食品安全法律规制研究(三)

    （二）我国食品安全法律监管体系现状

    食品安全监管工作是食品安全法律法规得以有效实施的保证，监管工作贯彻“从农田到餐桌”的任何一个环节和细节，如果没有监管体制再好的法律法规也都只是形同虚设。一直以来我国安全监管体制都是实行分段监管模式将食品从农田到餐桌的过程分为几个阶段，由几个部门分别实施监管。在我国对食品安全监管的职责分工一直存在着争议在新的《食品安全法》中突破了之前分散的监管模式，提出了食品安全风险评估、标准制定、信息披露、安全事故的调查与处理以及检验机构的资质认定条件和检测规范的制定等方面实行监管体制“五统一”的好思路，但是遗憾的是《食品安全法》对大体的监管模式没有太大变化，仍然延续了现行的分段监管体制，四个主要环节仍由四个主要的监管部门进行监管。即农业部门包含林业、畜牧业、水产业及粮食业等。负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。其次，海关部门负责食品进出口环节的监管，商务部门负责食品供应行业的监管，卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。具体到各地方的食品安全监管制度上《食品安全法》第五条规定由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定食品安全监督管理协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立食品安全监督责任制、评议考核食品安全监督管理部门等职责。而县级以上地方卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监管部门则各司其职各自承担不同的监管职责。

    而国外在食品监管制度上面一般来说人口较少的国家往往采取一个部门监管的模式，而人口多的国家则采取分段监管或者分品种监管的模式，但是无论是分段还是分部门监管，总会设置一个总的管理部门指导安全监管工作的进行。在我国，采取的是分段监管的模式，虽然新成立了国家食品药品管理局但是这个本应该是最为专业的食品安全监管机构现在却只承担综合监督和组织协调的作用，既没有标准的制定权，也没有实际的监管权形同虚设。

    （三）法律法规体系的不足

    我国食品安全法律体系缺乏系统性和完整性我国目前涉及食品卫生安全的法律体系由食品生产和流通安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成。我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规虽然数量较多，但因分段立法条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄。一些法律规定比较原则和宽泛缺乏清晰准确的定义和限制，留下执法空隙和交叉。

    具体来说可以归纳成以下几个方面

    1．立法上的空白和立法目标错位

    首先，我国目前颁布的关于食品安全法律法规多达几百部，最主要有《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、《农药生产管理办法》、《消费者权益保护法》等等，虽然这些法律法规数量庞大，但是由于分段立法、立法时缺少沟通和协调，条款相对分散，调整范围较窄。如《农产品质量法》中就仅仅对例举的100多种农产品农药残留量的限额作出规定，而国际食品法典涉及到的农产品就达300多种，远远超出了立法范围之外，而这超出的200多种农产品具体数据根本没有相关规定无据可查，为食品安全监管留下缝隙。再以生肉屠宰为例国务院制定了《生猪屠宰条例》仅仅对生猪定点屠宰、检验检疫作了规定，而对牛、羊肉的屠宰至今尚未有规定可循。可见在具体的立法内容上存在很多空白之处。

    其次，由于我国分段监管的模式决定了食品安全法律法规的立法工作主要是以实现部门管理目标为目的而定的，其以该部门中存在的问题为调整对象以惩治违法行为作为主要内容。而我们知道制定法律的目的应该是预防规范，而不是在于惩罚。尤其在食品安全这一关系民生基础的特殊领域，在立法是要考虑的是怎么样才能保证民众获得的食物是安全的，怎么样才能让我们的人民能够安心的生活，而不是在于我要怎样去做好我这个部门的工作，怎样对那些有不法意图或者行为的人进行惩罚。笔者认为存在这种现象的原因有二，其一是上述之部门分段立法，立法欠缺沟通规划所致，

    其二是我国缺少一部食品安全方面的基本法律作为食品安全立法的主干线，虽然我们有新出的《食品安全法》作为基本法律，但是其在基本法律功能上面并不全面，在食品安全的立法精神、立法原则、立法目标等方面都没有进行明确的规定加之《食品安全法》的出台较晚，很多法律法规都教之它前出现，所以总体贯穿方面有待改进。

    2．法律法规间缺乏协调性

    我国目前的食品安全法律体系是随着政府机构改革而逐步建立起来的，食品安全法律法规基本上由不同的政府部门起草然后再由国务院或者全国人大审核通过，因此法律法规之间有明显的部门法特征。这些法律在具体适用时由于执法主体的不同、使用法律的不同，导致定性不准确、处理不当的现象比比皆是其中表现最为突出的是《中华人民共和国农业法》、《产品质量法》和《食品安全法》这几个主要法律之间的不协调。首先，我国食品问题上把食品安全和食品质量作为两个单列的标准出现，分别由《食品安全法》和《产品质量法》规定，而这两个法律在具体的规定上面非常不一致，导致执法人员在实际执法中无所适从。而《农业法》和《产品质量法》实际上是由部门法上升为国家法律的，这两部法律在制定过程中部门之间缺乏足够的协调和沟通，因此在具体内容规定上不可避免地会出现矛盾。再比如动植物防疫检疫法规也是如此，我国植物检疫农业、林业和口岸检疫三个部分，分别由农业部、国家林业局、国家质检总局负责。而三个部门在执法过程中实际依据飞分别为《植物检疫条例》、《进出口动植物检疫法》和国务院“三定”方案导致了同一食品在不同的部门要遵循的标准互不形同，给食品制造业带来巨大的困惑。

    3．法律法规内容之间的冲突

    特殊的立法模式和立法环境导致了食品安全法律法规在内容上的冲突，相对于同一个行为由不同的部门出面处理就会有不同的结果，这也是我国食品安全法律体系的一大特点。笔者以不同法律法规对未经检疫的猪肉的不同规定为例加以说明。《食品卫生法》已废止，规定对未经检疫的畜产食品，己出售的立即公告收回。公告已回收和未出售的猪肉，应责令停止销售并销，还应没收违法所得并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下罚款。而《动物防疫法》规定对未经检疫的猪肉己出售的没收违法所得，未出售的首先依法补检合格后可继续销售，不合格的予以销毁。另外国务院《生猪屠宰管理条例》又规定未经定点、擅自屠宰生猪的，由市、县人民政府商品流通行政主管部门予以取缔，并由市、县人民政府商品流通主管部门会同其他有关部门没收非法屠宰的生猪产品和违法所得。可以并处违法经营额3倍以下罚款。可见三个法律对同一行为的规定大相径庭给执法带来了困难。虽然现行的《食品安全法》废止了《食品卫生法》中的内容吗，但是对于这样冲突并没有彻底解决。

    四、国外食品安全法律制度经验借鉴

    （一）美国食品安全法律体系及特点

    美国的食品安全法规被公认为是较完备的法规体系。1906年和1907年的《食品和药品法》和《肉类检验法》开始，到迄今为止的90多年的时间里美国制定和修订而成了30多部法律。这些法律从一开始就集中于食品供应的不同领域，而且所秉承的食品安全原则也不同。主要的有《联邦食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》、《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和火鼠剂法》、《食品质量保障法》等。其中以《联邦食品、药物、化妆品法》为核心，它为食品安全的管理提供了基本原则和框架。此外，《美国的联邦管理法典》的第21章食品与药品部分包括了各种具体的食品管理规则。根据《联邦食品、药物、化妆品法》，美国食品及药物管理局(FDA还制定并发布FDA食品法典和食品生产的卫生标准。前者适用于食品零售业包括餐馆和杂货店，指导零售食品企业在其操作上提高食品的安全性;后者包括了现行制造、包装和保存食品行业的“良好生产规范(GMP )