新型农村社会养老保险制度分析

1.建立新型农村社会养老保险制度势在必行

1.1土地养老模式失效

1.2儿女养老功能残缺

1.3人口老龄化状况严重

1.4农村养老保险制度参差不齐

2.新型农村社会养老保险的制度安排和困境

2.1新型2.1.1适用范围

 2.1.1适用范围

 2.1.2缴费办法

 2.1.3缴费标准

 2.1.4待遇设计

 2.1.5资金管理

2.2新型农村社会养老保险的制度困境

 2.2.1筹资困境

 2.2.2待遇设计困境

 2.2.3基金监管困境

 2.2.4保值增值困境

3.新型农村社会养老保险制度的发展策略

3.1提高农村社会保障的法制化层次，完善其法规体系

3.2扩大筹资来源，完善筹资制度安排

3.3创新新农保基金保值增值的方法与机制

3.4构建有效的养老待遇增长机制和配套的社会服务体系

3.5优化监管制度安排

内 容 摘 要

随着人口老龄化的发展，农村将承担老龄化带来的大部分负担，政府有责任为农村提供基本养老保险服务。当前，新型农村社会养老保险制度的试点是政府和学界关注的热点问题。然而，在新农保制度的实践推进过程中，新农保制度存在一系列制度困境，需要通过提升农村社会保障立法层次、扩大筹资来源、创新保值增值机制、优化监管制度安排和构建新农保制度的社会服务配套体系等政策选择来保障新农保制度的可持续发展，推进社会保障公共服务均等化。 

在城乡统筹和公共服务均等化的发展框架下，国务院办公厅于2009年9月发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）（以下简称《指导意见》），探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。并决定从2009年起开展试点，覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。笔者作为基层工作人员亲历了政策出台、试行、调整等全过程，并从政策分析角度对制度制定及实施情况进行思考，本文将以广东省第一批试点县平远县为例，阐述新型农村社会养老保险的制度安排，分析其在破解农村养老困境中的利与弊，并就未来的政策选择提出相关的应对措施。

新型农村社会养老保险制度分析

1建立新型农村社会养老保险制度势在必行

1.1土地养老模式失效

随着城镇化的推进，土地流转政策的推进、环境破坏、弃耕现象严重，农村可用耕地绝对数量下降很快，目前，我国因各种原因造成的失地农民总数达5000多万。另外，由于农村生产力水平相对低下，土地在农民收入来源中的比例逐渐下降，大多数以农业为主要收入来源的农民，人均纯收入实际上处于负增长状态。土地收益的降低，土地带给农民的保障程度不断下降，农民面临着失地又失业的威胁。可以确定的是，农村传统的“土地养老”功能将趋于弱化或消失。

1.2儿女养老功能残缺

在农村，“养儿防老”曾经起过重要作用。但是，随着青年农民大量外出务工和农村老龄人口的快速增加，在家儿女养老压力加大，现代社会的家庭观和老年价值观不断冲击着传统的家庭观和老年价值观，依赖传统的道德伦理观来维持农村家庭养老已显得力不从心，因赡养老人而产生的家庭纠纷大量增加，且这部分老人因有可赡养父母的子女存在又不符合社会救济范畴，许多丧失劳动力的老人无任何经济来源，生活困难。在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，一定程度上影响了家庭成员作为养老义务承担者角色的发挥，家庭赡养和生活照料功能必然受到削弱。应明确，随着我国农村经济结构和社会结构转型发展，城乡统筹和公共服务均等化的要求下，为老年农民的提供社会养老保障服务是政府公共服务职能之一，而不再单纯是家庭或农民个人的责任。

1.3人口老龄化状况严重

 人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

2012年，我国大陆总人口达到135404万人，其中15－64岁劳动年龄人口为100403万人，占全部人口的74．1％，较2011年下降0．3个百分点；65岁及以上的老年人口数量为12714万人，占当年全部人口的9．4％，比重较2011年上升0．3个百分点。

    20世纪80年代以来，我国劳动年龄人口不断增多。15－64岁劳动年龄人口从1982年的62517万人增加到2012年的100403万人，年均增加1262．9万人；劳动年龄人口占比从1982年的61．5％增加到2012年的74．1％，年均增加0．42个百分点。与此同时，我国老年人口数量也在稳步增长，65岁及以上人口数量从1982年的4991万人增加到2012年的12714万人，年均增加257．4万人；老年人口占比从4．9％增加到9．4％，年均增加0．15个百分点。

1.4农村养老保险制度参差不齐

农村社会养老保险制度从1986年开始进行尝试，中央相关部门相继出台了《基本方案》、《通知》等，但由于农村社会养老保险立法不完善,各省各地都根据本省本地具体情况制定相应的暂行办法,这极大地降低了制度规则的规范性和统一性，中间有过停顿，也实行过相当于农民自己储蓄养老的制度，这些不同时期的制度安排差异太大，导致制度变迁太快，加上制度衔接安排缺失，新旧制度间衔接缺乏可行规定，如所谓的老农保制度与新农保制度的具体制度安排就有本质的不同，农民无法形成对养老保险制度的稳定预期，挫伤农民的参保积极性。混乱的局面亟待相关法规出台予以确认指导方向。

综合以上几个现实存在的问题，国务院办公厅于2009年9月发布《指导意见》，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。

2新型农村社会养老保险的制度安排和困境

2009年，广东省在全省范围内选择了10个市、县（市、区）作为省级试点，全面开展农保试点工作,并计划于2010年总结试点经验,制定全省统一的农保制度并实施。计划到2012年,该制度将覆盖全省所有县（市、区）,到2015年,广东省基本实现农村居民人人享有养老保障。平远县作为欠发达地区被确立为试点县之一后，根据省委、省政府精神，制订了针对性、操作性、可行性较强的《关于印发平远县农村社会养老保险试行办法的通知》（平府发〔2009〕19号）（以下简称《通知》），印发了《致全县农民朋友一封公开信》、《农村社会养老保险政策解读》、《农村社会养老保险知识问答》、《农村社会养老保险政策宣传手册》等宣传资料20多万份，并迅速完成了启动实施前期的各项工作任务。 2009年3月30日上午举行了平远县农村社会养老保险试点启动暨养老金首发仪式。

2010年初，根据国务院的《指导意见》和《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》（粤府〔2009〕124号）的文件精神，结合2009年试点施行情况，平远县政府将《通知》同时废止，制定了《平远县新型农村社会养老保险试点试行办法》（平府发〔2010〕1号）（以下简称《试行办法》），并取得广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅批准实施（粤人社函〔2009〕554号），对政策过渡进行了平稳衔接。

2.1新型农村社会养老保险的制度安排

2.1.1适用范围

《试行办法》确定了新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的适用范围是年满16周岁以上（全日制在校学生除外）、具有平远县农村户籍，未参加城镇企业职工基本养老保险的农村居民（含被征地农民）。

2.1.2缴费办法

《试行办法》规定，在办法实施时年满60周岁（即1949年12月1日前出生）、未享受城镇职工基本养老待遇的农村居民，可以一次性缴纳相应年限的养老保险费后，按规定享受养老金，一次性缴纳年限按申请缴费时本人年龄至75周岁相差的月份数确定，对年满70周岁以上的人员缴纳60个月；也可选择不用缴费，按月领取基础养老金，但其符合条件的子女必须参保并持续缴费。

距领取待遇的年龄不足15年的参保人，应按规定缴费，也允许补缴达到累计缴费满15年。距领取待遇的年龄超过15年的参保人，应按规定缴费，累计缴费不少于15年。在其达到60周岁时，如累计缴费不足15年的，则应按规定继续缴费，直至缴费满15年。

2.1.3缴费标准

新农保费实行个人缴费、集体补助和政府补贴的方式筹集。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳社会养老保险费。缴费基本标准设为每月10元、20元、25元、30元、35元、40元、50元、75元8个档次，由参保人自行选择其中一个档次缴费。有条件的村集体经济组织可对所属成员参加新农保缴费给予补助，具体补助数额由村集体经济组织成员会议讨论决定。各级财政对参保人缴费给予补贴，补贴标准为每人每年30元，其中省、市、县财政分别负担10元。

2.1.4待遇设计

养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。基础养老金55元由各级财政负担，其中中央财政负担50%（27.5元），省财政负担25%（13.75元），市、县财政各负担12.5%(6.875元)。基础养老金视今后国家、省、市有关政策进行调整。个人账户养老金从个人账户中支出，计发标准为个人账户储存额除以按粤府〔2006〕96号文规定的计发月数。通过缴费取得按月领取养老金资格的人员死亡后，一次性发给丧葬补助费300元。60周岁及70周岁以上人员一次性趸缴保费后领取养老金数额见表2.1.4.1。

2.1.5资金管理

新农保以公民身份证号码作为参保人唯一和终身的社会保障号码，由社保部门按社会保障号码为参保人建立个人账户。个人缴费、集体补助、政府缴费补贴等全部记入个人账户。参保人因户籍迁出本县或出境定居原因，经本人申请，其个人账户储存额（不含政府补贴）一次性退还给本人。参保人缴费期间死亡的，其个人账户储存额（不含政府补贴）一次性退还其继承人；领取养老金期间死亡的，其个人账户储存余额（不含政府补贴余额），一次性退还其继承人。没有继承人的，转入新农保基金。

2.2新型农村社会养老保险的制度困境

2.2.1筹资困境

按照《指导意见》，新农保试点本着“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，采取创新型的个人缴费、集体补贴和政府补贴相结合的方式进行筹资。《试行办法》中亦明确规定了新农保实行社会统筹与个人账户相结合的模式。县人民政府必须保证新农保基金征集和待遇给付，将新农保工作列入社会发展规划和年度工作计划。同时，还对新农保基金的来源作了说明，一是农村居民个人缴费；二是集体补助；三是中央、省、市、县各级财政补贴；四是新农保基金的利息；五是其他收入，特别鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人对参加新农保的困难群体提供资助。

但是，这种筹资制度安排存在严重缺陷。一是对需趸缴的农户而言，一时间难以凑齐如此高昂的参保费用。从表2.1.4.1中可以发现，即使是参加最低档次10元/月的保险缴费，60周岁以上70周岁以下的农民需一次性交纳1800元，夫妻双方两人则高达3600元。这对于任何一个光靠“土里刨食”的农村家庭而言，是一个非常巨大的负担。而在试点开展初期，平远县的《通知》里提供的可选择的档次并没有那么多，最低档次是25元，60周岁以上70周岁以下的农民需一次性交纳4500元，当时参保的农民有70%选择了这一档次，更多的农民则选择了观望、等待，所以出现参保群众年龄比例偏大，困难群体较多的现象，平远县60岁以下的参保人目前在总参保人中只占了不到两成。

二是集体补贴缺乏硬约束。在东部发达地区尚有许多村集体经济无力承担“集体补贴”，更不用说中西部的许多农村。并且，在许多农村，集体经济逐步萎缩，大量“空壳村”的出现，难以可持续发展，将无法贡献集体补贴。

三是市县财政压力巨大。拥有25万人口的平远县，有农村人口19万，除去外出务工、大学生及16周岁以下人群，符合参保条件的农民有155878人。2009年平远县参保人数达6.6万人，征收农保费7700多万元，2.1万人开始享受养老金，并计划到2010年底，全县参保人数达到75781人以上，实现应保人数的60%以上。经过测算，县财政每年须补贴500多万元，但是，2008年度平远县的财政收入为1.27亿元，每年财政支出4.8亿元，是名符其实的吃饭财政，加上近来国际金融危机的影响，2009年的财税收入稍微下降。梅州全市符合参保条件的农民有322万人，按60%的参保覆盖率计算，全市财政每年需补贴资金1.9亿元，市县各负责一半，如全员参加则需要资金3亿多元。可以说，无论对地处山区、经济欠发达梅州市还是对每个县来说，财政压力都很大。

四是虽然国务院的《意见》和各地关于新农保的文件都鼓励社会人士、企业等捐资新农保基金。但是，这些规定的一个共同不足就是没有对捐助新农保基金的个人或企业制定或规定较为独特有效的激励政策。

2.2.2待遇设计困境

在“保基本，广覆盖”的导向下，就制度设计而言，我国新农保制度的待遇给付水平是较低的。以平远为例子，参见表2.1.4.1，年满60周岁时，参保人月缴费额10元则每月养老金只有67.95元，按最高档月缴费额75元计算，养老金也只有152.12元/月。但是，在农村现实生活中，基本生活费不断攀升，以平远县为例，农村最低生活保障水平是125元/月/人，因此，养老金很难保障农民最基本的生活水平，影响了农民参保的积极性。而且，与城镇职工平均养老金相比，亦相差甚远，足见城乡差距之大或社会保障公共服务的“非均等”程度。或许，这是因为政策制定者在很大程度上假定了儿女养老、土地养老功能的有效发挥，在试行初期，基层民众对国家补贴部分的期望值高达60元，省、市补贴忽略不计，每月养老金亦可以上百元。可以断定，如果新农保制度设计不能有效完善，靠微薄养老金度日的老年农民如果有幸没沦落为贫困救助对象，很多人必将沦为农村亚贫困者。

而新农保制度与被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、农村低保制度等亦缺乏衔接安排，这些制度给待遇对象所提供的福利是“选择性的”还是“叠加性的”，在整个农村社会保障制度框架中根本没有相关制度安排。

此外，新农保和其它社会保障项目一样，在当前的制度体系设计中，资金筹集、管理和发放等“资金保障”制度安排是新农保制度体系的主要内容，而对于农村参保人的“物质保障”需求满足以外的其它生活需求则缺乏相应的配套服务制度安排。随着儿女外出务工不在身边，农村老人尚没有条件跟随子女生活的时候，只能是“居家养老”的，社区必须有机构提供收费较为低廉的陪同就医、公共文化活动等社会服务，以实现“老有所养”和“老有所乐”，间接提升农村老人的养老保障综合待遇（即养老金+养老服务）。

2.2.3基金监管困境

社会保险基金的监管问题无论在城市还是农村，都是一个令人棘手的难题。

首先，基础养老金有条件发放。在农村社会养老保险基金中，基础养老金55元/月来自国家、省和市县财政拨款，但是，许多地方将个人缴费设置为享受基础养老金的先决条件，即参保农民不缴费，就不能享受基础养老金，以此激励农民“理性”参保，让很多无力参保的农民丧失了获得基础养老金这一“最低生活保障”。

其次，流程监管环节多压力大。《试行办法》中提到，新农保基金管理按国家规定执行，实行收支两条线管理，全额纳入同级财政部门在邮政储蓄银行开设的新农保基金财政专户，单独列账，严禁挤占挪用。县社会保险基金管理局在邮政储蓄银行开设新农保基金支出账户。新农保基金的会计统计制度和财务管理按照国家、省有关规定执行。财政、审计机关依法对新农保基金收支情况进行审计监督。但是，新农保基金从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放，这一流程涉及人员多，信息杂，手续繁，亟需流程再造。

第三，经办人员素质参差不齐。新型农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求经办人员和管理队伍有良好业务素质。虽然各级政府都高度重视，但基层现状却是机构编制不足、办理新农保业务的一线人员数量不足且专业水平低。以平远县仁居镇为例，常住人口2万多人，符合条件的农户亦有上万人，辖区辽阔，是广东省中心镇，但是镇政府专项负责新农保工作的只有一个干部，16个行政村（居）设立办事站，亦各自只有一名村干部负责。

2.2.4保值增值困境

在当前新农保政策实践中，虽然政策规定可以涉足股票等投资工具，但主要是通过存银行和购买国债的方式来“实现”保值增值。由于基层投资理财专业人才缺乏，许多领导认为农保基金投资股票实际是“高压线”，投资不慎，导致亏顺，责任重大，所以稳妥的做法就是存银行和买国债。即使由于利息低和通货膨胀率高而导致基金实际收益率为负，但没有人会追究和能追究当事人的责任。由此可见，在“稳妥投资”成为基层新农保基金管理者普遍的“理性”选择行为时，基金的保值增值恐难实现。

3新型农村社会养老保险制度的发展策略

3.1提高农村社会保障的法制化层次，完善其法规体系

西方发达国家的养老保险制度已有一百多年历史，已经构建了非常完善的养老保险法规体系。借鉴发达国家的有益经验，应从以下方面构建农村社会保障制度规则：

首先，加快推行《社会保险法》或《社会保障法》出台，将农村社会养老保险和城镇养老保险统一到一个由国家立法机关颁布的纲领性成文法——制度“元规则”框架中。“元制度”对其它法规或权力形成约束，使得制度统一，能有效节约制度冲突产生的社会交易成本。

其次，在“纲领性制度规则”框架下，由国务院颁布相应的行政法规，相关职能部门则颁布具体的规章制度，从三个层面构建起三位一体的农村养老保险法律法规体系。

最后，值得关注的是，在农村社会保障整体制度框架中，必须对城乡之间的保障制度，新农保制度与被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、农村低保制度、新农合制度等之间的衔接关系作出原则性制度安排或留出足够的制度空间。

3.2扩大筹资来源，完善筹资制度安排

许多学者认为，建立多层次、多渠道的养老金筹资机制，是加快推进农村养老保险制度的主要保障。一定意义上说，筹资水平的高低一定程度上决定了参保人未来可领取养老金待遇的高低。为此，笔者认为可从以下几个方面扩大筹资来源，完善筹资制度安排：

首先，调整筹资模式。由现行的“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方模式逐渐调整为“个人缴费和政府补贴”的双方模式。集体补助虽然在相关程度上缓解了政府财政资金的不足，但是，随着城镇化的推进和农村集体经济的不确定性衰落，集体补助难于可持续发展，与其通过转移支付的名义补贴“集体补助”，不如直接过渡到“个人缴费和政府补贴”的双方模式。

其次，各级政府可制定有效激励安排以鼓励有识之士、企业、社会团体等对新农保基金捐助，政府对捐助个人或企业等提供一定的税收优惠、投资优惠等政策。同时，也可以借鉴“体育彩票”的发行筹资经验，地方可尝试发行“农村福利彩票”进行筹资。

最后，尝试从农产品交易中抽取一定比例的税收，划入农村养老保障基金中，充实基金来源，实现城市反哺农村。

3.3创新新农保基金保值增值的方法与机制

首先，拓宽基金的投资领域与方法。虽然现阶段最为稳妥的投资方式是办理买国债和存银行，但是，政府可借鉴一些国家的经验做法，一是划出部分基金，委托专业机构进行委托投资或理财，设定相应的盈利标准；二是基金管理部门可以考虑参股一些国家大型企业和投资一些风险小、收益高的公用事业，实现基金增值。

其次，提高新农保基金的统筹层次，如实行省级统筹，以扩大基金总量，实现新农保基金运营的规模效应。同时，这样也可以解决基层理财专业人才、信息、投资能力和知识存量等方面的不足和限制。

3.4构建有效的养老待遇增长机制和配套的社会服务体系

一是从筹资源头保证缴费“与时俱进”。在“个人缴费和政府补贴”的双方筹资模式下使个人缴费与农村人均收入挂钩，按一定比例缴费。同时，逐渐按比例扩大政府的基础养老金补贴，实现新型农村社会养老保险的“资金保障”。

二是使新农保养老金水平与物价联动，每年根据物价水平和通货膨胀率调整养老金发放水平，保持待遇水平不降低。为此，笔者建议可以借鉴国外的有益经验，通过发放一定比例的实物券，如粮券、油券等，以化解物价波动风险，保障参保人的养老待遇。有条件的地方可以适当逐渐扩大“基本生活”参照项目，扩大涵盖基本生活保障的物质项目，不断提高养老待遇。

三是以“大服务”的观念扩大对新农保的认知，构建新农保制度的社会服务配套体系。笔者认为，应使新农保制度与社区服务制度安排相匹配，在政府作为主导性主体提供农村社会养老保障服务的制度框架中，通过政府购买服务或服务补贴等方式，在保障农村参保人享受到“不贬值”的养老金的前提下，引入市场力量或社会组织力量给养老金领取者提供家政护理、陪同就医、医疗信息查询、志愿者探访、公共文化活动等社会服务，以此提高农村养老保障服务的整体效率。

3.5优化监管制度安排

一是监管主体多元化，除了政府相关部门的监管外，还应在信息公开充分的前提下，构建有效的渠道和方式方便人大、政协、参保人、媒体、社会组织等政府主体和外部中介机构等对新农保基金的运营进行监管。

二是加强新农保的信息建设。有效的信息公开是监管有效的前提，信息披露有利于提高新农保基金监管的透明度，节约监管总成本。同时，方便快捷的信息系统建设能促进信息流通，提高信息资源的共享和整合能力，有效降低因信息不对称或虚假信息而导致的管理风险损失。同时，有效及时的信息公开也有利于参保人和利益相关者对基金运营的监管，防止违规操作。

三是尝试进行监管社会化探索。可以在农村社会基本养老保险的监管链条的某些环节考虑引入第三方管理机构（社会组织或市场组织）。这样的话，政府管理部门就可以在规则制定、监督巡查等方面进行“专业化”工作，把基金投资、待遇发放、业务咨询等服务环节通过“委托管理”、“购买服务”等社会化方式进行管理和提供。 

参 考 文 献

1、朱劲松：试论人口老龄化背景下的我国农村自我养老模式选择，《农村经济》2009年第8期，第79-81页。

2、全国老龄工作委员会.2015年中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[EB/OL].://.chyxx.com/industry/201510/352441.html 2015-10-27

3、国家人口发展战略研究课题组：我国人口发展战略研究报告，《国家行政学院学报》2016-11-11

4、谢东梅：人口老龄化与农村养老保障模式选择，《广西大学学报(哲学社会科学版)》2005年第27卷第2期，第23-26页。

5、谢安：我国农村老龄化趋势及新型养老保险体制的建立，《中央财经大学学报》2009年第9期，第12-16页。

6、杨晓蓉：新型农村养老保险制度存在的问题及对策，《山西财税》2010年第四期，第28页。

7、林义主编：《农村社会保障的国际比较及启示研究》，中国劳动社会保障出版社2006年，第22页。