个人所得税流失原因及征管对策

目 录

一、个人所得税流失几种表现

二、个人所得税流失的原因

三、个人所得税征管对策

内 容 摘 要

随着改革开放的不断深入，我国个人所得税税收收入有了较大幅度增长。在相当多的省、市，个人所得税仅次营业税，成为第二大地方税种。因受社会经济环境变化、税制建设滞后、税收征管乏力等因素影响，我国个人所得税在调节分配、组织收入方面的功能远未充分发挥，个人所得税的流失比较严重，占税收总额比重过低，调节贫富差距的作用在缩小。其原因，一是现行税制模式难以体现公平合理；二是税率结构不合理，费用扣除方式不科学；三是公民纳税意识淡薄、社会评价体系偏差；四是纳税人的权利与义务不对等。本文提出以下几点对策：选择合理的税制模式；合理的设计税率结构和费用扣除标准；加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性；扩大纳税人知情权，增强纳税意识；加强税收源泉控制，防止税款流失。

个人所得税流失原因及征管对策

个人所得税，1799年首创于英国，是指对个人所得额征收的一种税。随着经济的发展，该税种所占地位越来越显著。我国现阶段，对个人所得税的征管并不理想，对工资薪金外个人收入难以监控，对偷税行为处罚不力，个人所得税征收不公客观存在。这在一定程度上造成减少财税收入，扩大贫富差距，影响社会安定，阻碍经济发展等不良现象发生。因此，个人所得税流失及征管问题，值得我们认真思考。

一、个人所得税流失的几种表现

（一）税收法律制度不健全而流失

现行税制采取了分类定率、分项扣除、分项征收的模式，容易造成纳税人税负的扭曲，使所得来源多、综合收入高的容易逃税和少纳税，所得来源少、收入相对集中的却要多纳税，难以体现“公平税负，合理负担”的原则。这一税制也容易被钻空子，通过化整为零办法，避税和少纳税。调查发现，有的企业效益较好，每月发放若干奖金，使多数职工达不到起征点，而有的企业效益较差，平时工资较低也不敢发奖金，只在年底发一次综合奖，并入计征，大多数职工达到起征点以上，反比企业效益好、个人收入高的缴更多的税。

税法规定，所有居民和非居民纳税人都必须照章缴纳个人所得税，事实上课税范围较窄。对占人口80%以上的从事农、林、牧、副、渔的个人尚未开征个人所得税，税法上没有明确规定，把高收入的个人排除在征税范围之外；对储蓄利息所得和股票转让所得等资本所得和超劳务报酬所得未开征个人所得税；现行税制规定了大量减免和优惠，使征税范围大大缩小；企事业单位向个人发放大量的实物，搞过多的福利，以及许多“暗补”，这使税基受到严重侵蚀。　

（二）征管技术落后、配套措施不完善而流失

个人所得税是所有税种中纳税人数量最多的一个税种，征管工作量相当大，必须应有一套严密的征管制度和较新的征管技术作保证。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以达到预期效果。

税务部门征管信息不畅、征管效率低下。由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现失控状态。

（三）惩罚力度不够而流失

我国实行改革开放以后，人们的收入水平逐渐提高，个人收入呈现多元化、隐蔽化，税务机关对此难以监控。在我国，个人所得税可说是征收管理难度最大、偷逃税面最宽的税种。税务机关对偷逃税款的处罚权限仅限于《中华人民共和国税收征管法》中相关规定，即对偷税者由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而百分之五十以上五倍以下这个自由裁量权并不是税务机关可以随便确定的，要根据纳税人偷税金额和态度来确定，税务机关在对纳税人进行偷税处罚时一般情况是从低适用。另外，构成犯罪是指构成偷税罪，刑法第二百零一条第一款规定，构成偷税罪又需要同时满足两个条件：一是偷税数额占应纳税额的百分之十以上，二是偷税数额在一万元以上，如果不能同时满足以上两个条件，则不能定偷税罪，从而限制了税务机关对偷税行为的处罚权限，降低了对偷税行为的处罚力度。

（四）缺乏纳税意识而流失

公民纳税意识相对比较淡薄，富人逃税、明星偷税好像是习以为常、无所谓的事情。在报纸上、新闻报道上常会看见听见一些明星、有钱人偷逃税款的事情。如，毛阿敏偷税事件和刘晓庆偷税漏税案件等，为逃避纳税，许多明星在取得收入时还特别申明是税后收入。据中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》对北京、上海、广州等地的七百余位居民进行调查显示，12%的受访居民宣称自己完全缴纳了个人所得税，24%的受访居民承认只缴纳了部分或完全未缴纳个人所得税，是完全缴纳者的两倍。

（五）扣缴义务人与纳税人勾结而流失

作为法定的扣缴义务人，许多部门、企事业单位不但不积极主动履行代扣代缴义务，反而协助纳税人隐瞒收入，偷逃国家税款。在个人所得税起征点调整以前，许多地区的行政部门以及企事业单位的工作人员的工资所得都能达到800元的起征点，而工资之外的奖金都未并入个人所得计算应纳税额，当税务部门进行纳税检查时，单位财务人员往往替职工隐瞒奖金收入，其目的是少缴所得税。

二、个人所得税流失的原因

（一）现行税制模式难以体现公平合理

 法制的公平合理能激发人们对法的尊崇，提高公民依法纳税的积极性。我国现行个人所得税税制缺乏科学性、严肃性和合理性，难以适应社会主义市场经济条件下发挥其调节个人收入的要求。世界各国个人所得税税制模式一般可分为三类：分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制（分类综合所得税制）。我国个人所得税的征收采用的是分类所得税制。

分类所得税制，是将个人的全部所得按应税项目分类，对各项所得分项课征所得税。其特点是对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算税款和进行征收的办法。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。随着经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化。继续实行分类所得税制必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，使个人所得税对高收入者的调节作用甚微。这不但不能全面、完整的体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。

（二）税率结构不合理，费用扣除方式不科学

 我国现阶段个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行5～45%的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5～35%的5级超额累进税制；二是对其他8项所得项目适用20%的比例税率，稿酬所得在使用20%的比例税率后减征30%；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏科学的依据。

 现实生活中，每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。

（三）公民纳税意识淡薄及社会评价体系的偏差

 “纳税光荣”还仅停留在口头上。相当多的人，当自己的纯所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”，一旦应缴纳税款时，心里总不高兴，于是就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准，或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。古时已有的“苛捐杂税”之说，是对税收的对抗情绪的反映。封建社会中，农民缴纳捐税是满足地主阶级的统治需要。长期封建社会的影响，是公民纳税意识薄弱的历史原因，只知服从官管，不知遵守法律是法制意识薄弱的表现。

个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外偷税就是天塌下来的大事，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。

（四）纳税人的权利与义务不对等

在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。理论上税法面前人人平等，事实上以工薪为惟一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。

在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权置喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连政府向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权力；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都“依法办事”的时候，社会机制才能正常运转。

三、个人所得税征管对策

（一）选择合理的税制模式

目前我国采用的分类征收税制模式，既缺乏弹性，又加大了征税成本。随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。考虑到当前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等还不是很健全，可采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。首先，根据我国的实际情况，考虑适应国际经济发展的趋势，应摒弃单纯的分类征收模式，确立以综合征收为主，适当分类征收的税制模式。因为，世界上几乎没有国家采用单纯的分项税制模式征收个人所得税，我国作为世界上最大的发展中国家，必须要融入到世界经济发展的大潮中去，必须要努力适应国际经济发展的趋势，采用单纯的分类税制模式已经行不通，必须要通过改革首先向混合制过渡，然后再向综合制发展。其次，分项税制模式，不能适应社会主义市场经济的发展，缺乏公平，征管效率低下，不利于个人所得税的职能作用的发展。而以综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合制真正立足于我国的国情有利于体现量能纳税的原则，真正实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化的目标。

（二）合理的设计税率结构和费用扣除标准

我国个人所得税税率结构有悖公平，容易使纳税人产生偷逃税款的动机，因此应重新设计个人所得税的税率结构，实行“少档次、低税率”的累进税率模式。首先，税率档次设计以五级为宜。其次，考虑通货膨胀、经济水平发展和人们生活水平提高等因素适当提高减除费用标准和增加扣除项目。我们可以允许各省、自治区、直辖市级政府根据本地区的具体情况，相应确定减除费用标准，并报财政部、国家税务总局备案，这样做既可以更好地符合实际状况，也有利于调节个人收入水平。同时，要根据经济发展的客观需要，适当的增加一些扣除项目。根据我国目前经济发展的具体情况，综合考虑住房、教育、医疗、保险等因素，设立相应的扣除项目。这样将更有利于我国经济的发展。

（三）扩大纳税人知情权，增强纳税意识

法律是关于权利与义务的规定，权利义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。享受权利者必履行义务，履行义务者就有权享有权利。现实社会中权利义务不对等，履行纳税义务与否，并不影响对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”只剩下空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务者的权利后，其纳税积极性会大大增强。因此扩大纳税人的知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度，使纳税人真实感受到是国家的主人。纳税人不仅征税过程清楚，而且税款流向也明白，使纳税人的纳税抵触情绪消除。政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关，政府部门使用纳税人提供的资金，纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利，纳税人的监督能有效防止诸多重复建设、浪费，也是遏制腐败的一剂良方。

（四）加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性

搞好个人所得税的征收管理，对偷漏税行为查处、打击得力是关键之一。针对现阶段我国对个人所得偷漏税行为查处打击不力的现状，全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与有关部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；对查处的偷漏税行为，加大对纳税人罚款的数额，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的严肃性。

（五）加强税收源泉控制，防止税款流失

在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，完善我国的个人所得税，加强税收征管，加强税源控制。一是用现代化手段加强税源控制。采用美国等一些发达国家的做法，为每个有正常收入的公民设立专用的税务号码，建立收入纳税档案，使个人的一切收入支出都在税务专号下进行。与此相联系，针对长期以来储蓄存款的非实名制使公民个人的收入不公开、不透明，以致严重妨碍税务机关对个人所得税税源控制的现状，改个人储蓄存款的非实名制为税务、银行联合且微机联网前提下的实名制，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，使每个公民的收入纳税情况都一目了然，进而可堵塞税收漏洞，防止税款流失。二是充分发挥代扣代缴义务人的作用。对个人所得税实行源泉控制，由支付单位作为代扣代缴义务人（以下简称扣缴义务人）扣缴税款，这是我国现行税法的要求。这种做法既符合国际惯例，也适合我国现阶段税收征管手段落后，专业化征管力量不强、急需形成社会征收网络的实际情况。为此，针对前些年扣缴义务人的扣缴税款作用未能很好发挥的现实，建立扣缴义务人档案，规范扣缴义务人扣缴税款和申报的程序，督导纳税人正确使用扣税凭证，加强对扣缴义务人的宣传明白其不履行税法规定的扣缴税款的义务，要承担相应的法律责任，使代扣代缴税款工作进一步完善和规范化。

综上所述，我国应当建立起以税法的宣传教育为先导，以源泉扣缴，自行申报为基石，以联网监控，部门协作为手段，以税款核定，税收审计为保证，以税务代理为辅助，以强化处罚力度为保障的一整套防范个税流失的法律措施，切实杜绝个税流失。

参考文献：

1、刘剑文·纳税申报与纳税人权利保护——《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》解读.中国税务，2007（2）：8-10.

2、董树奎·对我国个人所得税现状的分析 .中国税务，2003（5）：25-27. 

3、夏秋·完善个人所得税的几点设想.上海财税，2003（5）：25-26.