完善现行税收征管模式的对策探讨

一、税收征管模式的沿革

二、影响税收征管模式的因素

三、现行税收征管模式存在的问题

四、税收征管模式确立的原则

五、完善税收征管模式的措施

内 容 摘 要

本文从税收征管模式的沿革谈起，全面阐述了税收征管模式的历史概况，发生发展基本规律，重点论述现行征管模式的特点，实施的过程，现行模式本身及运行中存在的问题等等。由此深入探讨了税收征管模式确立的原则，明确了税收征管模式的建立和完善须坚持遵循法律、效率优先、方便操作、指导征管、统一规范等原则，既重视税收征管模式的超前性、预见性、前瞻性，又兼顾现实性、可操作性，发挥税收征管模式对征管实践的指导作用，提升税收征管的质量和效率

完善现行税收征管模式的对策探讨

税收征管模式是税款征收管理的标准形式，我国从1994年起在税收征管方面进行了许多大胆而有益的探索和实践，逐步建立起了以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。现行税收征管模式在运行中还存在着许多制约因素。笔者拟从我国税收征管模式的变化及制约因素的分析，来探讨征管模式的完善措施。

一、税收征管模式的沿革

所谓模式是指某种事物的标准形式，税收征收管理包括“征”和“纳”两个方面。因此征管模式就不只是指“征”，同时应包括“纳”，应该是“征”和“纳”两方面的标准统一。纵观中国税收史，我国的税收征管模式主要经历了以下四个阶段，大致可以概括为四种模式：一是专户管理式，这种50年代实行的征管集于一身的模式，也就是专户管理模式，其特点是“一人进厂，各税统管，征、管、查合一”；二是“三权”管理式，这是80年代中后期沿行的模式，关键是建立了以征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约；三是三位一体式，这是在1994年试行的“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体；四是现代化模式，这是1996年沿行的新的税收征管改革模式，建立了以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式，其特点在于由过去的分散型、粗放型管理向集约型、规范型的管理转变，由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变，其核心是管理机制的转变。

二、影响税收征管模式的因素

税收征管模式作为税收征管的组织形式，采用什么样的税收征管模式，受多种因素的影响。主要有以下因素：一是经济因素。经济的高速增长，产业结构、税源结构、纳税人状态的不断变化，要求税收征管具有较强的适应性。二是改革因素。经济体制、财政体制、税收制度和税收征管改革正在不断地深化。从企业来讲，改制、改组，破产、转让、合并、分解变幻无常；从税收制度来讲也在不断的改革调整当中，近年来机构、人事、综合改革不断地进行。所有的改革都影响着税收征管模式。三是科技因素。现代信息技术的飞速发展，使税收征管信息交换传递速度大幅提高，也使征收方式、申报纳税方式有了彻底的变革，集中征收变成为现实，纳税人可以选择多种申报纳税方式。四是政策因素。国家经济政策、财政税收政策的调整变化，必然对税收征管模式具有较大的影响。如财政体制、税收管理体制、税务机构设置、税种的开征停征、税率的调整、税种范围的扩大或缩小，等等。五是观念因素。纳税人纳税意识和税务机关优化税收服务意识的形成和增强对税收征管模式的影响很大。有的纳税人纳税意识不强，影响一大片，集中征收不时受到影响。税务机关的税收服务意识，也影响着税收征管模式。优化纳税服务从大的方面来讲是转变政府职能、建立民生政府的需要，从税务机关本身来讲是尊重纳税人、改善征纳关系，为纳税人服好务的需要，更是实行新的税收征管模式的需要。六是法律因素。目前，国家法制更加健全，法律条规越来越多，这些都影响和制约着税收征管模式。特别是直接规范税收征管活动的程序法《税收征管法》及细则，以及《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》、《刑法》等等，税收征管模式也必须遵循这些法律的约束，体现法律的精神。

三、现行税收征管模式存在的问题

建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的征管新模式，是近年来税收征管工作的一项中心任务。现行税收征管模式具有一定的优越性，但是也还存在不少问题。笔者认为目前的税收征管模式主要存在以下问题：

（一）、模式本身存在的问题。一是提法不准确。申报纳税是宪法规定的纳税人的基本义务，不申报纳税是税收违法行为，不是税收征管模式明确不明确的问题，而是法律明确规定的。在新模式的表述中，“以申报纳税为基础”这一点，笔者认为应将“重音”放在“自行申报纳税”上，因为自行申报纳税在一定程度上还没有落实到所有的纳税人中，集中征收的覆盖面还不全面。二是模式需演化。现行征管模式施行已近十年了，税收征管的机构、格局都发生了明显的变化。税收征管模式也应该相应地向前发展，建立起新的税收征管模式，在保留积极的、合理的因素上，大胆引进最先进的管理方式和手段，只有这样才能发挥征管模式的积极作用。三是本身不完善。现行征管模式本身有不完善之处，特别是忽略了农村边远地区的税收控管问题。新的征管模式实行后，一线机构被大量压缩撤并，许多边远地方的征管工作出现断档的现象，造成税收损失。所以在建立新的征管模式的过程中，要保证征管工作涵盖税收政策实施的所有地区，而不能出现政策落实的空白点。

（二）现行模式运行中存在的问题。一是整体不平衡。现行税收征管模式主要依托计算机网络等现代化手段，这在发达地区不存在什么问题，但是在贫困地区实行起来是比较困难的。如集中征收，有的纳税户距离办税服务厅达一、两百公里，又没有网络，多元化申报纳税推广难度大，电话邮寄申报也不方便。因此，集中征收的程度千差万百，信息化建设、信息技术利用程度差别也很大。所以，现行模式只能在一些区域适用，没有实现普遍适用。二是内部不协调。在现行税收征管模式下，内部不协调的普遍现象表现在机构设置的不合理、人员素质的差异和工作职责的不明确等方面，这在很大程度上影响了现行税收征管模式的建立和运行，加上制度监督考核没跟上，造成了模式不能很好地发挥它应有的作用。因此，先进的征管模式能否准确实施，要考虑人的因素、社会因素及与征管、人事改革配套来进行。三是重点不明确。随着形势的快速发展，征管模式在不同的时期应对征管工作的重点环节进行明确。纳税人自行申报纳税，税务机关大量采用信息技术，是现行征管模式的突出特点。如纳税服务和重点稽查应该是税收征管模式中今后税收业务工作的重点，我们应该加以具体地给以明确下来。

四、税收征管模式确立的原则

税收征管模式确立的原则要兼顾现实与可能，必须遵循以下原则：

（一）遵循法律的原则。税收征管模式的建立和完善，必须遵循《税收征管法》等法律法规，在税法和其它行政法规的范围内，构建税收征管模式，这是最根本的前提。特别是《税收征管法》及实施细则，税收征管模式应该体现其精神，符合法的规定。

（二）效率优先的原则。提高征管质量和效率，更好地控管税收，是建立税收征管模式的目的。所以，在征管模式的设计上，要充分体现征管效率。进一步扩大信息技术的应用领域，引进先进的税收管理手段，全面实行多元化申报纳税方式，提高纳税、征税效率。同时，强化优质服务意识，促进职能的转变，明确优化办税服务的各项措施，提高办税效率。

（三）方便操作的原则。模式的建立要考虑方便操作，即要有一定的深度，对征管工作进行深层次的疏导。同时，又不能过分繁琐，要使基层充分理解模式的意义、效用、作用、操作办法。给基层实施新的征管模式留有余地，以发挥其创造性，因地制宜地加以运用。

（四）指导征管的原则。税收征管模式应对实际的税收征管工作具有指导作用，是税收征管的大目标、大方向。建立和完善征管模式，要把握好“度”，应该定在跳起来摸得着的水平上，亦即经过努力可以实现的目标水平上。只有这样，才能充分发挥其多方面的功能。

（五）统一规范的原则。征管模式的完善，要统一规范，而不能搞绝对平均主义，要在一定程度上区分地域、经济发展状况和其它因素，在大的前提下平衡，在某些侧面则应允许创新发展。

五、完善税收征管模式的措施

 完善税收征管模式既是税收组织收入和税收调节经济的基本环节，又是税收执法活动的具体实现形式，因此在社会主义市场条件下，完善税收征管体制和税收征管模式，对于提高税收管理整体效率，具有十分重要的意义。笔者认为，应从以下几个方面来完善税收征管模式：

（一）、建立健全税收法律、法规体系。为了加快我国税收法制建设步伐，建立透明度较高的法律体系，笔者认为：一是构建完整统一的税收法律体系，作为完整统一的体系其总体框架应包括《税法通则》，《税收征管法》、《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法规则》等系列法规，从而构建完整统一，规范、严密的税收法律体系；二是完善税收法规立法程序，加快税收实体法的规范化立法，形成规范化的税收政策法规体系，使税收征管进一步规范化；三是强化税收征管，严格税收执法，确保各项税收法律法规准确执行到位；四是建立健全税收司法保障体系，增强税务部门执法刚性，解决执法难的问题。当前主要任务是根据税收征管进程，选择部分条件成熟的地区进行试点，制定全国统一实施方案，加强对偷、骗、抗税等违法行为加打击力度。

（二）、科学、合理设置征收机构。一要针对我国目前税收征管机构的现状，借鉴一些发达国家的做法，征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则，科学、合理设置征收分局，不再按企业性质，隶属关系设置征收机构，对辖区内包括国有、集体、内资、外资、股份制及个体工商户的税收征管，统一由一个分局负责。与此同时，为了保证征管模式转型，机构的调整要体现征、管、查、控相互制约、相互配合的要求。建立分工明确与职能清晰的稽查队伍、税务检查、发票管理等专业化的征管机构，加强基层工作。征、管、查三线运行，专业化分工合作，相互监督，互相促进，形成脉络清晰的征管组织结构体系。二要做好人力分配。人力分配要根据征管工作的需要，充实稽查人员队伍，使稽查人员的比例大致达到从税人员总数35%-40%。发挥稽查的拳头作用和对自行申报纳税、集中征收的保障作用。全面提高稽查人员的素质，不仅要大力提高业务能力，而且要千方百计提高综合素质、心理素质、应变能力，建立一支过硬的快速反应部队。三要建立制约机制。设置机构必须要建立相应的制约机制，以充分发挥各自的工作职能和效益。监督约束机制的构建，要从重下轻上、重内轻外的单方位的机制向全方位的机制推进。第一、建立横向交叉的业务监督约束机制。即建立征管各系列、各环节、各岗位、各人员的相互监督制约机制，通过机制的作用，对税收执法进行自动控制与监督约束。第二、建立上下结合的组织监督约束机制。建立完善的信息反馈机制，明晰监督的依据措施。专门的监督部门及业务主管部门分清责任，既避免交叉重叠，重复劳动，又要对征管过程进行全方位的监督约束，各负其责，各走一线，保证有效监督。第三、要建立内外双方监督约束机制。首先，健全纳税人信息反馈机制，建立信息沟通管道，加强沟通交流；其次，与党政机关及相关部门加强联系，收集各方面情况。推行公开办税制度，广泛接受社会监督。同时，要在税务内部进行权力分解，相互制约，共同达到依法从税、搞好征管的目的。

（三）、加快计算机在税收征管中应用

 税务系统中的计算机应用是社会发展的必要，是税制改革的客观要求，是税收征管信息化、现代化的重要手段。

1、建立以计算机网络为依托的管理监控体系。一是建立统一的纳税人识别号，全面掌握纳税人信息，强化税源管理和户籍管理；二是开发、完善征管监控应用系统，对征管全程进行质量监控、执法监控，发挥“电子眼”功能；三是抓住重点，加强监控。开发微机应用功能，利用计算机对纳税人进行全面对比、分析，突出重点税源管理、重点企业管理、税款安全管理、欠税催缴、督促纳税人及时足额缴纳实现的税款。总之，全面开发利用信息技术，提高税收征管的智能化、电算化水平，增大科技含量，是税收征管现代化的有力措施。

2、建立人工与计算机相结合的稽查体系。一是建立日常稽查、专项稽查、专案稽查、分类稽查等各类稽查制度，使稽查工作规范化、制度化、科学化，使稽查工作的层次、方式更加明晰和适用。二是建立科学的稽查规程。按照选案、检查、审理、执行的流程规范操作。明确岗位职能、职责体系，稽查工作业务流程控制到位。三是建立与公安机关联网的重要情报信息道报制度，及时打击重大犯罪线索，提高专项稽查和专项稽查的执法效率，打击各种涉税犯罪。发挥稽查工作的拳头作用，真正形成对涉税犯罪行为的震慑效应。

（四）健全、规范纳税申报制度，为纳税人服务。一要大力宣传和普及税法，提高纳税人纳税自觉性。要将税收宣传寓于税收服务之中，增强服务意识，开展好“满意”活动，提高服务质量。二要应在税务机关建立起优质、快捷的办税服务场所，以集中、公开的形式为每个纳税人提供及时、准确的服务。为此，要建设好办税服务厅，强化服务厅功能，合理设置窗口，简化办税程序，体现“三个一切”的精神，全面落实优质服务各项制度措施，方便纳税人办理涉税事务。三要搞好税务稽查工作，加大对不依法申报的惩罚力度，使纳税人对申报内容的真实性，税款计算准确性，申报资料的完整性，申报纳税的及时性等承担法律责任。对偷税抗税行为进行重点打击，通过税务稽查的积极作用和防范功能，提高纳税人的税法遵从度。应该赋予税务稽查更主动、更强力的手段，允许适当的独立性，使其在办案过程、在稽查过程中不受外界的干扰，不受人为因素的干扰，保持办案的独立性，更严格地执行税法。

（五）建立一套程序化的税务诉讼

 西方国家都有一整套的税务诉讼制度，纳税人与税务机关发生矛盾时，一般由税务机关作出处罚决定，行政相对人不服，则提起诉讼，这样既可以减少税务机关的工作压力，又可以严厉打击偷漏税款的不法分子。因此，建立一套税务诉讼制度，是当前优化税收征管模式的迫切需要。

（六）实现征管改革新模式转换。要在新的条件下，推行“两少三高”征管改革目标。所谓“两少三高”的目标：即税收征收机构个数少，税务人员编制少，从而提高税务人员素质，提高装备水平，不断降低税收征收成本，提高税收征管效率的基础之上，相应改善税务机关的工作条件和提高税务人员工作水平，实现低成本，高效益的税收征管。为此，要发挥稽查的重要作用，加大稽查力度，规范稽查行为，提高稽查质量。

（七）积极稳妥地推进税务代理业的发展

 税务代理在我国现阶段是税收征管模式一种有益的补充。这是税制结构决定的。借鉴国外经验，结合我国的实际情况，我们可以组建税务代理的行业管理机构，理顺税务代理业的管理体制。税务机关对代理机构的管理，主要体现对代理机构进行区域性审核、并制定相应的政策，法规等。尽快制定税务代理业执行标准和行业服务标准，约束税务代理行为，以形成税务代理的民间自律机制。建立一支能够满足代理工作需要的，素质较高的代理人队伍。要严格抓好税务代理从业人员考试，以适应税务代理事业的迅速发展。

（八）、创新征、管、查分离模式。按照市场经济体制与财政管理体制对税收征管体制的要求，从整体性、系统性的角度出发，推进征、管、查分离模式，逐步由机构内设的三分离向机构间分离模式过渡，从而达到分工程度更细、专业化程度更高，征管方法更加科学，征管工作流程更加规范有序的目标。

总之，在新的历史条件下，对税收征管模式的再认识，可以更清楚税收征管模式对税收征管工作的航标作用。但作为指导征管工作的一个基本框架，要根据客观形势的变化、税收征管工作的发展，不断地加以调整完善，以适应形势的发展。

参 考 文 献

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