完善我国地方税制的改革

内 容 摘 要

我国现行地方税税种大多是在1985—1990年制定或修订实施的,现行地方税制已显得老化，以费代税、税费不分，税收宏观调控能力较弱。有些税种的征税范围和计税依据、征管办法已不适应情况变化，执行起来矛盾多、漏洞大,

地方税内外税制不统一,亟待进一步改革和完善。因此，应积极稳妥地推进地方税制改革。改革的设想主要是：积极推进税费改革，合并内外资税负公平，改革土地增值税等 。

目录

一、对现行地方税制的评价2

二、我国地方税制存在的主要问题3

(一)以费代税、税费不分，税收宏观调控能力较弱。3

(三)地方税内外税制不统一，内资企业和外资企业税收负担不公平4

(四) 土地增值税等一些特定目的税的作用不明显4

三、完善我国地方税制的设想5

(一)积极稳妥地推进费改税。5

(二)完成遗产税税法和遗产税实施条例的草拟、送审和开征前的准备工作6

(三)修订印花税条例草案和研究证券交易税立法工作7

(四)关于房产税、土地使用税的改革7

(五)关于城建税8

(六)关于土地增值税9

(七)关于资源税10

(八)关于屠宰税、筵席税10

(九)关于地方税各税种之间的协调11

完善我国地方税制的设想

一、对现行地方税制的评价

我国现行地方税税种大多是在1985—1990年制定或修订实施的，实践表明，这些地方税税种发挥了很好的作用。但是，随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设及各项事业的迅速发展，现行地方税制已显得老化，亟待进一步改革和完善。

1994年实行分税制和分设两套税务机构以来，地方政府和税务机关不仅十分关注地方税改革，希望通过改革使地方税制更具有可操作性，而且要求加快改革步伐，通过拓宽地方税制体系。研究探讨地方税制的改革完善，就必须对现行地方税制进行实事求是的评价，统一认识，明确改革的方向。

评价税制的优劣，有很多衡量评判的标准，我认为首先必须遵循两条最基本的原则：一是有关税收制度的内容和要素的设计，必须与我国一定历史阶段或时期的经济制度、经济发展和管理水平相适应，税收制度过于超前或滞后，都难以适应经济发展的需要；二是税收征管办法应尽量符合简便原则，适合税收征管人员的能力和方便有关部门的协助，使税法能够真正落到实处。

以上述两个原则为衡量标准，可看出我国现行地方税制结构的税种设置与国际上已基本相符；现行地方税制的内容也与我国当前经济制度、经济发展基本相适应。但是在实际执行中还存在一些问题，影响我国经济的可持续发展。 

二、我国地方税制存在的主要问题

(一)以费代税、税费不分，税收宏观调控能力较弱。

据统计：2000年全国预算内财政收入总额为13395亿元，其中税收收入12581亿元。税收占财政收入的比重是93%，并不算低，税收活动空间并没有被挤压，可是从政府支配的财政性资金全局来看则不然。据不完全统计，2000年各种行政事业收费及各类政府基金，即预算外财政收入高达4000亿元，如果把预算外财政收入与预算内财政收入合并计算，则税收收入占财政收入的比重只有65%，显然税收活动空间被严重挤压了。税费结构呈这种状态，是十分罕见的。特别是在我国的市场化改革还远没有完成，政府的宏观调控任务十分繁重的情况下，这种税费制度安排显然是非常不合理的，更是与党的十六大提出的充分发挥税收的宏观调控作用的要求相背离的。比如机动车辆收费问题，一些地方和部门越权和重复设立收费项目，收费过多过乱；收费稽征机构重叠设置，征费成本不断加大；收费负担不公平，不能体现用路多者付费多，用路少者付费少的原则；资金管理不规范，坐收挪用等问题时有发生。

 (二)有些税种的征税范围和计税依据、征管办法已不适应情况变化，执行起来矛盾多、漏洞大

按照现行税法规定房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，在农村不征。随着农村经济和乡镇企业的发展，许多经济发达省份城乡交错．农村也日趋繁荣，对农村不征税有失公平合理。又如印花税以凭证、合同记载的金额为计税依据，由于经济合同种类繁多，税法用正列举的办法，征税漏洞大。征税办法采用自行计算税额、自行购买印花税票、自行粘贴、自行注销的纳税方式，偷逃税现象非常严重。改用其他征收办法又缺乏法律依据，印花税改革已势在必行。个别税种仍沿用50年代的税制，早已不能适应经济发展的需要厂。

(三)地方税内外税制不统一，内资企业和外资企业税收负担不公平

地方税目前内外税制统一的只有印花税、土地增值税、资源税。其他税种，如城市维护建设税（以下税称城建税）、土地使用税、房产税和车船使用牌照税，都只适用于内资企业，不适用于外商投资企业和外国企业。对外商投资企业和外国企业征收的是土地使用费、房地产税和车船使用牌照税。由于内外资企业税法不统一，造成税收负担悬殊较大，不利于公平税负、促进竞争和国有企业转制。

(四) 土地增值税等一些特定目的税的作用不明显

由于经济利益原因和操作不够简便，这些税种在全国没有能够得到认真贯彻执行，在调控经济和组织收入方面作用发挥不足。税源潜力很大，但实际收入较少。

(五)有的税种税制设计不合理，不仅增大了管理难度，而且使企业税收负担畸重畸轻

城建税以企业缴纳的增值税、消费税和营业税(以下简称“三税”)税额为税基，按其所在城市、县城或工矿区，分别按7％、5％、1％的比例征收，这种计征办法，造成“三税”缴纳多的城建税也多，反之，城建税也少，不能完全体现享用与纳税相一致的原则。

(六)地方税税种设置较多，但收入规模一般都较小，税收成本相对偏高

以国家税务总局地方税务司分管的10个地方税税种的收入为例，1997年仅为884.7亿元，只占全国工商税收收入的11.72%。其中属于地方预算收入的679亿元，占全国地方级收入的20.78%。

三、完善我国地方税制的设想

综上所述，我认为地方税制应加快改革的步伐，以促进经济可持续的发展。

首先，我们应确立改革的目标，即中长期目标和近期目标。中长期目标是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，在其达到成熟阶段时，相应地建立起适应新情况改进完善一些地方税税种；二是要结合“费改税”，优化税制结构，根据需要研究开辟新税源，设立新的税种，建立起有中国特色的地方税制框架，为实现中长期改革门标奠定基础。

其次，为实现上述目标，我们要根据客观条件变化和每个税种改革的难易程度不同，本着应对症下药、先易后难、循序渐进的原则， 改革完善地方税制。

 (一)积极稳妥地推进费改税。

造成现行税制的宏观调控功能弱的原因，不仅仅是税种设置不合理所致，主要是由于税种结构及税制总体上的要素配置不协调所致。因此，只有对现行税制从总体上并结合费改税的需要，把地方税制改革的基本取向，综合研究改革方案，统一实施。在当前的税制改革研究中，税制改革与费改税隔离开来的倾向是不妥当的。费改税虽然是理顺公共分配关系，规范公共分配秩序的一项特殊改革，但它也是解决以费挤税的一项税制改革，它是与税制改革不可分割的有机组成部分。费改税决不可仅限于将收费形式变为税收形式，必须把费改税纳入税制改革总体之中，税制改革的取向统筹安排，才能保障费改税与税制改革协调进行。另外，税费改革不把费改税纳入其中，仅就预算内税收部分研究税制改革方案，难以正确的估量宏观税负水平之科学性，势必给税制设计，带来消极因素。

 (二)完成遗产税税法和遗产税实施条例的草拟、送审和开征前的准备工作

改革开放20年来，随着国民经济飞速发展．人民生活水平得到很大提高，少数先富起来的人拥有了大量财富。有必要通过开征遗产税对少数人拥有的巨额财产加以调节，以缓解社会分配不公的矛盾；根据我同目前社会综合管理水平，尽管征收遗产税的难度很大，有些条件尚不具备，笔者仍认为应把这个税种先设立起来，考虑到遗产税初次实施可能存在许多不足之处，建议以国务院发布条例形式出台，经过一段时间运转后，再拾漏补缺进一步修订完善，待比较成熟时提请全国人大通过，并以法律形式公布。

(三)修订印花税条例草案和研究证券交易税立法工作

修订印花税条例，主要是要扩大征税范围，简并税目税率，明确扣缴义务人，改“三自”纳税办法为申报纳税。有关对证券市场征税的做法，从国际上看，有些国家只征证券交易印花税，不征证券交易税；有些国家既征印花税，也征证券交易税。我国现在采取的是第一种做法。从长远看，为建立健全我国证券交易市场税收制度，笔者倾向于采用第二种做法，既征印花税，也开征证券交易税。在税率设计上建议采用较低税率，保持现有的税收负担水平。

 (四)关于房产税、土地使用税的改革

笔者认为，此项改革分为两个方案比较合适：

第一，一步到位，使房产税、土地使用税成为财产税性质的房地产税。

从世界各国的情况看，财产税是典型的地方税税种。从我国对住房制度和房地产管理制度改革的发展趋势看，我们应当借鉴国外经验，研究在适当时候将房产税、土地使用税合并为房地产税，其计税依据也相应改按现值以评估价值征税。但是目前还有几个难题需要解决：一是我国刚刚实行住房分配货币化，也就是住房私有化的开始，而近期通过的土地法规定我国土地实行公有制，即城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。有些使用单位仍实行无偿划拨，有的单位和个人即使交纳使用费．也只是取得了一定年限的使用权，而非所有权。对土地征收财产税，从法理上讲不通。二是当前我国的土地管理制度和房产管理制度尚不健全，土地和房产隶属于不同的部门管理，税收征管难度大。我国的地籍管理和测绘技术较落后，即使像北京这样的城市也尚未制定统一的基准地价和实行公告制度。三是按房地产现值征税，必须拥有具有一定水平的财产评估机构和相当数量的评估师，各级地税机关也必须有一批素质较高的财产税估价评税专业人员，同时国家还要成立最高仲裁机构以裁决评估纠纷。这些条件目前尚不具备。尽管近几年来我们加强厂这方面的培训工作，但离要求相差甚远。以上3个实际问题得不到解决，即使按改革方案出台，也难于运行。

第二，仍保留房产税作为财产税，土地使用税作为行为税，取消房地产税。

房产税和土地使用税的计税依据改为按房屋的重置价和土地基准地价(面积)计税。优点是计税依据固定明确．收入稳定，征管难度小。由于扩大税基，也能显著增加地方税收入。

笔者倾向于第二个方案，但考虑到当前市场疲软．生产经营不景气，企业困难较多，这一方案也应推到2000年以后出台。

(五)关于城建税

这个税种日渐成为地方税的骨干税种，1997年收入已达272亿元。根据1993年国务院批准国家税务总局工商税制改革实施方案的要求，在1994—1995年期间，经过广泛听取意见，反复研究论证，倾向性意见是，征税范围由城市扩大到农村，税名改为城乡维护建设税。为从根本上克服以缴纳的“三税”税额为税基这种计征办法所造成的弊病．把计税依据也改为按纳税人的销售收入或营业收入为税基，按一定比例独立征收。

(六)关于土地增值税 

这个税种的立法初衷是为了运用税收调节分配杠杆对房地产开发和市场交易过热进行调控，减少国家土地资源收入流失，促进房地产开发和交易市场健康发展；以寓禁于征的方法限制楼堂馆所以及不讲规模效益、重复建设的工程项目投资，引导社会资金投向有利于经济发展的工程项目。 

有人认为，土地增值税全国一年收入仪1亿多元，对各地招商引资搞房地产建设产生负面影响．建议停征或取消。从表面上看确实如此，但从国家利益上看，这种想法值得商榷。土地增值税的出台，是党中央、国务院针对当时房地产开发过热、炒买炒卖地皮的投机行为盛行、房地产价格猛涨、土地资源浪费严重、国家应得的土地资源收入流失巨大的实际，运用税收调控杠杆对上述经济失控所下的“一副重药”。同时，为了保护房地产的正当开发，对城市老城区改造，建设普通民用住房，在政策下都给予了照顾。特别是考虑到香港回归，对港台投资商提出在1994年1月11日前签订开发及转让合同的房地产给予照顾的要求，给于了5年宽待，而且对因工程周期长，在5年以后首次转让的，经报国家税务总局批准还可适当延长。日本、泰国因炒股炒地所造成的泡沫经济对这些国家造成的恶劣影响，我国没有发生“两炒泡沫”，土地增值税发挥了一定的作用。至于收入不多，那是预料之中的事。当然这个税种对有些靠卖地招商引资，甚至不惜造成国土资源收入大量流失的地方而言，可能带来了不便，他们对此加以反对也不奇怪。但是这并不是说土地增值税不存在什么问题，时其如何改革，还要看今后发展趋向进行深入研究。

(七)关于资源税

现行资源税条例是在1994年对老资源税条例进行修订后发布实施的。它实际上只是矿产资源税加盐税，征税范围不宽。资源税是一个较有前途的税种，从保护资源，合理利用资源，扩大税源来看，应结合“费改税”，把矿产资源费改为征收资源税，并研究将水资源、海洋产品资源、森林资源等纳入征税范围。鉴于我国土地实行公有制，不应作为财产税征收，也可考虑把上地方面的有关税收改为征收土地资源税，比如土地使用税、农牧业耕地占用税等，将它们纳入资源税征收范围，从法理、税理上都讲得通。对闲置、浪费土地的，还可加成或加倍征收，以减少土地浪费。

(八)关于屠宰税、筵席税

这两个税已下放给地方。开征屠宰税的省、区、市较多。开征筵席税的只有内蒙古自治区。由于屠宰税是50年代立法出台的，其税收制度规定早已过时，各地制定的征收屠宰税办法与原屠宰税条例出入较大，沿用原来的办法各地难以征税，不使用原来的办法纠纷又不断。有些地方搞按人、按地摊派征税，加重了农民负担。建议明确公布废除屠宰税条例、筵席税条例，将两税立法权下放给地方。

(九)关于地方税各税种之间的协调

 在现行的地方税税种中，税种与税种间在某一环节交叉重复征税现象不少，比如营业税与房产税、印花税与契税等，应研究如何协调解决这些矛盾。

 

 参考文献：

请再补充参考方献

金人庆.中国当代税收要论[m]北京:人民出版社；2002