论增值税改革

一、我国增值税的实践成效（一）现行增值税的主要特点（二）现行增值税的实践效果 (三) 征收管理问题突出

二、优化我国现行增值税的思考

 (一)我国增值税改革的指导思想和原则

(二)增值税改革的主要政策措施

内 容 摘 要

我国增值税从1980年开始试点，经过不断实践和完善,已逐步走向成熟,对适应我国社会主义市场经济体制的建立，促进改革开放和经济的建康发展以及财政收入的稳定增长起了极其重要的作用。但与此同时，增值税存在的问题和缺陷也在不断显现，严重地影响了增值税功能的发挥，亟待进行完善和优化。一、我国增值税的实践成效 我国增值税从1980年试点到现在，经历了22个年头，纵观其实践过程，大体可分为酝酿试点 、扩大试行范围、全面稳定推行三个阶段。特别是在1994年，为适应建立社会主义市场经济的需要，我国工商税制改革的重点是建立了以增值税为主体税种的流转税制。通过这次税制改革，发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》和《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》，并从1994年1月1日起正时实施。改革后的增值税向国际贯例迈进了一大步，极大地简化和规范了税制，从此，增值税进入了全面、稳定推行阶段，并成为主体税种。

二、改革我国现行增值税的思考

 我国增值税存在的问题,对增值税优越性的发挥和国民经济的持续健康发展以及财政收入的稳定增长所产生的负面效应不可忽视。因此,完善优化增值税制应摆上税制建设的议事日程。

增 值 税 改 革 增值税是以应税货物和应税劳务在流转过程中的增值额为课税对象而征收的一种流转税。它自1954年在法国率先实施以来，由于其具有其它流转税无以伦比的优越性，因此，在短短的40多年的时间里，从实践到理论，先后有120多个国家和地区实行了增值税。目前已成为广乏适用的国际性税种。 我国增值税从1980年开始试点，经过不断实践和完善,已逐步走向成熟,对适应我国社会主义市场经济体制的建立，促进改革开放和经济的建康发展以及财政收入的稳定增长起了极其重要的作用。但与此同时，增值税存在的问题和缺陷也在不断显现，严重地影响了增值税功能的发挥，亟待进行完善和优化。一、我国增值税的实践成效 我国增值税从1980年试点到现在，经历了22个年头，纵观其实践过程，大体可分为酝酿试点 、扩大试行范围、全面稳定推行三个阶段。特别是在1994年，为适应建立社会主义市场经济的需要，我国工商税制改革的重点是建立了以增值税为主体税种的流转税制。通过这次税制改革，发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》和《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》，并从1994年1月1日起正时实施。改革后的增值税向国际贯例迈进了一大步，极大地简化和规范了税制，从此，增值税进入了全面、稳定推行阶段，并成为主体税种。 （一）现行增值税的主要特点 1、征收范围进一步扩大。将商品生产、商业批发、零售，工业加工、修理修配劳务以及进口货物全部纳入了增值税的征收范围。增值税不仅覆盖了工业、商业领域的全部货物销售，而且覆盖了服务领域的部分劳务。 2、大幅度地简并了税率。采用了基本税率17％、低税率13％和零税率三档税率。 3、实行价税分流的计征办法。按照不含增值税的商品价格和规定的税率计算征收增值税，使增值税间接税的转嫁性质得到明显体现。 4、实行税款抵扣制。即实行凭取得的注明税款的专用发票抵扣的办法。除零售坏节外，销售货物和劳务环节必须在发票上注明不含增值税的价格和增值税税金，并在下一环节（购进环节）凭发票注明的税金予以抵扣。为照顾消费者的历史习惯，在商品零售环节仍实行价内税，发票不单独注明税金。 5、采用“生产型”的增值税。准许抵扣的进项税金只限于外购的属流动资产性质货物的税金，外购固定资产的税金不能抵扣。 6、对纳税人实行了分类管理办法。对销售收达到一定规模，会计核算比较建全的纳税人作为一般纳税人管理，按照规范化的办法征收增值税；对销售收入规模较小，会计核算不建全的纳税人作为小规模纳税人，按照简易办法征收增值税。 7、大幅度减少了税收减免项目。全面取消了临时性和困难性减免税，缩小了政策性减免税项目，改变了税收优惠方式，并将减免税权限高度集中在国务院。 （二）现行增值税的实践效果 1994年，税制改革中形成的我国现行增值税从8年运行的总体情况看，是成功的。增值税改革的方向和思路是正确的，对国民经济的建康发展、经济结构的战略性调整、财政收入的稳定增长、积极财政政策的实施等方面均起了重要地促进作用。为1994年整个税制改革的成功奠定了基础。 1、基本适应了社会主义市场经济的要求。适应社会主义市场经济体制的税制，应是“税法统一，税负公平”的税制结构，1994年的改革，一是扩大了增值税的征收范围，发挥了普遍调节作用；二是坚持税收中性原则和税制简化原则，大幅度地简并了增值税税率，采用了一档17％的基本税率，基本消除了原税率档次多，高低差异大带来的税负不公平现象；三是统一了内外资企业流转税制；四是调整了税收优惠政策，取消了临时性、困难性减免税政策，减少了政策性减免税项目。上述这些政策措施，为纳税人创造了一个公平的会抑制经济发展，还会增加管理难度。同时，对优化整个税制结构也会带来不利影响。

2、低税率的适用范围和不同档次征收率缺乏科学性，产生了很多不公平因素。如在《中华人民共和国增值税暂行条例》中规定了四类货物适用13％的低税率，后来陆续将金属矿采选产品、农业产品、农用水泵、四缸以下柴油机等产品的适用税率由17％调整为13％，使低税率的适用范围太宽。而且，农用运输机械、农用水泵和四缸以下柴油机按用途确定税率,由于实际征管工作中划分不清,一般都是从低确定适用税率,产生了很多不合理、不公平因素。增值税征收率的政策规定较乱。一是表现在一般纳税人(如县以下的小水电)与小规模纳税人并用的规定太多,二是从事工业和从事商业的小规模纳税人适用不同的征收率有失公平。

3、名目繁多的各种减免税导致了税收待遇的歧视性,破坏了增值税的中性原则.同时增大了管理的复杂性和风险性.如当前民政福利企业繁多,残疾人员真假难辩,税收优惠的去向很难说清,至少说有相当部分是作为了降价竞争的手段,其效应是破坏了公平竞争的市场环境。

4、高征低扣、低征高扣、只征不扣、不征也扣的现象交织并存,产生了很多极度不公平的现象。如农机产品适用税率为13%,而生产农机产品的外购原材料扣除税率一般为17%,形成低征高扣,使大部分农机产品生产企业无税可缴。农产品深加工企业,外购免税农产品生产企业无税可缴。农产品深加工企业,外购免税农产品按13%扣税,高征低扣使深加工(如酱菜)税负居高不下(一般在8%以上，原按10%扣税矛盾更为突出)，在税收转嫁不能完全变成现实的情况下,就会使企业的营利受损。进而会对我国的农业发展产生连带负面影响。

(三) 征收管理问题突出

目前,我国增值税在管理方面显现和潜在的问题较多,较严重。

1.利用增值税专用发票偷骗税比较严重,财政收入大量流失。从触目惊心的河北南宫案件,浙江金华案件。广东潮汕807案件就足以说明这一问题的严重性。

2、商业企业的增值税成为增值税管理中的难题。实行新的增值税以来,商业增值税税负远远低于工业企业。1994年至1998年全国工企业的增值税收入与工业销售收入之比分别为4.9%,4.4%,4.7%,4.8%和5.6%,五年平均为4.9%,同期商业企业增值税与商业企业销售收入之比分别为2%,1.9%,2%,1.6%,1.6%,5年平均为1.8%,低于工业3个多百分点。这里不排除有合理因素,但管理上的漏洞是主要原因。

3、农产品收购企业计提进项税额和运输费用计提进项税额的真实性差,而且税务稽查十分困难。

4、混合销售难以划分,税制上设置了一个合理避税的通道,增值税的税基正在受到侵蚀。

5、各地为了减少和规避对一般纳税人管理的繁琐性和风险性,大量压缩一般纳税人规模,使一般纳税人数量逐年减少,小规模纳税人逐年上升.就四川情况看,2001年全省增值税一般纳税人为42931户,仅占全部增值税纳税人642682户的6.68%,小规模纳税人占了93.32%。如此现状,会使增值税在实践过程中扭曲变形,势必会对增值税的主体地位带来冲击。

出现以上问题的原因,概括起来主要有两个大的方面：一是增值税本身在制度上存在很多缺陷带来管理上的无能为力；二是管理条件的适应性问题,存在着管理手段落后,管理方式粗放,与增值税所要求的现代化管理和规范化不适应；治税环境不优,与增值税的科学管理不适应；税务干部队伍素质不高,与增值税的科学管理要求不适应,这三个不适应,严重地制约着增值税管理的质量和效率,形成高成本,低效能的管理现状。

二、改革我国现行增值税的思考

我国增值税存在的问题,对增值税优越性的发挥和国民经济的持续健康发展以及财政收入的稳定增长所产生的负面效应不可忽视。因此,完善优化增值税制应摆上税制建设的议事日程。

(一)我国增值税改革的指导思想和原则

由于国际、国内经济形势出现了新的变化,社会主义市场经济体制的基本框架已初步形成；世界科学技术突飞猛进；高新技术产业成为推动经济发展的重要动力；加入WTO后，我国经济与世界经济进一步融合。随着经济的全球化，各国税制呈现出国际化的趋势。给改革完善现行税收制度提出了新的要求与此相适应,增值税的改革必须坚持以适应建立完善的社会主义市场经济体制和促进经济快速发展为主要目标,遵循国际惯例,突出公平效率原则，按照宽税基、低税负、简税制、严管理的思路完善优化我国现行增值税制。在这一思想的指导下,应着重坚持好以下三个原则(1)公平原则.要尽量体现增值税的中性特色,贯彻国民待遇原则,坚持普遍征收。(2)效率原则。最根本的是体现经济效率观,有利于促进社会经济持续、健康快速发展。(三)简化原则。简便易行,便于操作,利于管理,能降低税收成本,提高征管效率。

(二)增值税改革的主要政策措施

1.实现增值税转型,消除重复征税.我国现行增值税是“生产型”的增值税,对纳税人外购的固定资产已纳税金不予扣除,存在着很严重的重复征税因素,破坏了增值税的“中性”原则,不符合增值税征税的基本原理。因此，应该抓紧研究转型。目前，对增值税的转型在理论界虽然取得了共识，但仍然存在两种分歧和两种顾虑。

两种分歧是步聚问题：一种观点主张两步走。即先由“生产型”转向“收入型”，将固定资产折旧额中所含税金纳入扣除范围，再由“收入型”转向“消费型”或分行业转向“消费型”，将固定资产所含税金全部扣除；另一种观点主张一步走。即由“生产型”直接转向“消费型”。权衡利弊，主张第二种观点。因为，实行分步走，不论是税务机关的征收管理，还是纳税人的财务管理都很难适应，弄不好会得不偿失。

两种顾虑：一是顾虑财政减收问题。按照有关专家、学者的调查测算，实行“消费型”增值税，每年要减少 收入500－600亿元，换算成税率，税率要提高5－6个百分点。若提高税率，纳税人不易接受，怕引起社会振荡；若不提高税率，改革成本太高，财政难以承受。对此，首先我认为既要坚持大胆转型，又不赞同大幅度提高税率，最好在税率不变的条件下实现转型。其次认为转型减少的收入是可以弥补的，一是转型减少的收入，在其它因素不变的情况下，可以转化为利润，通过所得税可以收回三分之一。这样还可以强化所得税的作用，促进税制结构的优化；二是“消费型”的增值税，可以消除税收对产业结构调整、科技进步、高新技术产业、国内民间投资、外商投资的阻碍作用，促进经济增长，税收在经济增长中获得增收，甚至会获得减税增收的乘数效应；三是扩大征收范围，可以增加收入；四是税率不变，扣除范围扩大，降低宏观税负也降低了纳税人的“奉行成本”，有利于改变纳税人的避税心理，提高税收管理效率，实现管理增收。同时，应转变税制改革一味地保原税负的观念，要树立经济税收观和机制效率观，敢于舍得花一点代价，换一个好的增值税机制。在增值税转型初期，对存量固定资产，我认为一律不计算抵扣税金为宜。

二是顾虑会削弱增值税的调控作用，会引起新的投资膨胀。这种顾虑，是对增值税认识上的误区形成的。其一，“中性”是增值税应守的本份，“调控不是它的应尽之责，转型只是消除逆调效应，可谓是正本清源。其二，目前已成多元化投资格局，投资者会更加关心投资回报,谨慎决策.其三,就是出现投资膨胀,税收可以实施调控,金融政策也可实施调控,二者具有异曲同工之效,为何必须税收一马当先.

2.扩大征收范围,强化普遍调节功能.增值税其内在要求是税基要广,链条要长,这样才能更好得体现”中性”特征和财政功能.最好的增值税是应该尽可能广泛地对所有的货物销售和劳务收入征税。我国现行增值税的征收范围，只限于工业生产、商业流通、进口货物和加工、修理修配劳务，服务领域除加工、修理修配外，基本没有征收增值税。这样，人为地纵向中断了增值税的抵扣链条，影响了增值税运行机制的连贯性和完整性，从而对增值税的普遍调节作用、收入效能和征收管理带来很多问题。因此应逐步将增值税的征收范围向服务领域延伸。首先可将与商品交易密切相关，控制矛盾最突出的建筑安装、交通运输纳入增值税征收范围，以增强增值税专用发票链条式管理机制的严密性。同时，为便于简化税收征管，对已经营增值税项目为主的纳税人，不论是混合销售，还是兼营的非增值税应税项目，一律一并征收增值税。

上述政策调整后，要注意解决好交通运输税负增加和地方财政减收两个问题。对交通运输可选择适用13％的低税率，结合实行消费型的增值税，以缓解税负矛盾。对地方财政减收，可以通过完善地方税体系加以弥补，也可以通过调整增值税的分享比例加以弥补。

其次，根据国家经济发展变化情况和税收征管水平的适应状况，再择机分步把增值税的征税范围延伸到销售不动产、转让无形资产、邮电通信等服务性行业。

3、调整税收优惠政策，公平税收负担。增值税是具有转嫁性质的间接税，消费者是最终的税收负担者，减免税优惠的最终受益对象应该是消费者。因此，纳税人不应该享受税收减免。若确需减免，只能在产品进入消费领域的前一环节进行。或者同一产品从形成和流通的起始全过程彻底减免。恰恰相反，现行增值税在运行链条的中间环节减免税较多，而且形式多样。有些是按照产品减免，有些是按照销售对象减免，有些是按照企业减免。在手法上有些是直接减免，有些是“即征即退”，有些是“先征后返”，花样百出。其结果是有相当一部分减免税效应有违初衷。既破坏了增值税的公平税负原则，又形成增值税抵扣链条断损，使其自控机制失灵，带来一系列管理问题。对此，应抓紧进行调整。调整的最佳选择应全部取消增值税的各种优惠，为纳税人创造一个公平竞争的税收环境。但考虑到目前我国的具体情况，可分步调整。建议首先取消按企业（如民福企业）实施的税收优惠。其次，清理调整优惠政策，以产业扶持政策为导向，有选择地在产品最终环节实施优惠，以体现国家的产业发展政策。对不符合这一原则的其它税收优惠应予取消。切忌不能在增值税链条的中间环节出现减免税照顾。

4、完善抵扣制度，严密抵扣机制。一是要调减低税率的适用范围，严格把低税率的适用范围限制在需要扶持的起、始环节能够贯通抵扣链条的产品内，对凡是会形成高征低扣或低征高扣矛盾的，都一律按照基本税率征税。按此原则，建议取消对农机产品适用13％低税率的照顾。因为目前农机产品外购项目都是按17％征税，形成的低征高扣矛盾十分突出，几乎是无税可收。同时，随着对增值税的转型，对其他适用低税率的范围也应适时调减。二是调整增值税征收率。建议取消对工业和商业小规模纳税人的差别待遇，把征收率统一为4％。并随着增值税的转型，取消对一般纳税人（如小水电等）按征收率征税的特殊作法。三是要消除人为的高征低扣、低征高扣形成税负严重不公的矛盾。一方面在税率设置上和减免税优惠上尽可能加以回避。另一方面，可以考虑采用等率扣除的方法加以解决。如目前政策规定对外购免税农产品按13％扣税，严格讲没有什么科学依据，理论上也难以服人。建议改按形成产品的适用税率计算扣除，以消除高征低扣的矛盾，以利促进农业经济的发展。

5、改进管理办法，强化税收征管。1994年新的增值税建立后，增值税的管理一直面临着严峻的挑战，特别是利用增值税专用发票偷骗税大要案的反复出现，直接威胁着税制改革的成果，引起了税务系统乃至国务院领导的高度重视。为此采取了各种措施加以遏制，虽然取得了明显效果，但还谈不上根本好转。加强征管、堵塞漏洞的任务仍非常繁重。当前增值税管理上，要着力解决好三个比较严重的问题。

（1）利用增值税专用发票偷骗税问题。增值税专用发票的管理，一是要在税制上做文章，建立严密地抵扣链条机制，发挥机制的相互稽核、相互监督的自控作用和财政收入的自动补救功能，防范偷骗税；二是要加快完善金税二期工程和建设金税三期工程的步伐，把增值税一般纳税人的专用发票纳入防伪税控，严格交叉稽核和异地协查制度，力保抵扣税款的真时性；三是适当灵活运用凭发票抵扣办法，淡化增值税专用发票的作用，对一些纳税不正常，难以核实的纳税人，可采取以帐务为主，发票为辅的办法征收增值税。

（2）利用普通发票虚抵扣税款问题。目前普通发票管理混乱，给偷骗税提供了可乘之机。在增值税管理中最突出的是收购发票和运输发票管理问题严重，造成增值税控管困难。解决这一问题，首先要加强对发票印制、领购、使用的监管。其次将交通运输改征增值税后，不再以运费收据计算抵扣税款。对征收增值税的收购企业和加工企业，建议通过严格现金管理，实行以银行支付款项方可准予抵扣的控管办法，也可以实行最低税负限制，实际税负超过下限的按下限征税。

（3）商品流通领域税款流失问题。从事商品流通的纳税人点多面广，经营分散灵活，是税收征管中的一大难题。难又主要难在税务机关的信息不灵，不能准确掌握纳税人的进货信息和销货信息。因此，加强商业流通领域增值税的管理，重点应放到购、销信息的监控和管理上。一方面要充分利用增值税金税工程网络，全面获取纳税人的购货信息，实行源头控管。具体措施就是要通过扩大增值税一般纳税人的数量规模，把大部分纳税人的购、销信息通过专用发票采集纳入金税工程网络逐级上传，然后按购货对象清分从上到下，层层下传到基层税务管理单位，作为增值税源头管理的重要信息。另一方面加强销售信息管理，要求从事商业经营的纳税人，必须统一使用“税款收银机”，进行销售资金流量控制。税务机关通过对纳税人进销活动信息的监控，可以掌握大量的经营信息，以用于加强增值税管理。同时要调整对一般纳税人和小规模纳税人的管理办法，降低一般纳税人的认定标准，扩大一般纳税人的规模。这样，一是可以扩大税务机关对纳税人的经营信息占有量，提高监控管理效率。二是可以避免小规模纳税人规模无限扩大，使增值税在实施中出现异变。

参 考 文 献

1、《国税公务员读本》。

2、《增值税与WTO》。

3、《中国税务》杂志。

4、《税收政策法规汇编》。