试论税收优惠与加强优惠企业的税收征管

一、税收优惠的实质、手段及负效应

二、当前优惠企业税收征管存在的问题及原因分析

三、加强优惠企业税收征管的措施与建议

内 容 摘 要

过去十多年，我国一直采取“区域性、外资性”的传统税收优惠政策，有效的促进了我国区域经济和外向型经济的快速发展。税收优惠是政府根据一定的社会政策和经济政策，对某些特定的课税对象，纳税人或地区给予鼓励而采取的减轻或免除税收负担的措施。但总体而言，我国的税收优惠政策多而杂，在具体税收征管过程中出现许多不容忽视的问题和负效应。

随着经济体制的不断变化、经营方式的多样化以及历史和现实等诸多因素的影响，税收优惠企业与强化税收征管、严格依法治税之间的矛盾也日益突出。如先征后返企业、即征即退企业等。

加强优惠企业税收征管的措施与建议：加大税收政策宣传力度，改变税收优惠的受益方式等。

试论税收优惠与加强优惠企业的税收征管

税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施,它具有引导资源合理配置,促进经济结构调整,给企业提供宽松发展空间等作用。税收优惠作为税收政策运用的一种重要手段，不论是发达家还是发展中国家，大都采用税收优惠政策来引导和促进其国民经济的发展。过去十多年，我国一直采取“区域性、外资性”的传统税收优惠政策，有效的促进了我国区域经济和外向型经济的快速发展。但总体而言，我国的税收优惠政策多而杂，在具体税收征管过程中出现许多不容忽视的问题。因此，笔者就对加强税收优惠企业税收征管问题谈几点看法。

一、税收优惠的实质、手段及负效应

（一）税收优惠的实质

税收优惠是政府根据一定的社会政策和经济政策，对某些特定的课税对象，纳税人或地区给予鼓励而采取的减轻或免除税收负担的措施。税收优惠的宗旨，一是激励，二是照顾，三是调控。其实质是一种税收负担的减轻或免除。其实质是一种税收负担的减轻或免除。

（二）税收优惠手段及负效应

税收优惠主要从税率、应税所得额、税额三个方面来考虑纳税人负担水平的减少。从税收优惠的实施效果来看，税收优惠主要有减税、免税、退税和延税四种类型。从税收优惠的方式来看，税收优惠主要有税基优惠（起征点、免征额、特殊扣除、加速折旧、税基折扣等）、税率优惠（优惠税率、税收平均化措施等）和税额优惠（税额减免和退税等）三种类型。不同的税收优惠方式，其政策效果是不同的。而税收优惠的负效应表现在：一是税收收入可能减少财政收入。税收优惠是政府在花钱，在保持财政平衡的前提下，财政收入的减少必然意味着财政投资的降低。纳税人往往没有意识到税收优惠是政府的一种付出，他们常常认为这是他们应该享受的权利。只有政府给予直接财政补贴时，人们才会切实感受到这是政府在付出。就促进经济增长而言，并不是税负越低，税收优惠政策越多，经济增长就越快。二是税收优惠会影响公平原则。税收优惠的适用以时间、地域和经济环境为转移。政府可以制定税收优惠，也可以调整，甚至在条件成熟时取消税收优惠。这就可能出现同行业的公司按不同的规定纳税，而同一公司在不同时期又面临着不同的税收政策。这些优惠措施还在各部门内部和部门之间造成实际税率的差异。三是税收优惠会使税法执行复杂化。税收优惠政策需要严密的设计，有了税收优惠政策，税制变得复杂化。税收优惠的设计和结构变化很快，一方面给执法人员造成很大的困难，但更多的是给纳税人造成麻烦。四是税收优惠的效果受其他原则的制约。在没有签订税收协定的国家或没有给予税收饶让的国家，实行税收优惠的结果，很可能把属于本国国库的钱送到了外国政府的国库，外国投资者本人并没有享受到税收优惠。五是税收优惠政策一旦实行，就很难取消。税收优惠有一个重要的社会效益，那就是增加投资、增加就业、增强人们的信心。当经济处于萧条时期，会使投资增加，使人们的就业机会增多，而取消现有税收优惠政策会影响投资者对经济发展的信心。

二、当前优惠企业税收征管存在的问题及原因分析

从国家设立税收优惠的目的来看，由于现行经济类型的多元化，加之经济利益的驱动，纳税人往往利用国家对某些特定行业实行税收优惠的机会，放弃应税项目经营而从事免税项目经营，造成免税商品多次流转，最终环节成本过高，从而也在一定程度上破坏了国家实行税收优惠的初衷。因此，加强税收优惠企业税收征管势在必行。 （一）存在的问题 国家实施税收优惠政策以来，为配合实施整体经济计划以及激励和扶持某些特定行业切实起到了不可低估的作用，但随着经济体制的不断变化、经营方式的多样化以及历史和现实等诸多因素的影响，税收优惠企业与强化税收征管、严格依法治税之间的矛盾也日益突出。主要表现在： 先征后返企业：以各区（镇）教办书店和新华书店为例，其主要经营学生课本、学生辅助教材以及部份学生文具用品等。学校只对学生课本收入部份进行记帐核算，其它收入则由财政记帐、核算并代管帐务。这种管理体制，一是由于其帐务不健全，造成了税务稽查难；二是由于其取证难，没有发票等合法记帐凭证，也给税务稽查造成了处罚难；同时也严重破坏了增值税的链条原则。 即征即退企业：如审计署审计长李金华在向全国人大报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，审计调查17个省（区、市）35个地（市）的税收征管质量，现行民政福利企业税收优惠政策虽然在鼓励残疾人就业方面发挥了一定作用，但国家付出的代价过高，残疾人得到的实惠较少。审计调查的10个地（市）共有民政福利企业6438户，2002年1月至2003年9月，享受税收返还和减免103.49亿元，而同期这些企业支付给残疾人的工资福利只有12.3亿元，仅占退免税总额的11.89%，大部分减免税成为企业的自有资金或被有关部门集中使用，违背了制定这项政策的初衷。而且由于福利企业监管难度较大，在实际执行中，部分企业弄虚作假，采取虚报、挂名等手法人为提高残疾人员的比例，骗取税收优惠。 免税行业：免税是对应纳税额全部免征。国家税收政策规定，享受免税政策的企业必须建立健全帐务，按月及时进行纳税申报。但在实际税收征管中，免税企业普遍存在帐务不健全，会计科目设置不全，基本还停留在流水帐水平，纳税申报纪律较差，大部份没有形成主动申报意识，在发票使用上，存在着拆本使用、单联填开的现象，应税、免税项目划分不清，擅自扩大免税项目销售收入，减少应税项目收入。在免税行业的税收征管中，发现由于其销售对象的变化，存在着将免税产品用于非农业生产用的问题，直接影响了税基，减少了国家税收收入。同时，有的免税企业还认为，只要是免税企业，其所有项目均应全部免税。如：有的企业将自己使用过的小汽车调到其集团使用，在帐务处理上已减少了固定资产，但未就此项目进行申报纳税。增值税暂行条例中的免征项目规定：销售自己使用过的物品免征增值税。物品是指除游艇、摩托车、应征消费税的汽车以外的货物，自己使用过的物品是指其它个人自己使用过的物品，但对单位和个体经营者销售自己使用过的除上述三种货物以外的其它属于货物的固定资产，暂免征收增值税。显然，该企业由于应税、免税项目划分不清，偷逃了国家税款。 (二)原因分析 1、历史原因：由于长期受封建统治思想的影响，对社会主义税收的目的、作用、意义知之甚少，歪曲税收意识的偏见难以从心灵深处抹掉，不知道自己享有什么样的权利，也不知道自己应该履行什么样的义务。税收优惠即是纳税人享有的权利，同时也以履行一定的义务为条件。但由于纳税人纳税意识较差，加之对国家实施税收优惠的目的、作用认识不清。意识支配行动，人们必然会从心理上产生对税收的抵触情绪。 2、现实原因：一是税收优惠政策立法过于繁杂。目前，我国的福利企业税收优惠企业的法律法规条款繁多，部分规定还是针对部分行业，甚至于个别大型企业订立的，临时性的规定也不少，即使同是饲料企业，单一饲料免征增值税，而添加剂等产品又要依法律收增值税，繁杂的税收优惠政策给企业执行带来了困难，也给税务机关执法带来了难度。二是税收宣传不到位。自1992年全国性的税收宣传月活动开展以来，税收宣传在各级党委、政府以及各有关部门的协调支持和配合下，税收宣传得到了扎实有效的开展，人们的依法纳税意识确实得到了很大提高，偷税、逃税、骗税、抗税等涉税违法行为得到了有效遏制。但纵观整个税收宣传，以往就只是对应税项目的税收政策法律法规宣传得比较多，从而忽略了对税收优惠政策的有效宣传，以致使纳税人对税收的应税、免税项目划分不清，纳税人难以从根本上认识到税收的目的、作用、意义，也难以从根本上消除几千年封建统治下的税收概念在纳税人头脑中的错误反映，加之纳税人受经济利益的驱动，偷逃国家税收的现象也就再所难免。三是税收执法刚性在实际税收征管中显得软弱无力。税收具有强制性、无偿性和固定的特点。税收的强制性要求纳税人只要发生了应税行为，就必须按照税法规定及时、足额缴纳应缴税金。税收的强制性主要体现在税收保全措施和税收强制措施两方面，这两种措施在具体执行上均对税务机关提出了很高的要求，对税务人员约束力较大。税收征收管理法第40条规定：从事生产、经营的纳税人，扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取强制执行措施。第42条规定：税务机关采取税收保全措施和强制执行措施必须依照法定权限和法定程序，不得查封纳税人个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品。第79条规定：税务机关、税务人员查封、扣押纳税人个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品的，责令退还，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究行事责任。税务行政赔偿也规定：税务机关及其工作人员对当事人的财产违法采取强制措施或者税收保全措施的，税务机关应承担赔偿责任，同时对直接责任人实行税务行政追偿。当然，这些规定无疑对促进税务机关或税务人员规范行使税收执法权，确保国家税收政策的正确贯彻执行起到了重要作用，但在实际税收征管过程中，特别是税源零星分散的地方，税务机关要采取税收保全措施或税收强制措施，一是往返路程遥远，增大了征税成本，或者可能等到税务人员按程序办好执行手续时，纳税人早已逃之夭夭；二是纳税人往往由于其经营地就是住所，在特定情况下，难以界定其是否属于维持生活所必需的住房或用品，给税收执法人员在执行上造成了一定难度。因此，从一定意义上讲，由于理论和实际征管上的差异，也削弱了税收的执法刚性，难以从重、从快打击涉税违法犯罪分子，也难以使违法犯罪分子从根本上产生对违反国家税法的震慑感。心存侥幸偷逃国家税收的现象也就难免发生。四是从税务机关内部来说，意识上的差异和管理上上漏洞也是造成税收优惠企业不能准确核算进销项的原因之一。首先从意识上来讲：在一定程度上还存在既然该企业属于享受税收优惠的企业，其税收反正都要通过一定形式退还给企业，对国家也造不成什么损失，因此，从思想意识上就放松对税收优惠企业的税收征管；其次从税收征管上来看：由于在意识上放松了警提，在具体征管过程中，也就没有把税收优惠企业的税收征管拿入议事日程，对税收优惠企业的税收征管还仅仅停留在一年一度的免税审批上。五是税收征管没有跟上税收法制的步伐，首先是税收管理人员对税收法制的理解不透彻，造成了税收征管过于偏松；其次是征管与法制协调配合较少，往往是各行其事，各理其事，出了问题了才走到一起来，解决问题时配合的效果也不是很好，造成了征管与法制协调配合差的局面。 三、加强优惠企业税收征管的措施与建议 1、加大税收政策宣传力度。一是增加宣传资金的投入，确保税收宣传在资金和人员上落到实处；二是加强业务培训，不断增强税务干部自身的政治业务素质，以树形象、办实事为目标，切实为纳税人服好务，彻底纠正“门难进、脸难看、事难办”的行业不正之风，从根本上消除几千年封建统治下的税收阴影在人们头脑中的错误反映，使纳税人切实体会到社会主义税收取之于民、用之于民，从而激发其依法自觉诚信纳税的义务感、责任感；三是在加大应税项目宣传的同时，把免税项目的税收宣传也纳入议事日程，从其帐务管理、应税、免税项目划分、纳税申报等方面加强培训，从而使其做到依法核算、依法申报、依法缴纳。 2、加强税收优惠企业年度资格审查。一是管理人员不能只就企业资料进行审查，应经常深入企业，调查了解企业生产经营情况。如：其生产经营规模是否扩大，其生产、销售是否属于免税产品，有无应税项目收入等，涉及有应税收入的，管理人员应督促企业按时申报纳税，将偷逃税解决在萌芽状态；二是加强日常税收管理，帮助、辅导纳税人建立健全帐务，正确划分应免税项目，正确核算应缴税金；同时，严把资料审核关，严格执行未按规定进行纳税申报的，一律不得享受税收优惠，从而使纳税人逐步树立依法自觉申报意识。

3、加强免税农产品收购凭证管理。在加强增值税专用发票管理的同时，把免税农产品收购凭证的管理也视同增值税专用发票一样进行严格管理。企业应严格建立购进材料明细清册和分户帐，按照实际支付金额开具收购凭证，报主管税务机关审核后方可抵扣进项税额；同时严格执行进项税额抵扣时限，工业企业必须在购进货物支付款项后才能申报抵扣进项税额，商业企业必须在购进货物入库后才能申报抵扣进项税额，确保开具的普通发票抵扣进项税额的准确性和合法性。 4、加强对企业税收优惠所得税款使用的监管。税收优惠并不是把国家税款交给企业就了事。这样难以实现税收优惠的目的，只有促进企业把国家优惠的税款用到国家鼓励的方向和环节上去，才能使税收优惠真正发挥促进经济发展的作用，提高税收优惠的效率。所以，税收优惠措施应包括税务机关对企业优惠所得的税款的监管；如放任这部分税款不管，在一定意义上无异于税源的流失。

5、加强再就业优惠户的管理。首先要把住新开办企业的“发证关”，确保优惠政策执行不走样。如发现不属于再就业税收扶持对象的，在事实清楚、证据确凿的情况下坚决终止税收优惠。对于一证多用的情况，应该在办理有关税收优惠时对所使用的优惠证进行签字盖章，注明已享受税收优惠情况。

 6、改变税收优惠的受益方式。既然国家实施税收优惠的目的在于扶持或激励某一行业的发展，因此，建议可将税收优惠的受益方式由原来的间接受益改为直接受益，由国家根据行业特点以及其销售收入的多少设定档次确定其定额受益额度，年终，再由财政部门按照税收优惠政策的规定将受益额直接返还给国家需要扶持或激励的行业。这样，即可减少由于免税产品流转环节过多，造成免税产品最终环节成本过高，税收优惠的受益对象受益少或根本没有受益的问题，同时，对免税产品一律征税，也可减少税收征管环节的漏洞，对促进依法治税也将起到积极的推动作用。 7、进一步完善增值税税制。我国现行增值税是“生产型”的，固定资产所负担的税款不能抵扣，高新技术企业的资本有机构成普遍较高，“生产型”增值税实质上增加了高新技术企业和高科技产品的税负，从而影响了一定程度上影响了我国企业技术改造的积极性。因此，建议尽快实现增值税转型并调整免税行业生产销售免税农产品部份的税收政策，将其不属于直接销售给农业生产者的免税产品纳入税收征收范围，扩大税基，减少税收征管漏洞。

8、加大税收优惠的范围控制。发达国家对税收优惠范围的选择比较慎重，所实行的税收优惠范围窄，但针对性强。德国、加拿大、美国、日本等国主要针对促进高新技术进行税收优惠，同时兼顾环保、节能和增加就业机会等目标。我国税收优惠的范围比较广泛，主要针对某些地区和外资企业。随着市场经济的不断完善，应加强税收优惠范围的控制，加大税基，增加税收收入。

 

参考资料：

1、新华网：《李金华：税收征管中少征税款问题比较突出》

2、《税收学》（中国财政经济出版社 胡怡建编） 

3、《四川省国际税收理论研讨会论文集》（主编：杨德俊）

4、《安徽地税信息》

5、《税收征收管理法》