论我国保险监管体系的健全

保险监管体系的内涵及外延

保险监管体系的含义

保险监管体系具有鲜明的时代性

构 建保险监管体系的几种思路

二，我国保险监管体系建立的时代背景及特征

（一）保险监管体系的内部矛盾性

（二）保险监管体系的不完善性

（三）保险监管体系的滞后性

（四）保险监管体系的单一化

三，目前我国保险监管中存在的问题

(一) 保险监管人员的素质有待提高

(二) 保险偿付能力监管任务艰巨

(三) 外部审计制度、市场力量和公众监督没有充分发挥

作用

(四) 保险法规建设不适应形势发展的需要

建立健全我国保险监管体系的建议

调整监管目标

转变监管思路

(三) 完善监管体系

(四) 优化监管手段

(五) 提高人员素质

内 容 摘 要

我国的保险监管在目标、思路以及监管实践等方面还存在诸多问题,如保险监管人员的素质有待提高、保险偿付能力监管任务艰巨、各个层次的监管没有充分发挥作用等,严重阻碍了我国保险业的健康发展。因此,必须调整监管目标,转变监管思路,优化监管手段,建立健全我国的保险监管体系。

[ 关键词]偿付能力监管;监管思路;监管体系

论我国保险监管体系的健全

改革开放以来，我国保险业发展取得了举世瞩目的成绩，已经成为金融体系和社会保障体系的重要组成部分，对促进经济平稳发展和保障人民生活安定发挥了积极作用。随着保险业的快速发展，对保险监管工作也提出了新的更高的要求。认真研究我国保险监管体系建立的时代背景和基本特征，学习借鉴世界保险监管体系的发展经验，进一步健全和完善我国保险监管体系，具有重要的理论和实践意义。

一、保险监管体系的内涵及外延

（一）保险监管体系的含义。

保险监管是保险监管执行机关根据保险法规对保险机构实行监督和管理，以确保保险人经营环境，维护被保险人利益。保险监管体系则包括保险监管的法律体系、组织体系及围绕保险监管内容所进行的一系列监管工作。保险监管体系的调整对象为在监督和管理保险企业过程中发生的关系，保险企业相互间因合作、竞争而发生的关系，以及保险业在内部管理过程中所发生的关系。从另一方面看，保险业“经济助推器和社会稳定器”功能发挥的好坏直接影响国家的稳定。为了维护保险业的公平竞争，有效保护保险消费者利益，促进保险业经营的合理化和科学化，提高保险业的社会效益，世界各国都建立了科学、高效的监管体系。

（二）保险监管体系具有鲜明的时代性。

从保险监管的发展历史看，随着经济理论的不断创新，保险监管体系也在不断丰富和完善。一般认为，政府保险监管产生于１９世纪的美国，其标志是１８５１年美国的新罕布什尔州

首先成立了保险委员会。该保险委员会由三人组成，由州长亲自任命，其主要工作是检查保险公司的业务经营状况和财务状况。经过一百多年的发展，由政府主导的保险监管体系日臻完善，不同的保险发展阶段，不同的社会、政治、经济背景下形成了不同的保险监管体系。

（三）构建保险监管体系的几种思路。

从世界各国来看，保险监管体系大致分为公示主义、准则主义和实体主义三大类。公示主义和准则主义完全不允许政府机关做灵活处理。实体主义虽然以法治主义为前提，但政府主管机关为完成保险监管的使命，积极介入企业的经营活动，实施具体监管。

１．公示主义。

要求保险公司公开业绩或其他事项，由投保人、股东、公众进行分析和判断的监管方式。政府只规定保险公司有公开义务，并决定须公开的内容和方法，不直接进行限制和管理。英国曾经采用过。

２．准则主义。

预先以法律的形式规定可以经营保险业务的条件和其以后的经营活动中应遵守的条件。监管机关只以是否符合这些条件作为监管内容，不主动介入具体的公司经营。美国曾经采用过。

３．实体主义。

监管机构对保险公司的具体经营状况进行监督，保险公司开始营业及从事日常经营活动必须经监督机构批准，这种监管方法又称为许可主义。监管机构拥有广泛的权限，对保险公司的经营活动的各个方面进行监管。该方式目前为大多数国家所采用，但随着市场经济的发展，

许多国家已经逐步放宽条款和费率管理。

二、我国保险监管体系建立的时代背景及特征

在世界保险监管体系的历史嬗变中，我国的保险监管体系明显不同于西方发达国家监管体系

的建立过程。西方保险市场经历过自由竞争资本主义向垄断资本主义的转变，市场调节存在 “失灵”的问题，政府意识到监管的必要性，保险市场的发展与需求对保险监管体系的建立和发展起到决定性作用，特别是市场自发形成的行业协会的合作监管发挥着重要作用。我国的保险监管体系并不是建立在保险市场与保险业充分发展的基础上，保险监管体系建立的直接动因不是来源于市场需求，而是在计划经济向市场经济过渡过程中经济金融体制改革的结果，具有转型过渡期的典型特征。

（一）保险监管体系的内部矛盾性。

内部矛盾性是发展中国家保险监管体系的显著特点之一，在我国具体表现为：一是保险监管既要承担行业管理职责，又要维护保险市场稳定运行。中国保监会作为全国商业保险的主管部门，根据国务院授权履行行政管理职能，虽然近年来逐步淡化行业主管色彩，强化市场监管作用，但实际运行中依然存在两种角色的矛盾。一方面对保险市场的准入、保险公司条款费率的制定及保险资金运用等进行严格的管理，具有行政管理的色彩；另一方面又要承担培育市场、维护市场秩序的职能。这两种政策取向反映了两种体制的要求，体现了计划管理体制和市场监管制度在接轨中的矛盾。二是保险监管既要扶持和保护民族保险业，又要营造公平竞争的市场环境。在我国加入 ＷＴＯ 的背景下，保护和扶植民族保险业，是发展中国家在保险市场国际化、自由化冲击下的必然选择，关系到民族产业的振兴与发展。而按照 ＷＴＯ 的原则，政府的政策、法规和监管行为对所有市场参与者应该公平对待。三是保险监管既要监管市场行为，又要监管偿付能力。从监管内容上看，这两者并不矛盾，但在实施中很难做到有机统一。市场行为监管往往牵扯了大量的人力物力，由于监管力量有限，在具

体的市场行为检查中投入过多，因此对保险公司整体经营状况和风险控制投入不足。

（二）保险监管体系的不完善性。

我国保险市场发展处于初级阶段，保险监管者、经营者和消费者相对不成熟，保险监管体系

建设还很不完善。一是监管规章制度不健全。一些领域存在制度真空，如保险机构和从业人员的准入标准仍停留在保险市场发育的初期水平，市场退出机制还没有建立起来，保险消费者利益保护机制还不健全，保险费率市场化机制尚未形成。二是监管标准化建设不足。行政许可申请事项的受理标准、审批标准把握不一，行政处罚的自由裁量权没有得到有效约束和规范，对保险市场的风险监测和风险识别还没有形成完整的量化指标体系。三是监管机制有待进一步完善。监管组织机构体系不健全，基层保险监管力量薄弱。监管内设部门之间职

能交叉，存在多头监管或监管真空的问题，保监会和派出机构之间还没有形成各有侧重、

协调统一的工作机制。四是监管信息化水平不高。信息化投入不足，信息化基础建设比较薄弱，不同的信息系统之间割裂，统一的保险信息平台还没有建立，信息化支持和服务监管的 能力还有待提高。

（三）保 险监管体系的滞后性。

近年来，虽然我国保险市场取得了快速发展，但监管体系建设却比较滞后。一是保险监管价值取向发展缓慢。监管的价值取向（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ｏｆ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）也称为监管的理念，是监管机构实施监管的指导思想。在 ２００２ 年以前，监管工作仅限于检查，没有监管重点，更没有所谓的监管理念。２００２年以后，保险监管理念有了重大调整，从“做大做强”到金融危机时期的 “防风险、促发展”再到“又好又快发展”，发展成了占主导地位的监管价值取向。直到２０１２年全国保险监管工作会议的召开，“为民监管”、“保护消费者权益”等核心监管理念才开始占据主导地位。二是保险监管是以规则为基 础的合规性监管。目前的保险监管尚未实现以规则为基础的合规性监管向以风险为基础的偿付能力监管过渡，监管重心仍然在保险机构的市场行为上，对保险企业资本金和资产负债的审慎监管、对真正的风险评估和风险管理均不够重视，特别是缺少对保险机构的跟踪分析，基本还处于事后“救火”的被动状态。三是监管手段以行政手段为主。市场化的监管手段较少，大部分监管手段具有强烈的行政色彩，造成保险监管工作缺乏必要的透明性、监管者与被监管者之间的信息严重不对称等问题。

（四）保险监管体系的单一化。

我国保险监管体系形成过程中，由于市场发育不健全，市场配置资源的内生力量薄弱，在公司治理、行业自律、社会监督与政府监管“四位一体”的监管体系中，政府监管起到了决定性作用，形成政府主导型的单一监管体制特点。具体表现为公司治理不完善、内控能力不强，市场自身的自律式监管力量薄弱，中介机构、独立审计机关以及社会监督等作用发挥有限，尚未形成多监管主体合作的系统化监管体系。

一、目前我国保险监管中存在的问题

( 一) 保险监管人员的素质有待提高

加入WTO ,保险监管与国际的接轨首当其冲,而我国开展保险监管的时间较短,尤其对在市场经济和开放经济条件下保险监管理念、技术和手段的了解、认识和掌握有限,观念中还残留着计划经济体制和封闭经济体制下政府行为模式的烙印,人员素质难以适应新时期的监管要求,缺乏熟悉国际保险监管方面的人才。

( 二) 保险偿付能力监管任务艰巨

偿付能力是指公司偿还债务的能力,即公司是否有充足的资金来抵还其负债。偿付能力的充足性是相对于公司的保费规模或相对于保单责任准备金而言的,通常以偿付能力系数来表示,即偿付能力系数= 自留保费或保单责任准备金/ 保单持有者盈余×100%。偿付能力系数是保险公司最重要的经营稳定性指标,也是政府保险监管的核心内容。我国《保险法》规定:“经营财产险业务的公司,其自留保费不得超过资本金加上公积金之和的4 倍”,即偿付能力系数必须小于400 %。偿付能力的不足将会影响中资保险公司跟上加入WTO 后中国保险市场的发展速度。在我国保险业中,市场行为与偿付能力并重的监管原则在实践中还有一定差距。除历史和客观因素之外,监管人员对市场行为监管的方式和手段比较熟悉,而对偿付能力监管的内容标准和要求相对陌生;对静态的、现场的查处比较多,而对动态的非现场的分析做得比较少;对个别具体经营行为的定性查处比较重视,而对公司整体情况和保险体系风险程度的定量分析和评价工作起步较晚,经验不足。再加上保险

机构的信息披露不透明,监管机构对各公司的实际偿付能力掌握情况十分有限,这就给监管任务带来很大的困难。

( 三) 外部审计制度、市场力量和公众监督没有充分发挥作用

保险机构的资产负债状况和经营业绩缺乏必要的透明度,对信息披露还没有明确的规定和要求,保险机构和投保人之间的信息不对称问题严重,消费者对保险产品基本知情权保障不够,给保险监管部门实现投保人利益的目标增加了难度;外部审计制度不健全,保险机构报表、数据等信息资料的公开性和真实性缺乏有效的监督认证机制。另外,保险产品和保险公司经营状况的透明度不够,投保人及潜在消费群体缺乏选择依据,市场力量和公众监督对保险机构的约束力不强。

( 四) 保险法规建设不适应形势发展的需要

入世后中国保险业发生了巨大变化,新情况、新问题层出不穷,急需对原有法律进行修改、补充和完善: 尽管2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过关于修改《中华人民共和国保险法》的决定,新《保险法》对旧法做出了一定的修改,尚有一些不尽如人意之处,与WTO 规则不协调的有关规定应进一步调整和完善;急需出台调整专门机构和专门业务的行政法规,以确保经营者和监管者均有法可依;现有规范和约束保险监管机构工作人员行为的规章制度不健全和不完善。

二、建立健全我国保险监管体系的建议

为了达到有效、高质量监管的目标,确保中国保险业的健康稳定发展,现阶段中国应加强保险监管队伍建设、机构建设和组织体系建设,逐步建立以国家宏观监管为主体、行业自律为辅助、企业内控为基础、社会舆论为补充的“四位一体”的保险市场管理体系,建立以公平、法制和调控为特征,以公司偿付能力和足够的风险资本金为核心的保险监管体系。

(一) 调整监管目标

宏观保险监管目标主要有四个:一是保证社会对保险制度体系和机构体系的信任;二是增进社会公众对保险体系的了解和理解;三是在适当程度上保护保险消费者的合法权益;四是减少和打击保险犯罪。在实现上述宏观监管目标时,各国法律一般要求保险监管部门做到:维护本国保险市场的稳定;依法监管,尊重保险机构的经营自主权;平衡消费者和保险行业之间的利益;加快本国保险业的改革和创新;

在保险国际化的形势下,通过有效监管,增强本国保险业的国际竞争力;坚持市场化原则,保护公开、公平和公正的竞争。入世后,保险市场将进一步放开,市场机制的自发调节作用将更加明显。保险监管必须遵循价值规律,尊重市场导向。在制定监管目标时,必须做到既能引导市场的健康发展,又不能限制市场主体的经营管理权;既能维护被保险人的合法权利,又可保护保险人的经营安全;在保证市场竞争

有序开展的同时,创造出一个公平、公正的竞争环境。监管者应当紧紧围绕这一监管目标,认真依法履行监管职责。

(二) 转变监管思路

应由坚持市场行为与偿付能力监督并重,逐步过渡到以偿付能力监管为核心。按照协议,入世后我国将在审批外国保险公司时取消经济需求测试和数量限制,为外国保险机构提供完全的市场进入许可和国民待遇。因此,监管机关应把监管的重心逐步转移到偿付能力监管上来,加强对偿付能力、资产负债质量的监管。偿付能力的风险是保险经营的最大风险,甚至会导致盲目提高手续费、恶性降低费率等不正当竞争。因此,我们应当转变监管思路,在强化保险业自律机制和充分发挥市场调节作用的基础上,逐步将现阶段“市场行为监管与偿付能力监管并重”的原则过渡到“以偿付能力监管为核心,繁荣市场行为”的原则上来。

(三) 完善监管体系

完整的监管体系应是多层次的,不仅有宏观调控,还要有中观协调与微观自律;不仅有国家监管机关参与,还要有行业规范、企业内控和社会监督作为补充。现行的监管体系虽已初具雏形,但四种力量未能均衡发展和有效结合,亟待完善。一方面,国家监管机关应进一步有效、合理地行使自身权利和职能,提高保险行业整体抵御、化解风险的能力;另一方面,行业自律和社会监督的功效也应得到加强。入世

后,各家保险公司应在行业协会的组织下,进一步加强合作与交流,使保险行业自律日臻成熟和完善。监管体系中另一个被忽视的层次是社会监督。现阶段,应充分发挥新闻媒介、通讯工具的巨大作用,建立起社会监督网,从建立保险公司经营质量的评级制度或信用评估制度等方面入手,加强社会监督功效。

(四) 优化监管手段

保险监管手段主要包括立法手段、司法手段和行政手段,完善的监管应由这三种手段共同组成。立法是基础,司法是关键,行政是补充,三者缺一不可。随着我国市场经济的日益成熟,保险监管手段应由行政手段转化为立法和司法手段为主,这就要求健全保险立法,并加大保险执法力度,保险监管机关应在现有《保险法》的基础上,进一步完善相关法规、细则。同时,需加大保险法规的宣传和加强执法力度来

保证。对于违背竞争规则、违反操作程序,影响社会秩序的经营行为,无论是中资还是外资公司,保险监管机关都应坚决惩处。

(五) 提高人员素质

要加强监管队伍建设,完善监管责任制。要通过选拔、培训等各种方式努力提高监管人员的素质,特别是要注重对于国际监管标准和经验的学习,抓紧培养一支高素质的监管队伍。要明确和完善监管责任制,认真开展内审和监察工作,严肃查处在监管中严重违规违章问题,加强对保险监管的再监督,保证保险业监管的公正性和有效性。

参 考 文 献

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