对税务执法的思考

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税务执法存在的问题

重实体法，轻程序法。

重口头告知，轻执法文书。

重文观臆断，轻执法程序。

重人治，轻法治。

重行政干预，轻怔管秩序。

税务执法中存在问题之成因

素质因素。

体制因素。

政策因素。

政府因素。

征管因素。

法制因素。

解决上述存在问题的思考

好税务干部思想素质建设

首先要从干部的思想教育入手，加强政治思想教育，提高政治理论修养，增强责任感。

加强部门协作

强化税务行政执法监督制约机制，全面实行税务行政执法责任制。

进一步加强税务干部评议考核，严格责任制。

建立法制机构，引进和培养法律人才。

 内容摘要

随着我国一发治税的深入进行，国税部门要深刻领会税收执法基本原则：合法原则，公正公开公平原则，便民效率原则等，并把它体现在具体税收执法活动中，但当前税收执法还不尽人意，在不同程度上还存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。这些现象的存在，必将影响我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。

对税务执法的思考

随着我国依法治税的深入进行，税务部门要深刻领会税收执法基本原则：合法原则，公正公开公平原则，便民效率原则等，并把它体现在具体税收执法活动中，但当前税收执法还不尽人意，在不同程度上还存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。这些现象的存在，必将影响我国税法规的贯彻实施和依法治税的过程。本文就税务机关在税收执法中存在问题及税务机关建设作一初略探讨。

一、税务执法存在的问题

税务机关作为国家行政执法机关，应按法律法规赋予的权力、义务和手段严格执法，但在执法过程中与法律法规的要求仍有一定的距离。主要存在五轻五重。

1、重实体法，轻程序法。许多税务人员对各税种的税收政策法规掌握得很熟练，但对《中华人民共和国税收征收管理法》的运用却相对滞后，不会正确运用《税收征管法》赋予的行政处罚权、税收保全权、税收强制执行权。特别是《行政处罚法》实施以后，对税务人员的执法行为进一步进行了规范，许多干部因怕引起行政诉讼和行政复议，在执法中畏首畏尾。这在很大程度上弱化了税法的刚性。

2、重口头告知，轻执法文书。现行的税收法律对每一个执法环节都规定有相应的执法文书。这些文书不仅是检验税务人员是否正确执法的凭证，更是税务机关在行政复议、行政诉讼中最直接、最有力的执法证据。我们常说“口说无凭”，但在执法中却仍然存在口头告知现象。特别是在催缴税款、个体户定税、督促办理税务登记证等事项上，更是“一说了之”，为今后解决涉税问题埋下隐患。

3、重主观臆断，轻执法程序。在日常税收活动中，许多基层单位和税务人员不重视税收执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化税收执法手续，尤其是对于所作的具体行政执法行为的依据和理由，应当告知相对人的却不告知，按程序要求应当填写税收处理决定的，却以税收检查报告或以罚款缴款书来代替，对于应当登记备（立）案的资料不登记备（立）案，有的不按规定的程序步骤执法，造成先罚款后补税，有的因时间较长不了了之，对于一些税务违章行为，该采取税收保全措施的不采取，却以扣押保证金的形式来代替，甚至尽量不处罚，造成执法失误。

4、重人治，轻法治。越权、滥用权力与随意处置的现象同时存在。有的收“人情税”、“关系税”，把个人行为凌驾于法律之上，一人说了算，致使该征的不征，该免的不免，该罚的不罚，有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准，有的权限范围掌握不准确，越权处罚等等。归根到底，还是执法人员高高在上的思想观念问题，是一个根深蒂固的“人治”问题。

5、重行政干预，轻征管秩序。由于部分地方党政领导过多地为地方经济考虑，过分强调地方经济利益，政府怎么说，你就怎么做，有的地方因财力吃紧，为平衡预算，往往不顾税源状况，以支定收违反政策，加重税负，而有的为保地方企业，出面干预税务处罚等，所有这些都极大地干扰和阻碍了依法治税。

二、税务执法中存在问题之成因

税务执法中暴露出的问题，主要缘自以下几点因素：

1、素质因素。税务执法人员法律素质偏低，对税收法规似懂非懂，缺少扎实的业务基础，导致执法水平不高，其突出表现在以下几个方面：一是主要事实搞不清楚；二是适用法律法规运用不当；三是超越权限；四是执法主体不合格；五是税务执法明显不当，造成税务执法偏差。特别是有部份税务干部滥用职权，越权执法，以补代罚，造成了不良影响。同时，由于目前税务执法监督制约机制不健全，个别税务干部在执法中存在的违法行为得不到有效查处，也是执法不规范的一个重要原因。另外，在税收工作中，有些管理局执法岗位划分不清，分工不明，职责不明。在税收征管第一线的税务人员岗位变动大，轮岗较频繁，在征管过程中，对有的事情争着管，有的事情则无人管，有时互相推卸责任；有些税务干部对纳税人服务意识十分淡漠。工作作风不踏实，责任心不够强，工作简单粗暴，很少考虑如何为纳税人提供管理上的方便；征管素质不能完全适应新时期税收工作的要求，误解、曲解、肢解税收法律法规的现象较为严重。突出反映在税务人员没有实现从“单一型”人才转向“复合型”人才的转变，只懂税法、不懂财务会计核算方法的税务人员大有人在。会查帐的税务人员又有许多不会检查电算会计的帐簿等等。在廉洁执法上也存在执法不严、权钱交易甚至与纳税人合谋偷骗国家税收的现象。

2、体制因素。现行财政预算体制采用基数法，极大地约束了地方对税收政策的执行。基数法的财政预算，必然会伴随着指令性税收计划。不能多收，多收怕做大基数，影响来年收入任务，不能少收，少收又怕完不成计划任务，影响预算收支平衡。基数法预算的条件下为保基数，人为调节收入，带来地方干预、长官意志，此其一。其二各种税外收费挤占税收。预算内以税收为主，预算外以收费为主，是目前我国典型的政府收入体制。大量税外收费的存在，严重侵蚀了税基，大大减少了税收来源，而且预算外收费比国家税收还“硬”，在“缴费”与“缴税”问题上，往往是税收面临尴尬，税款入库难问题日显突出。同时，迅猛增长的行政事业性收费也间接增加纳税人的成本费用，使纳税意识不强的纳税人对税收产生了抵触情绪，加大了税务执法难度。

3、政策因素。目前有些法律法规简单体系不健全，税法之间统一协调性较差。具体表现在“税法多而不全，支离破碎”，一些税种未经充分论证就出台，致使税收条例不详，该细的不细。为了弥补税收条例和细则实用性差的弊端，不得不“打补丁，”断断续续制定大量的具体补充规定、办法。造成税法表面上简单，实际上复杂、繁琐。并且变动过于频繁，不利于税务机关征管，不利于纳税人了解掌握税法。

4、政府因素。行政干预，地方保护主义严重。尽管党中央国务院三令五申，国家税法必须统一，税权不能分散，任何地区部门和个人都无权变更国家税法，不得乱开减免税口子。但少数地区和部门为了局部利益，置国家利益于不顾，擅自变通国家税收法规，随意缓税、欠税，对税务机关查出的涉税案件，也往往置税法于不顾，“打招呼”、乱表态。这不仅长了不法纳税人的士气，也灭税法“威风”，使正常的税收秩序被打乱，使依法治税大打折扣。上述问题发生后，即使上级部门予以迫究，也往往因税法没有明确规定难以具体处理到人，致使地方保护主义愈演愈烈。

5、征管因素。从征管纳税服务来看，虽然各级税务部有高度重视，但在征管纳税服务工作中还存在着较多问题，比如：征管程序不规范、手续繁杂，导致纳税人在办税过程中承受不应该有的人力、物力和精神上的负担。其主要表现在有一些税务人员素质不高，办税效率低下，导致纳税人为办理同一纳税事项而多次往返、久拖不办理等。还有由于税收工作流程不规范，使纳税人在申报纳税过程中存在程序繁杂，手续繁琐、票表过多的问题，加重了纳税人的负担，背离了税收节省、方便纳税人的原则。再有一是征查联系不紧。征查双方本应是相对独立、相互协作的统一体，但实际却不尽如人意，配合不够主动，甚至人为设置障碍和摩擦，形成工作脱节。二是责权事权分离。表现为职权交叉、有职无权或有权无责。

6、法制因素。税务司法功能不健全也是我国税法流失无法有效防范和抑制的重要原因。由于司法保障不健全，使税收违法犯罪案件立案难、侦破难、审理难的情况普通存在。此外，税收法律之间缺乏协调和衔接，《税收征管法》规定，对不履行纳税义务的纳税人可采取通知其开户银行或其他金融机构强制扣缴应纳税款或冻结其资金账户，通知工商行政管理部门吊销其营业执照等措施，却没有充分和具体地明确其承担的法律责任，对其中的利益关系或是没有强制，或是只作了“应承担法律责任”、“其上级主管部门应追究有关人员的责任”等类似的一些笼统而弹性极大、缺乏量化和可操作性的规定，使得税务机关难以对有关行政制裁措施的执行情况难以进行全面和有效的监督，一些相关部门应承担的责任也不能最终落实。

三、解决上述存在的问题的思考

（一）抓好税务干部思想素质建设

1、首先要从干部的思想教育入手，加强政治思想教育，提高政治理论修养，增强责任感。加强认真学习相关法律法规，要充分认识依法行政的精神内涵和依法行政的责任感。加大培训力度，使广大税务干部在知法、懂法的基础上能够正确执法，也要树立税务人员的工作就是为纳税人服务的观念。

2、加强部门协作。税务机关要争取地方政府全方位的支持，经常主动向各级政府汇报税收工作，争取政府的理解、信任和支持。即要尊重地方政府更要维护税法的尊严。如与地方政府意见分歧和一时难以执法从事的重大问题要及时伺上一级税务部门报告，妥善协调解决。税收工作涉及诸多部门和方方面面，单靠税务机关单枪匹马、孤军奋战是难以对整个税收工作实施全面有效的管理的，各级税务机关要和当地有关部门多沟通、多联系，理顺关系，以便在执法中达成共识，形成合力，更加有效地做好税务行政执法工作。

（二）强化税务行政执法监督制约机制，全面实行税务行政执法责任制。如果税收权力缺乏监督制约，就必然导致滥用职权和腐败现象。要建监督制约机制要从两方面着手：一要建立外部监督制约机制。为此，税务部门要加强与外部的联系，建立公开公正、透明的监督体系。具体来讲，要建立健全税务公开制度，确保纳税人了解税法的畅通，要建立健全持邀监察员联系制度，通过群众举报、投诉等渠道接受社会公众对税务干部行政执法行为的全方位监督。二要建立内监督制约机制。首先是要理顺征、管、查各单位业务情况，统一设计各类表证单书，并按规定传递各种报表，加强内部业务部门之间的税收管理，建立各部门之间的制约机制。各级税务机关要自觉接受来自各级党委、政府、人大、政协、司法、新闻媒介和人民群众的广泛的外部监督，建立健全和强化内部的执法监督制约机制，完善内部监督机制，全面推行税务行政执法责任制，明确每个单位、部门、岗位、税务人员的行政执法责任，做到责、权、利相统一，从而使执法监督工作更加规范化、制度化，形成内外相促、上下结合，专兼配套、形式多样的执法监督体系。

（三）进一步加强税务干部评议考核，严格责任制

一是要做到合法、公正、公开、公平严格执法，明确执法人员职责、规范执法程序，对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界线和明确分解，做到分工到岗，责任到人。二是加强评议考核，建立科学、完善的评议考核体系。在考核上要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核东纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评议相结合。三是实行责任追究制度，对不履行职责或执法不当的行为人依法追究责任，对不依法履行监督责任或监督不力的，直接负责的主管人员和其它相关责任人员要承担相应的法律责任。四是加强督查，建立健全全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查相配合一整套执法检查制度。总而言之，最根本的是执法者要牢固树立法制观念，做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必尊法。

1、抓好各级领导班子的法制建设。各级税务机关的领导要率先垂范，带头学法、懂法、用法。把“依法治税，执法必严，违法必究”贯穿到队伍建设和业务工作和各个方面。真正做到“带好队、收好税、执好法、服好务”。

2、切实加强对税务人员的法制教育和业务培训。教育和引导广大税务人员认真学习国家法律、法规，特别是与自身密切相关的《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规，牢固树立法制观念，增强法律意识，努力提高业务水平和专业技能。

3、开展税务人员的职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育，引进激励机制，激发广大税务人员从事税收工作的自豪感、荣誉感、责任感和使命感，增强抵制各种落后、颓废、腐朽思想侵蚀的能力。

（四）建立法制机构，引进和培养法律人才

建立健全税务行政法制机构既是当前税收客观形势的需要，也是今后税收工作发展的必然。目前，法制机构的建立和法律人才的引进、培养迟迟未能摆在一个重要的位置上。为解决这一问题，按照国务院和国家税务总局的总体部署和要求，各级税务机关都要建立健全法制机构，并要注意培养、引进和储备法律人才，使机构的建立与人才的配置有机地结合起来。更好地为纳税人服好务，真正体现执法为民、为国聚财的治税思想。

参 考 文 献

《税务指南》 2002年6期 

《税务研究》 2001年12期