我国现行增值税存在的问题及改进设想

一、现行增值税存在的主要问题

（一）增值税专用发票问题

（二）小规模纳税人征管中出现的问题

（三）其他问题：

1、征税范围问题；

2、税率问题；

3、增值税优惠政策过多问题；

4、农产品和运费进项税额的抵扣以及废旧物资销售发票开具问题。

二、增值税改进的设想

（一）解决增值税专用发票问题的对策

（二）调整完善小规模纳税人几个问题

（三）完善增值税制，规范管理

（四）改生产型增值税为消费型增值税

内 容 摘 要

1994年以前，我国的流转税制存在着重复征税和税负不公等问题，既不利于纳税人之间的平等竞争，也不利于专业化协作的发展，严重阻碍了资源的合理配置和资产的有效重组，导致经济结构不合理和效率低下，抑制了企业改革的步伐和社会化大生产的发展。

从1994年全面推行增值税至今的近10年中，我国的经济形势和税收环境都发生了很大变化，尤其是增值税实施以来，暴露出了一些比较突出的问题，增值税制度改革和完善显得尤为重要。主要的问题是：一、利用增值税专用发票偷逃税；虚开增值税专用发票等涉税犯罪行为。二、小规模纳税人界定超标准不恰当；征收率偏高。三、其他问题：增值税征税范围过窄；增值税实际税率偏高，且结构复杂；增值税优惠政策过多；农产品和运费进项税额的抵扣以及废旧物资销售发票开具其真实性难以界定问题等。

解决现行增值税制存在的问题，要坚持依法治税的原则，任何政策措施都不能违背税法的规定；方法措施要简便易行，不能加重纳税人的负担。具体解决办法：一、对增值税专用发票：实行账、票、货物相结合的综合管理；运用信息化手段加强增值税管理。二、对小规模纳税人要合理界定（降低）小规模纳税人的标准和税负水平。建议适当降低一般纳税人认定标准，科学划分两类纳税人，具体可将工业和商业企业的年应税销售额的金额降低；三、对其他问题：增值税税收优惠从少化，严格管理优惠措施，控制优惠范围；逐步拓展征收范围，可将交通运输业、建筑业和销售不动产等纳入增值税的征收范围；对农产品、运输业、废品收购等要强化管理，有相应的制约措施。我国目前国有企业欠税十分严重，且扩大增值税的征税范围可减少一部分税收流失的情况，建议改生产型增值税为消费型增值税，以促进产业发展，促进经济的快速增长。

我国现行增值税存在的问题及改革设想

1994年以前，我国的税制一直是以流转税为主体的，而其“道道征税、全额课税”的机制，存在着重复征税和税负不公等问题，既不利于纳税人之间的平等竞争，也不利于专业化协作的发展，严重阻碍了资源的合理配置和资产的有效重组，导致经济结构不合理和效率低下，抑制了企业改革的步伐和社会化大生产的发展。鉴于此，我国根据国情实行了增值税改革，从多年的实践看，取得了显著成效，解决了长期困扰我们的税收与经济发展关系的几个难题：(一)有效地解决了传统流转税“道道全额征税”产生的重复征税、税负不公、抑制专业化协作的问题，促进了社会化大生产的发展。(二)解决了因税收因素而阻碍资源流动和资产重组的问题，促进了经济结构的合理调整，促进了统一市场体系的形成和发展。(三)较好地解决了对出口商品实现彻底退税和进口商品的合理征税问题，促进了我国对外开放和进出口贸易迅速发展，维护了国家的权益。(四)在市场经济结构和企业组织结构不断变化的情况下，有效地防止了税收收入流失，保证了政府收入的稳定，尤其是保证了中央财政收入的稳定增长。(五)由于增值税对客观经济的发展变化具有较强的适应性和包容能力，使得全面推行增值税以后的流转税制基本稳定，避免了以往因经济变化而频繁调整税制对经济运行带来的负面影响。

一、现行增值税存在的主要问题

从1994年全面推行增值税至今的近10年中，我国的经济形势和税收环境都发生了很大变化，尤其是增值税实施以来，在征收管理方面暴露出了一些比较突出的问题，增值税制度改革和完善显得尤为重要。近年来出现的一些问题主要为以下几个方面：

(一)增值税专用发票问题

现行增值税采用的凭发票扣税的计税方法是一个简便、合理的办法，也是国际上实行增值税国家通行的好办法。但在我国增值税实施过程中，出现了伪造、虚开增值税专用发票的问题，其中一些案件成为轰动全国的大案要案。利用增值税专用发票违法犯罪的行为有两种：一种是偷逃税。一些纳税人通过虚开增值税专用发票，多抵扣进项税额；采用假票假开、真票虚开、盗票伪开以及“大头小尾”等手法进行犯罪活动。另一种是犯罪案件。目前全国已经暴露出来的金华税案等大要案，犯罪金额之大，涉及地区之广，令人震惊。这类案件不仅造成国家税收大量流失，而且严重扰乱了税收和社会经济秩序，阻碍了社会主义市场经济的健康发展。这类案件是我们应当重点解决的问题。

(二)小规模纳税人征管中出现的问题

现行的增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人两类进行管理，在增值税两类纳税人的界定和税收征管上，存在着不利于中小企业生产经营，不利于增值税制规范，不利于税源管理等问题，主要表现为：1.小规模纳税人界定超标准不恰当。按照《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，划入小规模纳税人范围的，是年应税营业额不足100万元或180万元而又不能按会计制度和税务机关要求准确核算销项税额、进项税额和应纳税额的小型业户。但为了严格专用发票的控制管理，从1998年7月1日起不再考虑业户的会计核算水平，凡销售额达不到规定标准的，都一律划入小规模纳税人征税。这样一来，增值税的纳税户绝大部分都成了小规模纳税人。增值税两类纳税人的划分带来一系列的问题：其一，使得数量巨大的纳税人无法进入增值税抵扣链条、实行凭发票注明税款扣税的规范化的增值税计税办法。数量巨大的小规模纳税人仍实行与原产品税、营业税并无多大差别的“名义上的增值税”。其二，大量的小规模纳税人不能自行使用增值税专用发票，从而较难与一般纳税人发生正常的经济业务往来，阻碍了小规模企业乃至整个国民经济的发展。小规模纳税人过多，既不利于通过两类不同征收方法的恰当运用，提高征管效率，也不利于增值税课征机制的顺畅运行。2.小规模纳税人的征收率偏高。按现行政策规定，增值税小规模纳税人的征收率，工业企业为6%，商业企业4%，表面上似乎比增值税一般纳税人的17%、13%的税率低，但实际上，增值税一般纳税人在销项、进项计算后，实际税负有可能达不到这两个比率。而小规模纳税人不能抵扣进项税额，因此实际税负可能高于一般纳税人。

（三）其他问题

1.征税范围问题

现行增值税征税范围过窄，给实际运作带来诸多问题。我国现行流转税是增值税、消费税、营业税三税并立，增值税的征税范围仅限于销售和进口的货物以及加工、修理修配劳务，其他劳务项目划为营业税的课税范围。这种规定，人为地造成增值税抵扣链条的中断，对不同行业的流转额实行两套平行税制，使行业间税负失衡。而且，混合销售行为、兼营行为的大量存在，劳务提供与商品销售的联系越来越紧密，平行税制的实行带来诸多的征管问题。我国现行增值税和征税范围虽然涵盖了所有货物销售和工业性加工、修理修配劳务，但却没有象国外规范的增值税制度，将与货物交易相关的交通运输业、邮电通信业等服务性行业纳入增值税的征收范围，而是对其实行营业税征收。对增值税而言，征税范围越宽，覆盖面越广，越能保证增值税运行机制的畅通无阻，最大限度地发挥增值税的管理效率。我国现行增值税征税范围偏窄，带来一系列的问题：一是增值税货物销售与营业税劳务之间的抵扣链条中断，削弱了增值税通过环环相扣的抵扣链条发挥其对各环节的内在制约作用。二是对上述的劳务，是征增值税还是征收营业税，一直在税企之间、国地税机关之间争论不止，从而加大了税收征管的难度，影响了税法的执行效果。三是由于增值税与营业税在计税依据、计算方法、税率等方面存在不同的规定，因此，对企业来说，可能会通过税收筹划达到少缴税款的目的，因此使得不同企业之间达到的税负不够公平，影响了市场经济的公平有序的发展。

2、税率问题

增值税实际税率偏高，且结构复杂。我国现行增值税的税率是在基本保持纳税人原有税负水平的基础上，按不含税价换算过来的，原有税负水平本来就比较高，所以，换算的税率仍处于一个比较高的水平，与纳税人的实际负担能力不相匹配。与国际上推行增值税的国家比较，我国增值税的基本税率也处于高税率的水平。国际上推行增值税的国家到1996年已有100多个。这些国家增值税的基本税率多在10%－20%之间，有的欧洲国家超过20%，也有些国家不足10%。我国增值税的基本税率虽是17%，但我国实行的是“生产型”增值税，国外实行的多是“消费型”增值税。将我国“生产型”增值税的基本税率17%按“消费型”增值税进行换算，基本税率将达23%。再者，我国小规模纳税人的征收率相对一般纳税人税负也比较高。西方国家增值税税率大多在20%以下，目前我国增值税法定税率为17%，换算为与国外可比口径，即由生产型增值税换算为消费型增值税，税率高达23%。同时，实际税率结构复杂。法定税率有17%、13%两档，出口实行零税率。但实际中为权衡各方面的利益，规定了一些调整税率，如农产品收购、废旧物资经营实行7%、10%的扣除率，运费实行7%的扣除率，小规模纳税人分商业和非商业实行6%、4%的征收率等。税率结构的复杂使增值税的统一性和抵提链条的平滑性遭到破坏，增加了征收管理复杂性，也为偷逃骗税行为提供了空间。

3、增值税优惠政策过多问题

现行增值税是除企业所得税以外优惠政策最多的税种。包括按行业、产品、地区、不同经济主体的优惠等等。与1994年税制改革前相比，现行的增值税制度规定的减免税范围已大大减少，但是仍然有相当部分的减免税优惠。既有直接免税的，也有“先征后退”或“先征后返”的。我国现行增值税，除《中华人民共和国增值税暂行条例》中规定了减免税项目外，还在运行过程中相继出台和恢复了一些减免税项目和采取了一系列即征即退、先征后返等优惠措施。这些减免优惠政策的出台，由于管理上的难度导致部分税收流失。如资源综合利用企业利废比例占30%，福利企业残疾人比例占50%等，由于可以享受国家税收减免或先征后返照顾，以致假资源综合利用、假福利企业大量出现。

4、农产品和运费进项税额的抵扣以及废旧物资销售发票开具问题

农产品、废品收购销售、收购加工的纳税人，其收购单是自行开具的，开具的收购发票其业务的真实性难以核实。一些纳税人为了少纳税，采取加大收购数量和扩大收购金额的办法，虚开收购单，以此骗取进项税额。现行税法规定，增值税纳税人支付的运费可凭运输发票扣除7%。运输发票由地方税务部门管理，因为国、地税部门之间缺乏必要的衔接和有效的协同管理，导致虚假发票失控，漏洞较大。

二、增值税改进的设想

解决现行增值税制存在的问题，要坚持依法治税的原则，任何政策措施都不能违背税法的规定；方法措施要简便易行，不能加重纳税人的负担。

解决增值税专用发票问题的对策

1、实行账、票、货物相结合的综合管理办法。对增值税专用发票如果只注重管票，忽视了对与之相关的账册、实物的管理，就无法掌握纳税人生产经营的真实情况，也就无法了解其开票纳税和抵扣税款是否准确、真实。实行账、票、货物相结合的管理，就是深入了解和核实纳税人的进、销、存相关数据资料，做到票、账相符，票、账与资金运用、银行往来相符，监督其如实核算并依法申报纳税。结合对纳税人进行的账、票、物综合管理，建议完善和推广增值税纳税评估制度。

2、运用信息化手段加强增值税管理。拓展金税工程的功能，将增值税一般纳税人认定、增值税专用发票内部管理、增值税一般纳税人多元化电子申报纳税、增值税一般纳税人纳税评估等纳入计算机管理，实现对增值税纳税人的全程监控。

调整完善小规模纳税人几个问题

1、合理界定小规模纳税人的标准。降低一般纳税人认定标准，让更多的纳税人能够认定为一般纳税人，实行规范化的管理。

2、合理确定小规模纳税人的税负水平。我国目前工业企业的税收负担在3.4%左右，商业零售企业的税收负担在2.5%左右，考虑其他的因素，确定小规模纳税人的税负水平时应不突破此界线。

完善增值税制，规范管理

1、规范增值税优惠。进一步缩小增值税减免税优惠范围，以要保持增值税的链条的完整。增值税要求税收优惠从少化，要严格管理优惠措施，控制优惠范围，明确优惠目的。本着公平原则，对现行增值税优惠措施过多过滥的状况进行全面清理。对确需减免的项目，可由直接免税改为先征后返。对一些过渡性的税收优惠政策，要及时清理，不符合当前要求的，及时予以取缔。

2、适当降低税率与征收率。实行简化的税制，尽可能减少税率等级，以使征管制度规范、简单、统一，便于征收管理空间。建议适当降低一般纳税人认定标准，科学划分两类纳税人，具体可将工业和商业企业的年应税销售额的金额降低。同时对在此标准以下的纳税人，如果交易的对方是实行税款抵扣的人（如制造企业等）且会计制度核算健全，应当允许其进行规范化的方法计税。将现行的17%基本税率和13%低税率适当调低，合理调整税率的结构。对一般纳税人，走“轻税严管”的道路，加强税收的管理，堵塞税收漏洞，增加税收收入。对小规模纳税人，降低税收征收率，促进小规模企业的经济发展。

3、逐步拓展征收范围。对我国来讲，由于增值税征税范围的扩大直接影响到地方的财政收入，扩大增值税征税范围应采取循序渐近，分步到位的办法。第一阶段可将交通运输业、建筑业和销售不动产等纳入增值税的征收范围，第二阶段再拓展到经济领域的所有经营行为，包括农业领域，甚至公共部门，以此扩大增值税的征税范围，保持增值税的链条的完整，促进增值税的规范化管理。

4、对农产品、运输业、废品收购等暂时难以改变征收管理办法的，要强化管理，对其在抵扣税款方面要有相应的制约措施。

改生产型增值税为消费型增值税

目前，我国正处于经济结构战略性调整时期，新技术、新设备的采用尤为迫切。因此，增值税由生产型向消费型的转型至关重要。转为消费型增值税，至于存量固定资产，可借鉴国外的做法，将其排除在外，不予抵扣。因为这部分资产过去的征税和税收优惠规定不一，又有不同的使用年限和折旧金额，十分复杂，实际操作难度很大。而且，存量固定资产是以前形成的，不予抵扣，对企业以后投资和技术创新的积极性影响不大。当然，目前增值税的转型从财政收入的角度看，转型的风险不可低估，以1998年的数据测算，如果从生产型转为消费型，减少的增值税收入约在700至800亿元左右，生产型增值税转到消费型后会对财政收入产生很大影响。但是，根据我国目前的情况，实行增值税转型，条件已经基本成熟。其一，目前国有企业欠税十分严重，且许多欠税是难以收回，改征“消费型”增值税后，将固定资产的进项税额纳入扣税范围，可以抵减欠税，消化一部分减收因素；其二，扩大增值税的征税范围，延长了增值税的链条，增强了其内在的制约作用，可减少一部分税收流失。按照目前经济发展的状况，虽然在增值税这方面征的税减少，但在其他直接税（如所得税）上又可弥补回来，况且随着经济的发展，各种税的税基都将增加，税收收入自然也会增加。因此财政收入的减少应该是暂时的，以发展的眼光来看，增值税转型最终会带来财政收入的增长。

实行消费型增值税对经济和社会的各方面都会产生不同程度的影响，但从长期看，实行消费型增值税可以刺激投资，鼓励技术更新，促进产业发展，对经济增长会产生积极的作用。

参 考 文 献

1、“完善增值税制”课题组，《关于进一步完善增值税制度的研究》。

2、毕秋丽，《完善现行增值税制的政策设想》。