行政事业单位税收征管的难点及对策探讨

内 容 摘 要

本文根据日常税收征管中，行政事业单位征管比较薄弱之状，利用自己所学的有关税收征管理论知识及工作实践，对行政事业单位税收征管中的难点及原因进行分析，对加强行政事业单位税收征管的对策略抒己见。旨在能起到抛砖引玉的作用，为日后行政事业单位的税收征管起到一定的促进作用。

目录

行政事业单位税收征管的难点及对策探讨1

一、行政事业单位税收征管中的难点2

（一）税法不完善，界限不清晰，执法难2

(二)纳税意识淡薄，征收难3

(三)税源情况复杂，征管覆盖面不全，操作难5

(四)财务、票据管理混乱，查帐难5

二、加强行政事业单位税收征管的对策6

（一）健全税收法规，严格统一执法6

(二)领导重视，强化宣传，提高纳税意识8

(三)摸清税源，建立健全监控体系9

(四)加强部门配合，实施综合治税11

行政事业单位税收征管的难点及对策探讨

行政事业单位大多数为政府职能部门，具有管理与服务双重职能，由于其收费收入主要是为完成事业计划和行政任务提供财力保证，而不是以盈利为目的，许多人就认为行政事业单位的收入不需纳税。其实，这是人们认识中的误区。随着行政事业单位业务的多样化，收入渠道的多元化，各单位对税收的涉及面越来越广，行政事业单位的有关税收已逐步成为地方税收的后续税源。加强行政事业单位的税收征管，不仅有利于缓解地方财政收入的紧张状况，而且对维护税法的统一性，严肃财经纪律，促进廉政建设都具有重要意义，本文针对行政事业单位税收征管中存在的难点及原因进行分析，对加强行政事业单位税收征管的对策略抒己见。

一、行政事业单位税收征管中的难点

（一）税法不完善，界限不清晰，执法难

我国现行税法主要是针对企业的，未对行政事业单位制定过完整、适用的征管法规，这使许多行政事业单位有了自我开脱的一面之词：“我还以为只是针对企业，我们不需纳税。”、“哪里规定我们有纳税义务？”显然，这些税收法规对行政事业单位缺乏针对性和可操作性。比如在税务登记证的办理上，按《征管法》规定，经工商行政管理机关批准开业和发给营业执照的，应自领取营业执照之日起三十日内向当地税务机关申请办理税务登记。行政事业单位的成立并不需领取营业执照，而且其对自身是否成为法定纳税人又缺乏界定能力，因而很难主动及时办理税务登记，及时申报纳税。再比如在营业税的征管上，行政事业单位的收费标准不一，项目繁多，性质复杂。《营业税条例实施细则》虽然明确其应当纳税，但又未作出具体的列举。近年来，许多单位特别是事业单位，已根据其行业特点，开辟出了许多新的事业项目，毫无疑问，这就意味着收入项目越来越多，但我国的税法，特别是如前所提到的营业税实施细则，是许多年前就开始实行的，当时不可能将现在行政事业单位这些应税项目概括，列举于其中，这给税务机关的执法形成了阻力，常常变得很被动。再者，行政性收费与事业性收费是相互渗透，相互交织的。对于这些，税务机关缺乏界定的依据，类似城建部门收取的“城市规划费”、工商部门收取的“市场管理费”、交通部门收取的“养路费”等等，征纳双方各执己见，互相争执是否征税，对于这些，政策规定都不明确，执行时困难很大，同时也在一定程度上削弱了税法的严肃性，给行政事业单位有了可乘之机，久而久之，使得许多税收争议都不了了之。

(二)纳税意识淡薄，征收难

由于历史和体制诸多因素的影响，行政事业单位普遍认为自己“吃的是皇粮，干的是官差。”现在要由去管人的被人管，由不缴税到缴税，思想上难以接受。在现实生活中，人们普遍认为行政事业单位不需纳税。其实，这是人们认识中的误区。诚然，行政事业单位可以享受一些税收优惠政策，但享受这些优惠条件必须以税法为依据，满足税法要求的条件。比如在房产税上，《中华人民共和国房产税暂行条例》第五条规定，行政事业单位自用的房产免征房产税。众所周知，目前许多行政事业单位的办公楼底层，一般都是开发为商业铺面，以租赁的形式出租给个体工商户作为经营场所，依据税法的规定，这是应税行为。但是，由于纳税意识淡薄以及不能正确对待局部利益与整体利益的关系。这二者因素综合在一起，使得许多行政事业单位从未主动申报纳税。虽然大家都知道“社会主义税收取之于民，用之于民”、“依法纳税是每个公民应尽的义务。”等道理，但真正触及到单位利益与国家利益、局部利益与全局利益的分配问题时，许多行政事业单位的主要负责人就不是那么坦然了，他们总认为能不缴或少缴一些税款，单位的创收相应就增加了一些，职工福利开支的渠道拓宽了，事情也就好办多了，反正这些钱没有进自己的腰包，不可能构成违法或违纪事件。鉴于此，主动到税务机关申报纳税者屈指可数。以开远市行政事业单位税收征管为例，近年来其查补率居高不下。在一次对行政事业单位的税收专项检查中，仅某一单位就被稽查补缴各种税款达十万余元。在每年的行政事业单位税收收入中，很大一部份来源于税务机关稽查、审计局审计出的漏税补缴数。尽管已被查出其漏税、应补缴的金额，但行政事业单位一般都有抵触情绪，关系难协调，税款征收难。虽然税务机关做了大量的宣传、思想工作，但由于纳税意识淡薄，对依法纳税的重要性和严肃性认识不够，软拖硬磨，相互攀比，致使税务机关征收过程中阻碍重重，税款迟迟不能入库。

(三)税源情况复杂，征管覆盖面不全，操作难

由于行政事业单位数量多，且随着改革的深入和顺应市场经济趋势的要求，其所设置的收费项目越来越多。故收入情况复杂多样，应税情况差异大，变化大，这无疑给税务机关对行政事业单位的税收征管提出了难题。在税务机关对纳税单位、纳税人的管理体系中，对行政事业单位的管理历来是个薄弱环节，征管的历史资料不全甚至无法查找得到，再加上无税务登记，同时受人才和时间的限制，使得税务机关在实际征管中操作难度加大，对行政事业单位的税收征管工作无法一步到位，至今仍有许多有应税收入的单位未办理税务登记和纳税鉴定，更无法将这些单位纳入正常化管理轨道。

(四)财务、票据管理混乱，查帐难

首先，帐务设置不健全，会计核算不规范，财务人员素质低，白条抵库、记流水帐的大有人在，行政事业单位的帐务不严格结转当年结余数，没有严格的列收、列支财务处理程序要求，不象企业那样要准确无误地计算出其利润。因此很多行政事业单位根本就不设帐，更不用提编制记帐凭证了。即使设帐，很多单位设置的帐务仅只是经费收支帐，根本没有反映该单位各项财务收支活动的全貌。有意或无意地将其收费收入另设帐户，或根本不设置帐务，只是简单地记流水帐。很明显，这是在利用财务帐务的设置避税，表面上该单位似乎没有什么应税收入，但只要税务机关顶住压力，与各有关单位通力合作，一定能从其中查出问题所在。

其次，票据管理混乱，目前行政事业单位票据的使用比较混乱，有的从财政局票据中心领购收费收据，有的从上级主管部门领用收据，有的干脆使用三联收据，而地税部门的发票作为合法凭证，却很少有人领用。从使用方面来说，票据填写不规范，大部份只填金额，不填项目，使得税务机关在检查时知其然不知其所以然，无法审核其是否是应税收入，更有甚者，使用过期票据，并且巧立名目，使应税收入在其“花招”的掩饰下变成了非应税收入。导致税务机关稽查无从下手，难以定案，常常处于被动地位。这从另一个角度来说，无形中助长了行政事业单位票据管理混乱的不正之风。

二、加强行政事业单位税收征管的对策

加强行政事业单位税收征管，向收费的收税，已成为社会各界普遍关注的热点问题，也是关系到新税制能否进一步贯彻实施的重大问题。如何才能把行政事业单位税收征管纳入法制化、规范化轨道，防止新税制被扭曲，确保国家税款应收尽收，足额入库，这是一个非常复杂的系统工程，需要上上下下的不断探索和方方面面的共同努力，笔者以为，应通过以下途径强化征管：

（一）健全税收法规，严格统一执法

首先，要“依法治税”，前提必须是“有法可依”。规范和强化行政事业单位的税收征管，要求立法工作必须领先一步，建议有关部门尽快制定出一套适合行政事业单位的税务登记、征收管理、票证与发票管理的法规体系。且要针对基层税务部门对行政事业单位收费征税范围难以掌握的实际，采取行文列举的办法，进一步明确各收费单位的各项收费的征免税界限。对应税收费单位进行清理、登记，督促办理税务登记，建立健全纳税申报档案，加强发票的使用和管理，尽快将其纳入税务日常管理，进行规范化管理。

其次，“执法必严”，各级税务部门必须严格统一执法。任何地区、部门均不得擅自对行政事业单位给给予减免税收，要加大执法力度，做到应收尽收。要充分、切实加强税务执法的刚性，加强征收管理，加大处罚力度，尤其对领导干部违反税法的行为，更要严加处理，该判的判，该罚的罚，象许多法制健全的国家一样，政治上使其身败名裂，经济上令其倾家荡产，并通过新闻媒介公开曝光，起到杀一儆百的作用。当然，要真正做到“执法必严”还有一个比较关键的问题，那就是规范税收执法行为和加强税务司法建设。通过选拔和培训，提高税收执法人员的业务水平，通过职业教育和行为管理，强化税收执法人员自身的法制意识，通过制定行为准则，加强监督，保证其廉洁、高效、严格、公正地执行税法。根据我国税收体制和税务司法程序，配备税务法官，税务警察、税务律师等专业执法人员，从而保证各类税务违法案件得到及时有效的处理，以真正发挥其保驾护航的作用。

(二)领导重视，强化宣传，提高纳税意识

虽然新税制对行政事业单位单位应否缴纳营业税问题的规定已出台好几年了，但许多人对此认识还是模糊不清，这从一个侧面反映了税法宣传没有到位，力度还不够大。针对这个问题，基层地税部门应把抓好新税制的宣传，不断增强行政单位的纳税意识贯穿这项工作的始终，打一场漂亮的“宣传战”。搞好宣传发动，不断增强行政事业单位的纳税意识绝不是一句空话，它需要社会的理解、领导的重视、税干的努力。

首先，各级党委、政府的领导要重视，要从维护税法统一性和依法办事出发，重视并积极支持税务部门按时足额征收各项税款。1996年6月21日，《中国税务报》二版头条位置刊发了标题为《税收昂首进“衙门” 灌云县向“收费”的收税》的报道，介绍了灌云县坚持依法治税，严格执法，加强行政事业单位收费营业税征管工作的经验和做法。其所阐述的篇幅最长，最关键的一点就是各级领导的重视和支持。由此可见，领导的重视和支持对依法治税的影响之大。 

其次，税务部门领导要提高和加强对行政事业单位税收征管工作重要性的认识。在目前地方财力较为紧张，地税收入任务重，税源不足的客观现实下，行政事业单位的有关税收是不可多得的后续税源，征收潜力大。要注意加大人力的投入，加强征管，力争管好这些税源，使其成为地方税收新的增长点。

再者，加强税法宣传。新的税收征管模式的推行，对纳税人的纳税意识和办税水平提出了更高的要求，对于纳税意识的淡薄，办税水平低的行政事业单位来说，税法宣传和辅导工作显得尤为重要，在加大宣传力度，使纳税人充分意识到依法纳税的必要性，认识到偷欠税款行为后果的严重性和税法的严肃性的基础上，还应加强对行政事业单位办税人员的培训工作，提高纳税人的办税水平，税务机关应把对行政事业单位办税人员的培训工作列为对纳税人培训的一个重点内容，采取讲座、做答卷、知识竞赛等多种形式，指导和提高办税人员的财务核算水平，使其知晓税法，得知本单位缴纳税款的程序和方法，确保纳税人主动、正确地申报纳税。以期望通过他们，将有关税务信息传递至单位领导和同事，争取取得大家的共识，形成一种“依法纳税光荣”的良好纳税氛围。

(三)摸清税源，建立健全监控体系

1994年1月1日起执行的新税制将行政事业单位收费纳入了营业税的范畴，对哪些收费项目应该征税作了规定。但由于种种原因，上述规定一直没有得到很好的执行，致使此项税款大量流失。税源不清是行政事业单位税收征管中的难点，也是征管中诸多问题的症结所在。摸清税源是目前征管工作的基础而又关键的一环。税务部门应适时组织一次行政事业单位的应税情况普查，对所辖范围内的行政事业单位收费情况作广泛和深入的税源调查。一方面从财政、物价部门查阅已正式领取的《收费许可证》和使用财政部门监制的行政事业性收费统一收据的有关收费项目资料，另一方面由基层地税机关直接到行政事业单位调查了解。开展好前期的税源调查工作，对确保行政事业单位税收征管工作有条不紊地进行起到积极的保障作用。

在摸清税源的基础上，还应健全监督控管体系，首先，在税务登记上，所有有应税收入的单位都应补办税务登记，对新成立的行政事业单位凡有收费项目的可规定在领取《收费许可证》30日内到税务机关办理纳税鉴定，以确定是否办理税务登记，对新增收费项目也应在批准收后30日内办理纳税鉴定，税务部门也相应建立其纳税档案。同时要搞好与财政、物价部门的配合，建立税收物价联管机制，互通信息，联合管理。只有这样才能确保税务部门准确及时地掌握税源的变化情况。其次，在税款征收上，严格执行各项税法规定，按时、足额申报纳税，否则依法予以处罚，在票证使用上，必须规范票证管理，管税和管票要一致，凡是应纳税的收费所需的票据一律使用地税部门监制管理的发票，不属征税范围的收费项目则使用财政监制的收据。

(四)加强部门配合，实施综合治税

财政部门作为政府预算外资金的主管部门，要切实负起责任，做好宣传引导，建立健全收费制度，加强对预算外资金收入和支出的管理。银行部门要会同财政部门做好预算外资金帐户的开设和管理工作，对违反规定，偷欠抗税的，要封闭其帐户，并从其资金帐户中直接划入财政专户。物价部门要认真做好收费标准的审核，严肃查处各种乱收费行为。各级审计、监督部门要根据国家政策和宏观管理的要求，对同级各部门和下级政府预算外资金的财务管理进行监督检查，对违反规定的要立案侦察，以促进资金的合理使用。各级党委政府要把加强预算外资金管理，是否依法纳税同行政事业单位领导的政绩挂钩，实行一票否决制，严格考察、考核，从而为推动依法治税创造一个良好的征税环境。

行政事业单位的税收征管是一项非常复杂的系统工程，它的健康有序发展需要社会各级、各界的重视和支持，需要各级税务机关不懈的努力、积极的工作。本文根据自己的工作实践对其征管中的难点及原因进行了分析，依据税收征管理论提出了一些对策，虽有其不成熟之处，但旨在能起到抛砖引玉的作用，为日后行政事业单位的税收征管起到一定的促进作用。

参考文献：　1、《中国税制改革与发展》

2、《税收征管改革实践与思考》

3、《云南省地方税收法规文件汇集》