3日国务院发布实施了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(2006年1月1日起实施)，这是继1997年国务院统一企业职工基本养老保险制度之后，完善企业养老保险制度的又一重大决策，对于应对人口老龄化，实现养老保险可持续发展具有重大意义。
《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的主要内容可以概括为10个方面：（1）继续确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；（2）加强养老保险基金征缴，做到基本养老保险金应收尽收，加大财政投入，完善多渠道筹资机制，强化社会保险基金监管；（3）进一步做好退休人员社会化管理服务工作，不断提高退休人员的生活质量；（4）加强社会保险经办能力建设，实行规范化、信息化和专业化管理；（5）逐步做实个人帐户，完善社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度；（6）统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，落实社会保险补贴政策，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大基本养老保险覆盖范围；（7）改革养老金计发办法，将缴费时间长短和数额与待遇水平挂钩；（8）建立养老保险金正常增长机制，适时调整基本养老水平；（9）积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系，提高退休人员的养老保障水平；（10）提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。
《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》被称为“养老新政”，引人注目的是：（1）从2006年1月1日起,养老保险个人帐户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人帐户。（2）在养老金计发办法上作出了相应调整：改变了基础养老金不计缴费数额和实际缴费年限的差别，一律按统一标准发放的办法，代之以根据在岗职工平均工资、参保人指数化平均工资和实际缴费年限等因素计算的差异化给付标准；（3）改变了个人帐户养老金按固定的退休预期寿命的给付标准的办法，代之以根据退休时城镇人口的平均预期寿命和退休年龄等因素计算的、较有弹性的给付办法；（4）根据职工工资和物价变动等情况，建立基本养老金正常调整机制。
在新老办法的衔接上，采取养老金“新、中、老”有别的方法：
（1）“新人”——基础养老金＋个人帐户养老金。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均寿命，本人退休年龄、利息等因素确定。
（2）“中人”——基础养老金＋个人帐户养老＋过渡性养老金。国发[1997]26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限满15年的人员，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。本决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人帐户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
（3）“老人”——按规定发放，随政策增加。本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
（二）基本养老保险制度未能解决的问题
1．老人和中人养老金的隐性债务问题
从传统的现收现付筹资方式转向预筹积累的筹资方式，职工个人养老金的计发办法从受益基准到供款基准（哪怕是不完全的供款基准），这种转制不是在全新的基础上开始的，新制必须付出一定的转制成本或作出合理的安排，即妥善处理好“老人”、“中人”向新制过渡的办法，巨大的债务缺口是不得不面对的转制成本。首先来看老职工的养老问题，计划经济体制下，他们不可能也不必要为自己的未来养老积累资金，他们的养老金来源主要通过年轻一代职工的缴费来提供。转入新制后，他们的养老金计发办法不变，养老金来源在目前国家没有作出特殊安排的情况下，仍来自于在职职工养老保险费的当期征缴。再看中职工的养老问题，他们将陆续步入领取养老金的行列，他们在新制实施前是没有养老金的个人积累的，只是从新制付诸实施后，才开始建立个人的养老保险帐户，对于他们过去的无积累时期，新制设定了一个平稳过渡、新老衔接的办法，就是在中职工退休后，他们的养老金除了按基础性养老金、个人帐户养老金发放外，增加一块过渡性养老金，即过去的工作年限视同缴费年限。在各地的实践中，过渡性养老金一般以职工本人月平均缴费工资为基数计发，视同缴费年限每满一年，发给本人指数化月平均缴费工资的1%—1.4%。不管以何种办法计发“老人”和“中人”的养老金给付标准，新制没有就支撑这一计发办法的资金来源作明确规定，老职工和中职工的过去无积累的一块，主要还是靠现有企业职工的缴费来承担。中国人民大学公共管理学院社会保障研究所关于《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》的专题研究，测算出这笔隐性债务是8万亿元人民币。课题组负责人黄必红介绍，这是从1997年到2033年期间我国政府需要支付的职工养老金费用总额。虽然这笔钱并非全部表现在当前的资金缺口，但至少意味着今后几十年中每一年支付养老金存在的压力不小。这样势必影响到完全按照新制来建立养老保险社会统筹和个人帐户的职工，他们一方面必须以较高的费率进行缴费，另一方面，他们目前缴费的大部分可能都得用于支付已经退休和即将退休职工的养老金，包括其中有相当一部分是现在在职职工特别是参加新制职工的未来养老金（尤其是个人帐户积累资金）。这样下去，养老金新制所设计的通过供款基准或部分供款，解决将来人口老龄化高峰时的养老金给付目标就会落空或部分落空。
针对这一问题，要想真正从受益基准转向供款基准，养老金给付从现收现付转向预筹积累，就必须对老职工和中职工的历史“包袱”作专门处理。最好的处理办法就是由政府统一建立养老保险金的补偿机制，即对旧体制下形成的老、中职工养老的隐性负债进行补偿。为什么要由国家来统一解决？因为在受益基准制下，职工养老金现收现付，养老负担实行代际转移，老中职工无任何养老金积累，且退休养老制度主要在国有、集体企业中推行，养老金通过预先“扣除”交给了国家，并且转化为一定的政府投入凝固在国有资产中，因此政府是老中职工养老金隐性负债的债务人，企业职工是隐性负债的债权人，由国家统一安排债务偿还是合乎事实和情理的。我们前面介绍的南美国家智利，在80年代后的养老金制度改革中，就是由政府通过发“认可券”的办法，统一偿还旧体制中对职工的养老金负债，这也是他们能够顺利转制的一个非常关键的问题。我国在前两年企业改制或租赁拍卖中，实际上已经遇到了这样的问题，即职工过去的养老金权益如何实现的问题。有的用“买断工龄”的办法，按每一年工龄补给一定的钱款，一次性发放若干金额，此后不再有任何干系。还有的把问题推给新改制的企业。这些都在职工群众中引起了不小的震动。
如何补偿旧体制下对职工养老金的隐性负债，理论界和实际工作者作了许多讨论和思索。有人指出，既然国家应该对此债务负责，从理论上看，补偿办法只能有两个：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老中职工的个人帐户，并认为通过现有的国有资产存量偿还可能更加有效。因为目前我国正加紧对国有经济结构进行调整改组，其间自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去[① 葛延风：《改革与发展过程中社会保障制度的建设问题》，《社会学研究》1998年第1期。]①。二是从政府目前和今后的财政收入中每年拿出一定量作为补偿。
2．发展缓慢的企业年金制度
企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是多层次养老保险体系的重要组成部分，是员工福利的重要体现。我国从1991年就提出建立企业补充养老保险计划，在长达十多年的时间内发展相当缓慢。根据劳动和社会保障部在2006年举办的中国社会保障论坛上披露的情况，到2005年底，全国建立企业年金的企业达2.4万多家，参加职工900多万人，积累基金680亿元。尽管企业年金的参加人数与以往年份相比有了一定的提高，但仅仅占到全国1.7亿基本养老保险参保人数的5.2%左右。影响企业年金发展的因素来自多方面，包括企业缺少金融管理人才、企业经济实力较弱、企业经营机制欠佳、企业年金税收政策不到位、金融市场不健全等，但影响中国企业年金发展缓慢的主要原因是制度缺陷。
以《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的颁布为标志，应当说中国的企业年金制度建设取得了明显进展。但随着时间的推移，现行企业年金制度本身的一些缺陷也逐步显现出来：
一是企业年金基金安全问题。现行企业年金制度中，虽然明确了受托人、账户管理人、托管人和投资管理人之间的制约关系，并明确了年金基金的投资范围、信息披露和监督检查等要求，但并没有明确回答或者提示企业年金一旦损失谁来承担责任以及如何承担责任等问题，而这一问题恰恰是企业和职工最关心的问题。
二是风险不对称问题。企业年金作为一种自愿投资行为，投资风险是客观存在的，但作为投资的受益人——企业职工（尽管企业将为企业年金投入一部分资金，但归根到底是为企业职工进行的投资，所以企业年金的投资受益人是职工）与其他营运主体在承担风险方面存在严重不对称问题。如现行制度规定，账户管理人按照开设账户的多少收取管理费用，受托人、托管人和投资人都按照企业年金基金净值的一定比例收取管理费用。十分明显，由于其它当事人的收益仅仅同基金的净值挂钩，表明这些当事人是“旱涝保收”的，而恰恰是真正的投资主体——受益人的收益是完全不确定的。
三是制度操作性差的问题。尽管出台了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》，但企业年金制度本身的操作性较差。一个典型的例证是，企业要建立年金理事会，但年金理事会的权利和义务到底是什么，能不能承担受托人的法律责任？此类问题企业尚不清楚，相应的法律法规又没有，这也在一定程度上造成了企业主动性的缺乏。再比如，现行办法设计的企业年金市场运作中，对于机构之间怎么配合、如何制约等没有明确规定。
由于建立了企业年金计划的企业职工，每个月的工资除了要扣除正常的社保等费用以外，还要拿出一部分钱来交到企业年金基金里去，而且这个基金只能到职工离退休以后才能拿到。这对一个年轻人来讲，可能是30年甚至40年的时间，这么长时间会遇到政策变动、通货膨胀等投资风险，职工自然要问：谁能保证几十年以后我真的能拿到这笔钱？鉴于以上顾虑，即使实力雄厚的企业也对建立企业年金计划持谨慎态度。
为了推动企业年金制度的健康发展，在年金制度中应当充分体现保障企业年金受益人利益的原则。受益人是企业年金事业发展的动力，也是最脆弱、最容易受伤害的群体，因此各国都将保护受益人利益作为核心原则。我国信用意识还比较欠缺，金融市场体系不够健全，更要通过完善法规、加强监管、信息披露、畅通投诉渠道等措施，强化对受益人利益的保护。尤其要改变现行制度中让受益人全部承担市场风险的规定，以便形成各个企业年金当事人共担风险的机制，进而促进企业年金的良性发展。
3．农民工的养老保险问题
自上个世纪80年代起，农村劳动力向潮水般涌向城市，逐渐形成农民工职业阶层。据统计，目前全国农民工约2亿，占全国城乡劳动力总数的四分之一，并以每年500万人的规模持续增加，成为我国产业工人的主力军。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定,所有城镇企业及其职工都应当参加基本养老保险,其中包括农民合同制工人。2001年劳动保障部进一步明确了农民合同制职工参保缴费、待遇计发等方面的政策。因此,农民工在城镇用人单位参保从制度上讲是没有障碍的。但从实际情况看,大量进城务工农民还没纳入养老保险体系。当前城市中建立农民工的社会保障至少面临两大冲突，一是保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动之间的冲突；二是城镇保险与农村保险之间的冲突。
如何解决农民工的养老保险问题？北京、广东、浙江等许多省市都已经出台了一些规定，大体归纳为以下三种类型：（1）扩面型，把农民工的社会养老保险纳入“城保”制度的框架下予以安排，通过“城保”的扩面，实现农民工的社会养老保障。继广东、深圳之后，河南、陕西、甘肃等不少省份采用了这一模式。基本做法是：将农民工纳入“城保”制度，和城镇职工执行完全统一的政策，但当农民工和企业终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构大都将其个人账户中的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。2001年，浙江省对城镇职工基本养老保险的缴费比率作了变通，通过低缴费低享受的“双低”办法进行扩面，将没有参加企业基本养老保险的所有企业，包括用农民工量大的民营企业全部纳入了制度覆盖范围。该模式的优点在于：一是在制度设计层面上体现了社会公平；二是有利于实现城乡养老保险制度的一体化。缺点在于：一是按照城镇职工的标准缴费，可能会超出农民工的承受能力；二是各地农村社会养老保险制度不健全，农民工返乡后，保险关系可能无处迁入，存在返乡农民工参保容易享受难的情况。（2）仿城型，参照“城保”制度的做法，为农民工设计了独立的社会养老保险制度。以北京为例，其基本做法是：养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，以本市上一年职工月最低工资标准为基数，用人单位缴纳19%，农民工本人缴纳7%至8%；个人缴费记入个人账户，用人单位缴费的一定比例也记入个人账户，最终实现个人账户11%的比率；当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金。基本养老金由两部分组成：一是个人账户存储额及利息，二是按其累计缴费年限计发。当农民工与用人单位终止、解除劳动关系后，其养老保险关系可以办理接续、转移手续，也可以经本人申请，单位同意，一次性领取养老保险费，终止养老保险关系，今后再次参加本市养老保险社会统筹的，按新参加人员办理。该模式的优点在于：一是体现了对农民工群体的高度重视；二是采取了和城市类似的做法，保险关系易于转移和衔接。该模式的缺点有三：一是依然割裂了城市与农村劳动力的社会保障界限；二是按照本市上一年职工月最低工资标准确定缴费基数，制约了经济条件好的农民工的养老待遇；三是实行养老金一次性发放制度，难以起到养老的真正作用。（3）综合保险型，将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。以上海为例，该办法的核心内容是对农民工实行“一险三代”，即把农民工的工伤、养老、医疗作为一揽子保险进行统一保障；规定使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁，女子50岁时，可凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。2003年，成都也推出了类似的制度。该模式的优点在于：一是明确了企业的责任，使农民工的社会保障落到实处；二是通过商业保险公司运转，解决了农民工社会保障转移难的问题；三是减轻了政府责任，新制度不再背老制度的包袱。该模式的缺点在于：一是社会保险采用商业化方式运作，只能是社会经济转型期的权宜之策，保险费给了商业保险，割裂了其与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行；二是从社会保险的可持续发展出发，社会资金流向商业保险公司，不利于和城市社会保险制度的衔接。
针对农民工的养老保险及其他保障问题，在2006年1月18日温加宝总理主持的国务院常务会议上，审议并原则上通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出了7大重点工作，其中包括“积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法。”据了解相关部门已着手研究“适合农民工特点的养老保险办法”，为农民工量身定做养老保险成为制度设计的方向。国务院有关部门已经提出了解决农民工养老保险问题的意见，初步设想是为流动性较大的农民工建立以个人帐户为主的养老保险制度，单位缴费和个人缴费计入农民工个人帐户，并且可以随着农民工的流动而转移。
在我国的社会保险制度中，现在数基本养老保险制度的覆盖面最大，图1给出了从1990年到2006年参保人数的历史曲线，成就无疑是巨大的。但据中国社会科学院《2007社会保障绿皮书》提供的调查数据，现在参加该制度的在职职工加上机关事业单位职工也还不到2亿人，相对于近2.8亿城镇从业人员、4.2亿第二和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。特别是，广大的农村劳动者几乎都没有养老保险，1亿多丧失劳动能力的农村老人没有社会化的养老保障。

图1 基本养老保险年末参保人数

中国农村社会养老保险制度的建立和发展
目前，我国社会保障制度最突出的一个特点就是二元经济结构所导致的“二元”社会保障制度，即城镇社会保障体系和农村社会保障体系，同时，因城乡经济差别，农村社会保障制度建设滞后于城镇社会保障制度。从整个社会的发展进程来看，农村社会保障制度的发展前景是逐步与城镇社会保障制度融合对接，形成一个覆盖全民的社会保障制度。
（一）建立农村社会养老保险的迫切性
“养儿防老，积谷防饥”这句古训已经流传了几千年，在很大程度上反映了我国农民的真实生存状态。虽然自建国以来，农村经济虽然有了很大发展，整体社会结构也发生了较大的变化，但家庭养老在我国农村养老保障体系中的地位并未发生根本动摇，其作用也未被其他养老方式所取代。然而，经济体制的变革、家庭结构的变化、人口老龄化、城市化都在挑战着传统的家庭养老。
1．家庭结构小型化及人口老龄化的冲击：独生子女的计划生育政策带来了家庭结构的简化（8—4—2—1型，虽然说这样一种家庭结构出现的可能性很小，但这样一种家庭抚养赡养关系必然会出现），家庭规模缩小，农村户均人口数从1978年的5.74人下降到1990年的3.96人，核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化；加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善，使农村居民的平均预期寿命大大延长。发达国家人口老龄化的历程表明，城市人口老龄化水平一般高于农村，中国的情况则不同。2004年，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。[① 中国经济改革研究基金会、中国体制改革研究会联合专家组：《中国养老保险体制改革》，上海远东出版社2006年版第245页。]①2006年12月12日，国务院新闻办发表的《中国老龄事业的发展》白皮书上说，2005年底，中国60岁以上的老人1.44亿，占总人口的比例达11%，老年人口近60%分布在农村。因此，未来农村完全依赖家庭养老不太现实。
2、土地保障功能弱化带来的冲击：农民祖祖辈辈在土地上求生存，土地是他们赖以生存的“基础”，一旦失去土地，生活就失去了依靠，虽然得到了一定的征地补偿费，但并不能从根本上解决他们的生活出路问题。随着工业化、城镇化进程加快，越来越多的农民失去土地。根据资料统计，当前全国有660个县的人均耕地面积在国际警戒线0.8亩以下，我国平均每年耕地递减300万—400万亩。全国目前失地农民大约有2400万人。失去土地后的养老问题也是他们最为担心的问题，他们普遍感到养老无依靠。
3、非农化对农村家庭养老的冲击：原先壁垒森严的“户籍”、“身份”制开始松动，许多农民离开土地进城务工或从事其他非农产业，成为依靠工薪收入为主要生活来源的新型农民。据劳动和社会保障部调查分析，2005年我国农村外出务工规模约为1.2亿人。因此有人说，目前我国的农村人口和农民是两个完全不同的概念，真正意义上的农民人口不足3亿。农村人口大规模地城镇化和非农化，结束了传统的“种田万万年”和“父母在不远游”的格局，这对现在大量留守农村的年龄偏大、技能单一或没有技能的人来说冲击是巨大的——“养儿防老”已变得越来越不可能。他们老来在越来越无力耕种土地的同时又将陷入身边无人照顾的困境。而对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育等都尚未有化解风险的机制和能力，对家中老人能提供的养老保障自然相当有限。
毫无疑问，农村家庭养老功能的弱化和农村地区人口结构的老龄化已经将建立农村社会养老保险制度的问题尖锐地提出来，而农村经济的发展、农民生活水平的提高，又为推行农村社会养老保险制度提供了可能性。
（二）农村社会养老保险的发展历程
1．80年代的社区养老
我国农村社会养老保险从80年代中期开始试点摸索，1986年，民政部根据国务院的有关意见，在农村比较富裕的地区开展养老保险探索。同年10月，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议根据我国国情分地区确定农村社会保障的工作重点：在贫困地区，农村基层社会保障的工作中心是搞好社会救济；在经济发展中等的农村地区，主要是搞好社会福利事业，如兴办福利工厂、举办福利设施等；在经济发达或比较发达的农村地区，探索以社区（乡、镇、村）为单位的农村社会养老保险。此后初步形成了以乡镇企业职工为主的农村社区养老保险制度，基本参照城镇国有集体企业职工的养老保险制度，一般以乡镇或村为养老金社会统筹单位，经费主要来源于企业缴费，个人不负担或仅象征性地交费。这个制度并不十分成功，因为：（1）统筹层次过低，覆盖范围过小，不同镇村之间办法不一。（2）养老办法缺乏法律保障，大多为乡镇的土政策或村规民约，可变性较大。（3）所筹基金一般都存入银行或直接用于镇村经济的发展，其安全性和有效性难以得到保证。（4）筹资渠道单一，个人无自我保障意识，无法应对人口老龄化高峰的到来。
2．《县级农村社会养老保险方案》的出台
1990年7月，国务院召开专题会议研究社会保险制度改革问题，会议确

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中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策分析(二)