关于依法治税问题的思考

一、依法治税的概况

二、依法治税的内涵

三、依法治税的重要性和必要性

四、依法治税需要建立和完善机制

五、依法治税需要营造的环境

六、依法治税的总体要求

七、依法治税的前提

内 容 摘 要

国家根本大法和税收相关法律要求管理国家应遵循依法治国的方针，公民应依法履行纳税义务，税务机关及其工作人员应依法征税。由此，客观要求税收工作必须做到依法治税，但在社会主义市场经济不够完善和中国法制不够健全的时期，依法治税的相关问题还需要进一步完善。为此，笔者针对在实际工作中遇到的问题，就依法治税的问题浅谈一些个人不成熟的看法，仅供参考。

关于依法治税问题的思考

党的十五大提出了依法治国的方针，用依法治国的思想指导税收工作，就是要坚持依法治税。依法治税是现代税收事业的时代要求，也是税收工作的灵魂，在税收工作中具有至高无上的地位。依法治税是现代税收的基本特征，是保障国家强制、无偿、固定地取得税收的唯一途径。但我们应清醒地看到由于市场经济不够完善和法制不够健全，依法治税还存在诸多问题，诸如依法治税的全民意识不强，税务机关对依法治税的认识不够等。本文就依法治税的内涵，重要性等方面浅谈个人的看法。

　一、依法治税的内涵

　依法治税包括四个方面，即立法、执法、司法和护法。其中税收立法是基础，制约权力是重点，从严治队是关键，协税护税是保障。只有完善立法，严格执法，改善执法环境，加强司法保障，方能将依法治税全面提高到一个新的水平。

　二、依法治税的重要性和必要性

　依法治税是税收工作的基础

近年来，随着市场机制深化和各项改革推进，许多社会经济矛盾逐渐集中到税收工作上，依法治税的工作面临新的严峻挑战。因此，依法治税，必须要有新的认识，采取新的对策。依法治税是税收工作必须长期坚持的基本原则，依法治税是建立、发展社会主义市场经济的根本要求，是税收工作的基础，是关系到政权的巩固和运行重大政治问题的高度，来深刻认识依法治税的重要性。市场经济是法治经济，税收征收管理的过程也就是贯彻执行税法的过程，依法治税是税收工作的立足点和灵魂。只有依法治税市场机制才能得到完善。离开了依法治税，不仅税收工作本身得不到保障，市场经济也不可能正常发展。

一是依法治税是对全社会提出的要求，是国家根本大法——宪法的要求。依法治税涉及社会经济生活的方方面面，这是一个宏观性的、全局性的问题。各级政府和部门必须清醒认识到自己作为依法治税主体所承担的责任和义务，牢固树立依法治税观念，坚决制止干预税收执法，滥开减、免税口子的做法，共同支持税务部门依法征税。

二是依法作为对全体公民提出的一项基本义务，是依法治税的重要方面。公民依法纳税意识高低是依法治税的重要社会基础，也是衡量社会进步和文明程度的标尺，长期以来，由于历史的、经济的多方面因素影响，我国公民依法纳税的意识还不强，依法治税不可能在短时间内取得根本性突破。因此，税收工作的重点之一就是要调动各种力量，加大税收宣传力度，尽快提高全体公民依法纳税意识，为依法治税提供良好的社会环境和基础。

三是对税务部门而言，坚持依法治税特别要强调从严治税。当前税收工作中存在的主要问题不是无法可依，而是有法不依，执法不严，导致大量税收流失。各级税务部门要制定针对性措施，睁大眼睛，严查细管，防止税收流失。要发扬“铁石心肠、铁面无私、铁的纪律”的四“铁精神”，确保国家税款应收尽收。如果大家能够做到这几点，我们相信，从严治税一定会有新的面貌，税收任务也一定可以顺利完成。

三、依法治税需要建立和完善四个机制，具体地说，这四个机制包括以下几个方面　 （一）建立科学、高效的税收征管机制。主要表现在实行集约化管理上，收税执法权，同时因地制宜地收缩基层征管机构，积极推行多种纳税申报方式，大幅度提高集中征收程度，减少执法主体；实行专业化管理，分解税收执法权，在城区试行撤销全职能的征管机构，分别设立专业性的管理、征收、稽查机构，使征、管、查职能分离，形成制衡关系，提高征管效率；加快信息化建设，制约税收执法权。信息化建设是规范税收执法的切入点和重要手段，是解决执法随意性的重要保证，以金税工程为龙头，构建“一个网络、一个平台、四个系统”，加快推行一体化的统一征管软件，实现信息化对税收执法的监督和自动考核，尽快实现从“人管人”到依靠“制度管人”，借助“机器管人”的根本转变；优化纳税服务，规范执法本身就是对纳税人最好的服务，要在执法中服务，服务中执法。

（二）建立以执法责任制为核心的考核管理机制。表现为分解岗位职责，结合新型的征管模式和“征管、机制、人事”三项改革，以岗定责，以责定人，以书面形式明确每个执法人员的执法职责；明确工作规程，细化每个执法岗位的操作规程，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，并注意每个岗位的工作衔接；开展评议考核，这是实施执法责任制的关键。要定期组织以执法质量为主要内容的执法岗位之间、上下之间的内部考核，尽量量化考核指标，适时组织执法情况的外部评议，奖优罚劣；严格过错追究。这是实施执法责任制的保障，主要针对造成国家税收损失的、纳税人权益受到侵害的、导致行政或法律救济中税务机关承担责任的以及内部监督限期整改而未整改的违法行为。

（三）建立健全规范的税收行政立法机制。主要表现在需要各级税务机关严格遵守立法权限， 不制定与上位法相抵触的税收规范性文件，不越权解释税收法律、法规和规章；遵守立法等程序，认真履行规划、起草、征求意见、审核把关、集体复议、公告、备案等立法的必经程序；提高立法质量，注重立法技术，做到依据合法、结构严谨、表达准确、利于操作；保持立法的系统性，定期清理税收规范性文件；提高税法的透明度，改变过去单靠层层转发红头文件执行政策的做法，利用各种媒体和信息网络技术，确立法定的公告方式，实行规范的税法公告制度。

（四）建立健全严密的内部执法监督机制。包括加强对税收执法行为的事前监督，严格执行好税收规范性文件的会签制度，地方性税收法规、规章、规范性文件的备案制度，执法程序、文书的归口管理制度。这是源头控制，加强对重点环节的事中监督，重在分解比较集中的执法权力，实行重大税务案件集中审理制度，对大额减免税实行集体审核制度，集中审批，民主决策；加强对执法行为的事后监督，主要是继续抓好上级对下级的层级执法检查，重点抓好法制机构,对本级征、管、查部门执法行为的日常检查，严格执行税务行政复议制度，特别是要注意提高复议质量，增强税务机关自我纠错能力。

四、依法治税需要营造良好的治税环境

治税环境是税收工作顺利开展的基础。它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果，全面推进依法治税，必须注重营造良好的治税环境，目前在治税环境方面，还存在一些问题。主要是涉税违法案件时有发生，行政干预税收执法现象依然存在，有关部门配合不得力，对此必须引起足够重视，认真加以研究解决。

（一）规范政府管税。

 建设社会主义法制国家，发展市场经济，要求各级政府必须转变职能,坚持依法行政,用法律和法规来规范政府行为,要牢固树立法制观念和全局意识,正确处理国家利益与地方利益,全局利益与局部利益,执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重维护和支持税务机关依法治税；要切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，为税务机关依法治税撑腰壮胆；要严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不许超越权限擅自更改，调整，变通国家税收政策，不许以任何借口和理由，干扰和影响税务机关公正执法。对地方行政领导自立章法，变通税收政策，截留国家税款，混淆入库级次的，应依法追究；对于干扰税收执法，为纳税人说情包庇的，既要承担行政责任，也要承担法律责任。

（二）加强部门配合

 加强部门配合最根本的在于建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确各部门的权力，义务及法律责任。我国当前的治税环境之所以不尽如意，最根本的一条就是缺少法律规范，诸多税收问题由于税收法律责任不明确，长期得不到解决，营造好的治税环境，必须加快税收法制建设，使各部门在处理税收问题时都能做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

（三）搞好税法宣传

要开展全方位，立体化，多形式的税收法制宣传教育活动，切实增强其针对性，系统性和实效性。要立足于“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的税务形象；面向各级党政机关，面向广大纳税人，面向社会各界；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的实用性。同时，要有计划，有组织，有目的地举办不同规模，不同形式，不同层次，不同对象，不同内容的税收法制培训班，使各级党政领导，广大税务人员和纳税人自觉学法，知法，守法，和护法，使社会各界都来普遍关心，理解和支持税收工作，支持税务机关依法行政。只有全民依法纳税意识的普遍增强，依法治税环境才能得到不断改善，依法治税才能不断推向深入。

五、依法治税的总体要求

依法治税是一个长期、复杂、艰巨的系统工程，作为税务工作者，既要把依法治税作为税收工作的重要战略目标始终坚持，又要根据不同发展阶段的要求，采取切实有效的措施分步推进，重点突破。概括起来，依法治税的总体要求是：以马克思主义基本理论为指导，在依法治国总体框架下，将依法治税作为税收工作的灵魂贯彻始终，自觉维护税法的权威，确保税法得到普遍、公正、准确、有效的实施，逐步形成有中国特色的完善的税收法律体系、规范的税收执法体系、有效的税收执法监督体系和健全的税收保障体系，真正做到有法可依、有法必依、、执法必严、违法必究。

加强依法治税，规范税收执法，落实依法治税，转变观念是根本，完善立法是基础，制约权力是重点，从严治队是关键，协税护税是保障。

落实好依法治税，首先需要端正思想认识，树立法治观念。依法治税究竟是先治别人还是先治自己？依法治税是新时期税收工作的灵魂，是从全局上、长远上统管各项税收工作；广大税务干部必须深刻认识到，治税先治权，治人先治己，依法治税，重在治内，内外并举，以内促外；日常的内部执法监督是对干部的最大保护，可以将平时发现的问题消灭在萌芽状态，使税务工作者经得起外部监督和考验。

明确领导责任，加强税务系统基层建设工作。推进依法治税，责任在领导，主要靠基层，领导干部是不是狠抓落实，是检验他是不是讲政治的重要标准；因此，领导干部必须两手抓，两手都要硬。基层能不能切实贯彻，是依法治税能否取得实质进展的关键；税务基层代表整个税务系统的形象，代表着税法的尊严，基层执法的好坏直接关系到依法治税的进程。

提高干部素质，增强执法能力。这就需要税务机关继续抓紧好领导班子、基层队伍和党风廉政建设；贯彻以德治国方略，加强税务系统队伍的思想道德建设；推行执法资格认证和能级管理制度；加强税收法制干部革命队伍的自身建设。

确立依法治税的基本目标，既是努力方向，又是工作成绩效果好坏的评价标准，在推进依法治税的过程中，我们只有对照目标、定好坐标、找到差距，才能踏上通向依法治税的平坦征程。

（一）要依法征收。依法征收的标准是“应收尽收”。协商收税、收过头税、引税来完成任务等做法都是不正确的。虽然世界各国都有不能做到实际上的应收尽收‘偷税漏税的现象在一定时期内依然存在，但是税务人员必须做到以法律为依据，使征收入库的税额最大限度地接近实际税源的边际。

（二）要依法减免。税务机关审批减税要推行合议制度。现在减免税虽然较过去少了，但仍应加强管理，特别是欠税审批。同时，该纳税人享受的优惠政策一定要落实兑现。现坚决纠正一些地方一方面不断争取的优惠政策，而另一方面已有的优惠政策又没有用好、用足、用够的现象。

（三）要依法管理。要按照《税收征管法》规定的征管程序实施管理活动，对税务登记、纳税申报、发票、一般纳税人以及各种税控设施的管理、税源和收入的管理等等，都应当依法进行，不能马虎行事。

（四）要依法检查。检查是一种手段也是权力，对纳税人有较大的制约。税务检查要按照法律的规定和程序组织实施，不能想查谁就查谁，要有一定的标准，一定的规范，一定的规则。

（五）要依法处罚。要做到处罚得当，该重罚的不能轻罚，该轻罚的不能重罚，该刑事处理的不能行政处理，该移送司法机关的不能不移送。

（六）要依法复议，复议是一种救济措施，既是对纳税人权益的保护，也是对税务机关纠正自身不规范行政行为的一个机会。不能把它变成保护税务机关“越权行为、违规行为”的工具。

（七）要依法服务。在以前的观念中。服务是根据政治责任、服务态度以及对纳税人的感情来做的事情。新《税收征收管理法》把队伍建设、精神文明建设和税务机关的一些服务都写进了法律，就是不让税务机关把它作为一项工作要求可做可不做。而是用法律的形式固定下来，非做不可，不做就是违法。所以依法服务与原来的优质服务应当是有差别异的。优质服务是努力去做，但依法服务规定的法定责任和义务要求必须做到。

六、依法治税的前提是依法行政

税务机关依法行政，是指税务机关必须依照宪法、税收法律、法规和规章进行执法和管理活动，不允许有任何法外特权。税务机关依法行政包括三个要点：首先是税收执法权和税收管理权必须依法取得；其次是税收执法和税收管理权必须依法运用；再次是违法行使税收执法权和税收管理权必须承担法律责。为了更好地促进税务机关依法行政，加强依法治税，需要注意以下几点。

（一）税务职业道德是依法行政的基础。税务职业道德是指在税收事业长期发展过程中所形成的税收执法人员行为的标准和规范。其中主要包括：热爱税收、依法治税、廉洁奉公、文明征收；其核心是全心全意为人民服务，公正、严明、廉洁、高效地做好税收工作。税务人员具备良好的职业道德，是依法行政的基础。税务职业道德素养好的人会自觉地履行义务，而税务职业道德素养差的人会消极地履行义务，甚至不履行义务。所以税务职业道德在依法行政中起到基础性作用。良好的税务职业道德，有利于正确行使税收执法权和税收管理权，促进税务机关依法行政。

（二）税务行政程序是依法行政的前提。税务行政程序是指税务机关在行政中必须依法遵循的方式和步骤。任何行使税收执法权和税收管理权的行政行为都以税务行政程序为存在形式。目前税务行政行为中程序违法现象表现在：一是程序缺陷，如缺少必须的听政制度。这也是税务机关报在行政复议和行政诉讼败诉的案例中最为常见的原因。二是形式滥用。即在行政过程中违反法定方法和形式，造成对税收执法权和税收管理权的滥用。如法律规定税务机关向纳税人下达催缴税款入库通知必须以书面形式送达，有的却以电话通知的形式做出。三是步骤次序倒置，即税务行政行为违反了法定的步骤和次序，或是任意颠倒了次序和步骤。四是违反了法定时限，即税务行政行为违反了法定的期限和时效。只有完善和规范税务行政程序，才能使税务行政行为走上良性的执法轨道。真正实现依法行政，依法治税。

（三）公开办税是促进依法行政的重要措施。公开办税有利于减少税务行政活动中的腐败现象，最大限度地防止税务人员索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守行为；防止不征或少征税款的行为；防止滥用职权故刁难纳税人的行为。税法不透明，办税不分开，纳税人就无从了解税务机关的行政依据和行政准则，因而也就不能有效地监督税务机关的行政行为，依法行政就缺乏有效的保障。

（四）监督机制是依法行政的有效保障。任何不受监督的权力都会被滥用，税务行政执法权孔洞例外。近几年来，各级税务机关都不同程度地建立了监督制度，但还没有形成完整的监督机制、完善的行政监督体系，还需要继续努力。一是要继续发挥人大代表和政协委员、纳税人、社会公众的监督作用。二是要发挥审计部门对税务行政行为的监督作用。三是要进一步强化税务机关内部的检察监督。对税务机关内部监督，要突出监督重点，税收自由裁量权的运用应是税务机关内部监督的重点。四是要发挥税务稽查间接监督的作用。税务稽查既是受行政监督的重点，从某种程度上又是间接的行政监督者，税务机关应赋予稽查部门这种监督职能。

中国加入WTO，将会促进我国市场经济更快地发展和完善。市场经济是法制经济，而新时期依法治税思想正是适应了市场经济体制的要求。完全的市场经济不仅会影响企业行为，更会对政府行为提出法制、效率、公平、公正的迫切要求。因此，从长远考虑，要真正适应和促进市场经济的发展，就必须坚持科学的治税方针。“法制”是现代税收的基本特征，只有坚持依法治税，才能充分发挥税收的职能作用。

参 考 文 献

1、新《税收征管法》

2、新《税收征管实施细则》

3、《中国税务》杂志2004年第1期《优化服务与依法治税把握》 张惠玫 刘丽

4、《税收指南》杂志2003年第8期《关于优化税收执法环境的思考》 杨子绒 张琳

5、《税法》 2004年3月财政部注册会计师考试委员会办公室编