上海市慈善超市体制机制研究的报告

上海市慈善超市体制机制研究的报告
 

 慈善事业的发展，承载了人们向善向美、助人为乐的传统，也是城市文明进步的标志。在建构和谐社会过程中，上海又做了许多新的探索。2003年首家慈善超市在上海出现后，短短三年多时间就迅速全市铺开，并迅速拓展到全国。毫无疑问，慈善超市开创了城市帮困济困的新模式。2004年，胡锦涛总书记就辽宁省建立“扶贫超市”的做法作出重要批示，肯定这是城市扶贫的新事物，要求做好试点工作，总结经验，不断完善。国务院副总理回良玉要求以此为契机，积极探索和完善城市扶贫的长效机制。民政部以民函[2004]109号文，发出了《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》。但是随着慈善超市数量的急剧增加，生存危机也不同程度在许多慈善超市身上出现。现在，由于慈善超市的发展已来到一个决定其未来的十字路口，我们特围绕着“慈善超市在上海”和“慈善超市体制机制”这两个题目，在深入调查研究的基础上向市政府提交这份决策咨询研究报告。
 
 一、上海市慈善超市的由来与发展
 1、“慈善超市”起源于美国的“好意慈善事业组织”（Good  Well），经过100年的运作，慈善超市被证明是市场经济社会调动全社会力量办慈善事业的一种有效方式。
  “好意公司”成立于1902年，总部设在洛杉矶，分支机构遍布全美各地，并在世界37个国家中有会员。其主要业务是接受、处理、销售市民们捐赠的旧物，用销售这些物资得到的善款为残疾人、失业者、新移民等兴办各种类型的福利工厂、职业培训机构和就业安置场所。经过100年的运作，慈善超市对慈善事业有三个好处：一是解决了经常性捐赠存在的很多问题。在经常性捐赠工作中，捐赠物资的清洗、整理、修配、包装、储藏、运输以及发放，必然存在成本开支和场地问题。慈善机构为了这些旧物资而发生费用，从经济核算的角度来说往往很不划算。通过“慈善超市”的运作方式，不仅可以消化费用开支，还可以通过变现来筹集扶贫济困资金。目前“好意公司”在全美的年收入达30多亿美元。二是“前店后场”的模式，即前面是“慈善商店”，后面是捐赠物品的加工处理车间、工厂。捐赠物资通过清洗、整理、修配、包装、估价等一条龙作业后，上架销售，非常专业化。同时可以安置很多下岗人员和残疾人就业，如仅洛杉矶橙县的“好意公司”就先后帮助1600多人解决了就业问题，副总裁南希女士本人就是一名坐在轮椅上工作的残疾人。三是“慈善超市”可以使一些不太宽裕的居民获得低廉的生活日用品。比如市民买一台新电脑需要500-600美元，而在“慈善商店”经过维修或重新装配的电脑一般也就200美元左右。
 2、2003年全国第一家慈善超市在我市挂牌成立，至今已经历三个发展阶段，目前全市数量达74家。
 中国的慈善超市率先在上海孕育。2000年6月8日上海市慈善基金会慈善物资管理中心及下属28个工作站成立了。在当时，工作站具有募捐、助困、变现的功能，可以说是慈善超市的雏形。
 经过不断的实践、完善，特别是市民政局以购买服务形式委托市慈善基金会进行经常性物资捐赠工作， 2003年5月18日，市慈善基金会参照“前店后厂”模式，在镇宁路405弄164号挂牌成立了全市第一家慈善超市。[①  《百货都是捐赠品 上海首家“慈善超市”开张纪实》，解放日报2003-5-19。]①该慈善超市是市慈善基金会与国际接轨，将“市场机制”引入慈善事业的一个尝试。2003年市慈善物资管理中心成立三年来收到的捐物已逾4000万元，为了使之快速变现，故将部分捐赠物资明码标价，通过在慈善超市出售来筹集善款，并在变现过程中实现了两次助困：其一，使低收入者可以购买到超低价生活必需品；其二，变现得到的善款又被用来帮助更困难的家庭。如此物尽其用，其实是有实效的济贫扶弱。现在，由市慈善物资管理中心管理的这种慈善超市全市共有3家，但它们并不直接对困难群体进行实物济困。。
 2004年2月10日，普陀区“长寿社区慈善超市”正式开张，这标志着慈善超市的一种新形式——“社区慈善超市”在申城出现，这也是申城慈善助困网络重心下移，即从市、区向社区、街道三级机构延伸的结果。社区慈善超市无论是由街道或镇扶持开办，还是由区直接扶持开办，它们的第一功能都是借用商业超市的模式，用实物（主要是生活必需品）直接接济属地困难家庭，超市的其他功能（包括变现功能）或由这一功能派生出来或服务于这一功能。到目前为止，在短短两年半里社区慈善超市在申城已经迅速发展到了70家，其中大多数是由街道、社区的经常性社会捐助点延伸出来的。  
 2006年5月11日，全国首个高校“慈善爱心屋”在华东师范大学校园开办，这意味着上海市慈善超市的发展又进入了一个新阶段。[① 《“爱心屋”有望进入全市高校》，新闻午报2006-05-12。]①市委殷一璀副书记和市慈善基金会陈铁迪理事长都指出：学校慈善爱心屋是慈善超市的一种新模式、一种创新。据了解，继华师大后，现在同济大学爱心屋、上海工会管理职业学院这样的慈善超市正在积极筹备之中，不久将要开张。
 3、慈善超市在上海出现后，引来全国各大中城市及各省、自治区纷纷效仿，目前数量已达4000多家，其中绝大多数是以社区为单元开办的慈善超市。所以无论在上海还是在全国，我们要研究的实际上是“社区慈善超市”。
 目前广州、杭州、济南等许多城市慈善超市都已颇具规模。值得注意的是，2005年8月31日浙江省民政厅正式出台了《浙江省慈善超市建设管理办法(试行)》，以便使全省慈善超市建设步入一个规范化、经常化的轨道。[② 《浙江出台慈善超市管理办法 拟实行连锁制》，浙江民政网2005-09-05。]②据了解，浙江省目前已建成慈善超市160多家。[③ 《浙江探索新模式 慈善超市尝试数字电视订单》，新华网2006-07-14。]③2005年8月11日，山东省民政厅下发了《关于规范慈善超市设立工作的通知》，就慈善超市的设立宗旨、布点布局、物品来源、救助对象范围和救助方法、场地和人员配备、配套工作制度等提出了具体意见。2005年9月23日，山东省政府又召开了现场会议，对慈善超市建设工作进行再动员、再部署，提出到2006年底，全省所有县（市）都普遍建起慈善超市，并逐步向有条件的乡镇延伸。[④ 《山东省大力推进慈善超市建设》，民政部网2005-09-28。]④2006年3月两会期间，“慈善超市”因成为“十一五”规划纲要新词汇而倍受关注，民政部副部长李立国说，“十一五”期间慈善服务网点将在全国社区普遍设置。[⑤ 《“十一五”规划纲要新词汇》，北京日报2006-03-10。]⑤
 近年来在我国其他城市出现的慈善超市都是以社区为单元开办的慈善超市，而在上海目前的74家慈善超市中，“社区慈善超市”有70家，也占绝对主体地位（下表显示了慈善超市目前在全市的分布状况）。所以无论在上海还是在全国，我们要研究的实际上是社区慈善超市。故在下文中，无论点明还是没点明，慈善超市指的都是社区慈善超市。

上海市慈善超市分布状况表（2006年8月）
  
分属 黄
浦 卢
湾

 徐
汇

 虹
口 长
宁

 静
安
 普陀 闸北 杨
浦 闵
行 宝
山 嘉
定 浦
东
 松江 南汇 奉贤 物资
中心 高校 合计
数量 3 3 1 1 1 1 11 10 5 13 1 1 8 1 2 8 3 1 74
 
 二、社区慈善超市的意义及其发展困境
 1、慈善超市给社区困难群体提供了看得见、摸得着的帮助，在上海受到市民广泛欢迎，它有六个方面的重要意义。
 所谓社区慈善超市，是指在政府支持下、直接面对属地困难群体、以实物（生活必需品为主）济困为基本功能、以领用券为兑换凭证、由各类组织严格限于慈善目的而开办的超市或超市形式。
 毫无疑问，慈善超市仅仅就其社会功能来讲，是一个非常好的新生事物。首先，慈善超市把慈善事业办到家门口，能最广泛地动员社会各方面力量参与慈善捐赠和慈善活动，使乐善好施、助人为乐尉然成风。由此不仅维护了社会安定团结，而且弘扬了中华民族传统美德，营造了和谐社区、和谐社会的良好氛围。现在在上海，无论是从市民献爱心来看，还是从机关公务员做义工、大学生志愿者行动来看，社区慈善超市都成了践行精神文明的一个很有效的载体。第二，社区慈善超市“拾遗补缺”，已成为上海市社会救助制度的一种补充形式，对低保政策难以覆盖的边缘困难群体（如支边、支内老职工）提供有效帮助。第三，慈善超市是属地化管理（一般以街道或镇为单元），直接面对困难群体，所以可以实现“一线帮困”。第四，慈善超市是用实物（生活必需品为主）来帮困而不是用资金来帮困，所以帮困用途可以得到保证。第五，慈善超市实物帮困的分发机制是“自选”而不是“被动接受”，这就保证了帮困能帮到困难群众的难处。第六，许多社区以慈善超市为平台，将实物帮困拓展到服务帮困，如助医、助学、助业等。
 2、慈善超市借用商业超市“自选”的方式来分发帮困物资，开创了一种社会救助的新机制。但是单单靠“化缘”（即“后门接受捐赠，前门对外发放”）来维持其运作，出现发展困境也是必然的。现在上海市社区慈善超市的数量虽越来越多，但其生存与发展的矛盾也越来越突出。
 本来建立社区慈善超市的初衷是：以随时、就近的方式接受个人和单位捐赠的闲置物品，并以属地帮困对象“自选”的方式将这些物品送到他们手中，既实现物尽其用又实现一线帮困。如果个人和单位捐赠的物品是充足的、并且是属地困难家庭所急需的，实际上慈善超市这样做的本身，对中国慈善事业已经是一个体制上和机制上的重要创新。因为实物帮困与现金帮困有所不同，过去一直为这样一个问题所困扰，那就是发放下去的东西并不一定为帮困对象所需要。而如果发放下去的东西并不为帮困对象所需要，那么实物帮困不仅徒有形式，还会造成很大浪费。现在实物帮困借助慈善超市这个平台进行分发，由于东西需不需要是帮困对象在架上自选的，所以这样送爱心、送温暖就可以达到手连手、心贴心和雪里送炭的效果，浪费的现象也就不会发生。而在现代商业发展的过程中，超市的出现有着流通领域第二次革命这样的意义（第一次革命是百货商店的出现，连锁经营则被称为流通领域的第三次革命），其原因就是它抛弃了传统的封闭式和传递式的经营方式，商品放在货架上让顾客自行挑选。这样，顾客购买既容易达到称心如意，超市又节约了大量经营成本。所以，如果说慈善超市是中国慈善事业发展中的一个新生事物，即使不讲别的，单就实物帮困采用帮困对象自愿认领的方式来进行分发，慈善超市就有着经济学上和社会学上的重要意义。因为从经济学上看，由于物尽其用，慈善超市的经营就成了节约经济和循环经济的一部分；从社会学上看，由于不再象过去那样前呼后拥地把钱、物送上门，而是发下各种票、券让困难群体自己“悄悄”去消费，所以受助者感到贴心，感到自尊得到保障，感到得到了一种钱物之外的人文关怀。
 正因为如此，国内媒体对“十一五”规划纲要中“慈善超市”这个新词汇是这样诠释的：“慈善超市，即主要面向城市特困居民，类似商业超市的机构，主要从事募集、发放捐助物资工作。”[①《“十一五”规划纲要新词汇》，北京日报2006-03-10。]①而就上海来讲，慈善超市多为街道、社区的经常性社会捐助点延伸而来，所以这一诠释实际上也概括了上海市社区慈善超市最初的运作方式，即“后门接受捐赠，前门对外发放”。
 但是，慈善超市既然是将市场机制引入慈善事业的一种尝试，就不能不考虑“收”与“支”、成本与效益，而设立一个慈善超市，也必然会发生人员、场地和办公等费用问题。这样一来，慈善超市的发展一旦勾连到要对其运作模式进行经济学分析，问题就没有那么简单了。现在慈善超市在数量上的确不少了，但与此形成鲜明对照的是，不少慈善超市开门不久就相继陷入捉襟见肘的窘境。在广州、武汉等地，一些超市因“断粮”还不得不关门谢客。[① 《广州慈善超市恐坐吃山空　仅靠捐助难以为继》，新快报2004-11-08。
 《武汉慈善超市窘境引发慈善文化深层思考》, 新华网2005-05-31。]①
 比较其他城市，上海的社区慈善超市现在是被作为成功范例而被媒体广泛推介的。应该指出，作为政府社会救助制度的一种补充形式和建构和谐社会的一项重要的“民心工程”，社区慈善超市已经在上海发挥了相当好的社会作用。通过这一新模式，上海加强对城市困难群众的经常性救助和一线帮困，收到了看得见、摸得着、手连手、心贴心、雪里送碳的效果。但是，这并不意味着其他城市慈善超市发展中所碰到的困境在上海就不存在。实际上，上海不少慈善超市开张后也相继碰到了捐赠不足、资金紧张、门庭冷落、过分依赖政府等问题。所以对慈善超市，我们不仅要大力宣传，为其叫好，更要认真研究解决好影响其可持续发展的一系列问题。
 3、在上海，社区慈善超市大多由经常性社会捐助点延伸而来，但由于捐助物资与帮困需求不匹配，所以对于社区慈善超市，慈善帮困资金的筹集才是决定其生存和发展的生命线。
 社区慈善超市的运行机制不仅要从帮困物品的发放端来考察，也要从帮困物品的来源端来考察。从帮困物品的发放端来考察，“自选”这一机制固然重要。但从帮困物品的来源端来考察，我们发现“后门接受捐赠，前门对外发放”的运作模式有一先天不足，这就是捐助物资与帮困需求的不匹配。换句话说，社区慈善超市货架上的物品只有一部分是捐赠品（主要是衣被类），大部分生活必需品必须由慈善超市根据帮困对象需要用慈善帮困资金兑换而来。由于供求不匹配，帮困对象在慈善超市选择各种生活必需品的需要，单靠社会募捐的实物供给其实是很难得到满足的。这样一来，慈善帮困资金的筹集就成了慈善超市的一项更重要、更经常性的工作。慈善超市开张而没有帮困资金的充足来源，那么它就难免不会遭遇入不敷出、难以为继的“爱心尴尬”。更不要说慈善超市只要开门，就必然会发生人员、店面、办公开支等费用。正是由于这个原因，如今上海市社区慈善超市都把慈善帮困资金的筹集放到了重中之重的地位。社区慈善超市的第一功能是实物济困，社区慈善超市的生命线却是帮困资金的来源。
 4、上海社区慈善超市要有长远的发展，必须改变目前的运作模式，在体制机制上走出一条符合市场规律的新路子，使之普遍培育出“造血”机能。
 国内外的经验表明，慈善超市的帮困资金主要有五种来源：①政府扶持；②募捐；③捐赠物资义卖变现；④自身经营（象普通超市那样）所得：⑤爱心高消费。而由于帮困资金的来源渠道的宽窄不同，我们又可以将慈善超市分成两类：一类是纯慈善型；另一类是非赢利型。所谓的纯慈善型慈善超市是指其慈善帮困资金来源仅限于①②两种。这种慈善超市的特点是口碑好，实际操作也简单。其实施的必要条件是募捐款来源充足，且有长期保障，出现缺口有政府“埋单”。所谓的非赢利型慈善超市是指其慈善帮困资金来源除①②以外还有其他一种或多种来源。这种慈善超市的特点是自身有“造血”机能，但由于它们涉及到市场化经营，其慈善性听起来似乎就不那么“纯正”和“过硬”了，而且实际运作起来也复杂，如会碰到定价、收银、采购、成本核算等一系列问题，财务管理也难得多。
 但是，非赢利型慈善超市存在的意义实际上比纯慈善型慈善超市要大，根本原因在于，纯慈善型慈善超市运作的保障条件要求太高：主要在一个街道或镇的范围里，慈善超市的帮困资金完全可以靠“化缘”及政府支持“高枕无忧”地来解决，这即使在经济发达的上海也很难做到，何况中国其他城市。有评论指出，在实际运作中，自身没有“造血”机能，这样的慈善超市必然会遭遇资金“瓶颈”，爱心也早晚因为血流不畅而犯“心脏病”。[① 《让“爱心超市”造血助困》，《中国社会报》2004-04-07。]①纯慈善型慈善超市在理论上也会引起它是否有“超市”之实的质疑，有评论认为，这种只能使受助方 “活”起来的慈善超市，似乎称之为自助认领站更合适。[② 《让“爱心超市”造血助困》，《中国社会报》2004-04-07。]②因此，尽管纯慈善型慈善超市是理想的，也可能为许多人所希望，但是如果我们要想慈善超市能真正广泛推开，并具有可持续发展的生命力，只有将非赢利型慈善超市研究透，并营造出一种社会政策环境目标明确地使慈善超市自身能发育出很强的“造血”机能，这样愿望才能变为现实。
 这样看来，慈善超市的运作有纯慈善型和非赢利型两种模式。两种模式的区别在帮困资金的来源方面，即超市本身有无充实或增加慈善帮困资金的“造血”机能。而帮困资金全部用于济困是两种模式的共同点，即在帮困资金的使用方面它们的目的是完全相同的。由于非赢利型慈善超市的经营收入也被全部用于慈善事业（主要划入超市的帮困资金），所以它的慈善性质其实是一点不用怀疑的。
 上海社区慈善超市要有长远的发展，必须改变目前“后门接受捐赠，前门对外发放”的运作方式，在体制机制上走出一条符合市场规律的新路子。著名民间组织专家、中华慈善总会常务理事朱传一先生指出：“慈善超市”的市场化是中国慈善超市健康发展的必由之路。[① 《“慈善超市”探索市场化运营之道》，www.cppcc.gov.cn 2004-11-16。]①
 市场化运作，核心的一条就是纯慈善型慈善超市要更多地转型成自身具有“造血”机能的非赢利型慈善超市。[② 《慈善超市也可“持续”》，文汇报2004-12-17。]②具体来讲，慈善超市要向所有人开放：困难群体可以凭领用券（有代币券和实物券两种）定期或不定期在超市获得其所需物品；普通市民可以入内购买相对低廉的商品，相当于“二次帮困”；献爱心的人也可以通过选购高价商品间接捐赠。超市收入所得全部划入慈善帮困资金，从而为慈善超市的运作提供一种有“自养”功能的保障。
 
 三、营造出使慈善超市做长做大的政策环境
  1、对于慈善超市的市场化，上海必须在一个更大的背景下讨论“政府推动”的问题，即要把工作的着力点由亲自操办转变到重扶持政策上来，特别是要实行免税的优惠政策。
 慈善超市从概念上讲，既然做“慈善”，就要服务于困难群体；既然做“超市”，就要市场化经营。那么慈善超市如何才能普遍地发育出“造血”机能呢？这就把“政府推动”这个问题提到了举足轻重的地位。
 很显然，这几年慈善超市在上海之所以发展得如此之快，并非由于民间自发组织，而是政府积极推动的结果。我们在走访了普陀、闸北、闵行等区之后得出的一个重要结论是：政府推动自始至终是上海社区慈善超市发展的必要条件。特别是在社区慈善超市发展的初始阶段，没有政府强有力推动，社区慈善超市的推开实际上是不可能的。而把上海社区慈善超市发展的经验概括为市场化程度高则是与事实不符的。实际上，慈善超市之所以能在普陀、闸北、闵行等区普遍推开，就是这几个区的政府在上海率先把慈善超市发展摆上重要议事日程，并从组织、政策、物资和资金等方面加以有力支持的结果。
 在中国，探索社区慈善超市经营的长效机制，并不能简单参照发达国家现在的情况，就想当然地认为市场化是唯一关键的因素。实际上，在经济发展水平和国民富裕水平都还不够高的情况下，政府的推动和扶持始终是社区慈善超市做久做长的一个关键因素。现在不少社区慈善超市遭遇到生存危机，问题并不出在所谓的政府关心过度上，而是出在政府如今要广泛动员社会力量办慈善，是否在扮演的角色和作用的方式方法上也跟着有相应的转变？如果要从根本上改变目前社区慈善超市“后门接受捐赠，前门对外发放”的状况，答案是肯定的。
 这两年，出于生存和发展计，其实上海已有半数以上慈善超市对义卖变现做了尝试，还有一些慈善超市（如“长寿社区慈善超市”、“宝山路街道爱心慈善超市”、“卢湾慈善便利店”）已尝试突破对普通市民不开放的限制。但是这些努力不是成效不大，就是举步维艰。究其原因是慈善超市普遍发育出“造血”机能尚缺少必要的政策环境。
 例如，慈善超市似乎只要开放向普通市民出售商品就有了“自养”功能。殊不知，慈善超市经营如果没有税收政策上的优惠待遇，以它们现在的规模是很难用“低价”策略与大超市竞争的。况且慈善超市的商品经营无不受到生活必需品的很大限制，利润空间十分有限。所以慈善超市的“自养”功能断然少不了由于其慈善性质而应得到的免税待遇。只有这样它们才有能力在价格优势上与商业超市争夺顾客。顾客多了，一方面可以很好地解决社区慈善超市目前存在的运作不经济的问题，另一方面也可以使一些低收入的市民获得低廉的生活日用品，相当于实现了“二次帮困”。
 如此看来，对于慈善超市的经营市场化，我们必须在一个更大的背景下讨论政府推动的问题。具体来说，上海要率先把国家扶持慈善事业发展的工商和税收优惠政策切实地落实到慈善超市身上，例如对慈善超市的经营实行所得税免征。可以这样讲，社区慈善超市不仅是现代公民奉献爱心的中转站，也是政府转换角色和工作方式的着力点。把重心由亲自操办转变到重扶持政策上来，这将是政府角色和工作方式的更重要的转变。当政府推动进到了政策扶持的高度时，社区慈善超市自身的“造血”机能就会普遍发育出来，社区慈善超市在全国推广的大环境也就形成了。
 2、慈善超市的非赢利性质，决定它的运作与商业超市有很大区别，完全市场化取向是不可能的。上海市必须更好地运用抵税政策，更好地调动全社会慈善捐赠的积极性。
 对于慈善超市的发展，我们当然要重视发挥市场机制的作用。但是现在有一种唯市场化是从的观点，这也是不可取的。例如，有人对以社会募捐和政府拨款为主的运行模式提出质疑时，把解决社区慈善超市资金来源的出路全部归结为市场化经营。这种观点的错误性是不难澄清的。别的不说，募捐作为社区慈善超市帮困资金的固有来源就不会因时间而改变。募捐从来就是慈善事业资金来源的主渠道和“源头活水”，社区慈善超市也不例外。一个社区慈善超市不可能一心只考虑如何从市场经营取得收益而置募捐于不顾。相反，慈善超市即使发育成熟，也要不断在募捐上下大气力。政府的资金扶持可能因社区慈善超市的不同而有所区别，有的有有的无，有的多有的少。但募捐这个渠道是任何社区慈善超市都不能忽视的。社区慈善超市的非赢利性质，决定它的运作与商业超市的运作有很大的不同，完全市场化取向是不可能的，即使社区慈善超市发育成熟了也是如此。当社区慈善超市具备了很强的“造血”机能，其帮困资金有1/3来源于市场化经营，应该就是一个非常不错的比例了。
 古人云：“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”慈善超市的“源头活水”就是来自于各类社会团体、企业、先富群体和广大市民的各类捐款捐物。向慈善超市捐赠，成为他们的一种习惯和奉献爱心的有效方式。慈善超市也就成了爱心的中转站，成了经常性社会捐助的一个便捷和常设窗口。[①  《慈善超市也可持续》，文汇报2004-12-17。]①
 但要在更大的范围调动人们慈善捐赠的积极性，我们还必须克服一种“泛道德化”的倾向，即认为任何人只要是为慈善而捐赠就必定是不图任何回报的。因而，今后要加强表彰、宣传以及冠名等形式对个人和企事业单位的激励作用，但最根本的举措还是在政策上。在国外，“慈善超市”固然为公民提供了一个奉献爱心的窗口，但捐赠物资之所以源源不断，实际上特殊税收政策所起的作用更重要。即按规定，人们把东西捐赠给指定专门机构，可以抵扣税款。这可以算是政府对非营利机构发展的最大支持了。[① 《什么是“慈善超市”，它是如何经营管理的？》， www.mca.gov.cn 2004-05-17。]①现在在我国，社区慈善超市已远不是个别城市的个别现象了，建议上海在落实扶持社区慈善超市发展的工商政策和税收政策的同时，要更好地实行这一鼓励个人和单位将社会闲置物品做慈善捐赠的政策。
 例如，根据《中华人民共和国个人所得税法》第六条第二款，个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。现在需要做的事就是：①政府有关部门下文明确，有关捐赠的减税政策对捐钱和捐物、对个人和企事业单位同样适用，同时规定出不同的执行细节；②政府有关部门下文明确，对准予注册的每一个有资质的社区慈善超市，它们接受捐赠所开具的收据（国家统一印制）可作为合法的减税凭证。就笔者实际了解的情况来讲，这一政策的使用肯定会大大调动个人和单位（特别是企业）捐赠闲置物资的积极性，从而也大大增加社区慈善超市捐赠物品的来源。与此同时，社区慈善超市的发展也就成了国家循环经济和节约型经济的一个有机组成部分。
 3、要在构建和谐社会的宏观主题下，体现出上海市救助帮困的新理念。建议适时制定并出台《上海市慈善超市发展促进条例》，同时要配套出台《上海市慈善超市资质认证条例》和《上海市慈善超市财务管理制度》。
 “慈善超市”应该在不盈利的前提下，不断创新运作模式。建议上海市适时制定并出台《上海市慈善超市发展促进条例》，并把“政府推动、民间运作、慈善为本、市场为经、专业规范、整合资源、扎根社区、百姓受益”融入到具体条文之中。
 “扎根社区、百姓受益”。明确慈善超市的主体是社区慈善超市，帮困对象主要为城乡低保户、高于低保标准的边缘户和因突发事件造成生活困难的其他家庭。本着“取之于民，用之于民”的原则，慈善超市对粮、油和生活用品等实行“代币券”发放制度，对募捐来的衣物等实行“领用券”发放制度。
 “政府推动、民间运作”。明确政府自始至终要从政策、组织、物资和资金等方面给慈善超市以有力支持。同时强调政府作用的正确定位，其中培育慈善超市“造血”机能的免税政策、鼓励全社会慈善捐赠的抵税政策以及政府购买服务的原则是三大要点。政府“推动”不能成为政府“包动”，所以建议要形成依托上海市慈善基金会统一管理全市慈善超市的格局和体制，真正体现“民间运作”，而不是政府越俎代庖。
 “慈善为本、市场为经”。使慈善超市真正地“活”起来的关键是改变目前“后门接受捐赠，前门对外发放”的局面，在帮困资金的来源端也引入市场机制。但超市的全部收入要严格用于非赢利目的，或充实帮困资金或用于人员、场地和办公费用的开支。离开了慈善为本，慈善超市的市场化经营就会误入歧途，出现影响慈善事业声誉、败坏慈善事业形象的危险，
 “专业规范、整合资源”。对慈善超市来说，市场化是和专业化、规范化联系在一起。没有专业化、规范化，就没有市场化。“专业化”不仅意味着对捐赠物资清洗、整理、修配、包装、储藏、运输以及发放的专业化管理，更意味队伍的专业化，即慈善超市经营的管理要实现“社工操作”。“规范化”指慈善超市享受国家有关优惠政策必须以资质认证和健全财务制度为前提。所以建议《上海市慈善超市发展促进条例》要与《上海市慈善超市资质认证条例》和《上海市慈善超市财务管理制度》同时出台。“整合资源”指慈善超市的发展要从数量扩充阶段进到提高综合竞争力阶段。要鼓励在一个区的范围内，打破“条块分割”，把诸社区慈善超市整合起来进行连锁经营。如果诸慈善超市能结成一个事业的共同体，帮困资源能在一个信息化的平台上统一配置和调剂，慈善超市的活力势必会有很大提高。
    
   （张 彦主持撰写  2006年9月8日）

 
社区慈善超市的运行（参考图）
 
 

上海市慈善超市体制机制研究的报告（成果摘要）
 
 慈善事业的发展，承载了人们向善向美、助人为乐的传统，也是城市文明进步的标志。在建构和谐社会过程中，上海又做了许多新的探索。2003年首家慈善超市在上海出现后，短短三年多时间就迅速全市铺开，并迅速拓展到全国。但是随着慈善超市数量的急剧增加，生存危机也不同程度在许多慈善超市身上出现。为此我们特围绕着“慈善超市在上海”和“慈善超市体制机制”这两个题目，在深入调查研究的基础上向市政府提交这份决策咨询研究报告。
 一、上海市慈善超市的由来与发展
 1、“慈善超市”起源于美国的“好意慈善事业组织”（Good Well），经过100年的运作，慈善超市被证明是市场经济社会调动全社会力量办慈善事业的一种有效方式。
 2、2003年全国第一家慈善超市在我市挂牌成立，至今已经历三个发展阶段，目前全市数量达74家。
 3、慈善超市在上海出现后，引来全国各大中城市及各省、自治区纷纷效仿，目前数量已达4000多家，其中绝大多数是以社区为单元开办的慈善超市。所以无论在上海还是在全国，我们要研究的实际上是“社区慈善超市”。
 二、社区慈善超市的意义及其发展困境
 1、慈善超市给社区困难群体提供了看得见、摸得着的帮助，在上海受到市民广泛欢迎，它有六个方面的重要意义。
 2、慈善超市借用商业超市“自选”的方式来分发帮困物资，开创了一种社会救助的新机制。但是单单靠“化缘”（即“后门接受捐赠，前门对外发放”）来维持其运作，出现发展困境也是必然的。现在上海市社区慈善超市的数量虽越来越多，但其生存与发展的矛盾也越来越突出。
 3、在上海，社区慈善超市大多由经常性社会捐助点延伸而来，但由于捐助物资与帮困需求不匹配，所以对于社区慈善超市，慈善帮困资金的筹集才是决定其生存和发展的生命线。
 三、营造出使慈善超市做长做大的政策环境
 1、对于慈善超市的市场化，上海必须在一个更大的背景下讨论“政府推动”的问题，即要把工作的着力点由亲自操办转变到重扶持政策上来，特别是要实行免税的优惠政策。
 2、慈善超市的非赢利性质，决定它的运作与商业超市有很大区别，完全市场化取向是不可能的。上海市必须更好地运用抵税政策，更好地调动全社会慈善捐赠的积极性。
 3、要在构建和谐社会的宏观主题下，体现出上海市救助帮困的新理念。建议适时制定并出台《上海市慈善超市发展促进条例》，并把“政府推动、民间运作、慈善为本、市场为经、专业规范、整合资源、扎根社区、百姓受益”融入到具体条文之中。同时要配套出台《上海市慈善超市资质认证条例》和《上海市慈善超市财务管理制度》。