基层税务执法中的问题及解决对策

一、基层税务执法中的问题及根源

二、解决税务机关执法问题的相关对策

内 容 摘 要

 “坚持依法治税，应收尽收，坚决不收过头税”是对税务部门行政执法的总体要求。但从我国的税收实践来看，基层税务执法不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，这些现象的存在，必然影响我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。本文从基层税务执法的现状、根源进行了分析，并提出了一些初浅的建议，以达到推进基层依法治税工作的目的。

基层税务执法中的问题及解决对策

自从党的十五大确定依法治国方略以后，上至国务院、国家税务总局，下到县级税务机关，都把税务机关依法行政作为当前及今后较长时期的中心工作来抓，明确提出了“坚持依法治税，应收尽收，坚决不收过头税”的要求。但从我国的税收实践来看，基层税务执法不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，这些现象的存在，必然影响我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。

一、基层税务执法中的问题及根源

税务执法存在的问题

作为国家行政执法机关，应按法律、法规赋予的权力、义务和手段严格执法，但在实际工作中的执法情况与法律法规的要求仍有一定的距离，主要表现在：

1、重实体法，轻程序法

许多税务人员对各种税种的税收政策法规掌握得很熟练，但对《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）的运用却相对滞后，不会正确运用《税收征管法》赋予的行政处罚权、税收保全权、税收强制执行权等权力。特别是《行政处罚法》实施以后，对税务人员的执法行为进一步规范，许多干部因怕引起行政诉讼和行政复议，在执法中畏首畏脚，这在很大程度上弱化了税法在执行环节的刚性。

2、重口头告知，轻执法文书

现行的税收法律对每一个执法环节都规定有相应的执法文书。这些文书不仅是检验税务人员是否正确执法的凭证，更是税务机关在行政复议、行政诉讼中最直接、最有力的执法证据。我们常说“口说无凭”，但在执法中却仍然存在不按规定进行书面告知的现象。如稽查时证据收集不全，税务处罚时告之内容不全，处罚文书使用不规范。税务处理和处罚决定使用同种法律文书，税务文书填写内容不全等。特别是在催缴税款、个体户定额、督促办理税务登记证等事项上，更是“一说了之”，为今后解决涉税问题埋下隐患。

3、重主观臆断，轻执法程序

在日常税收活动中，许多基层单位和税务人员不重视税收执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化税收执手续，尤其是在进行稽查时，有些税务干部认为被检查人是熟人，互相都认识，就没有必要出示《税务检查证》；对于所作的具体行政执法行为的依据和理由，应告知相对人的却不告知；按程序要求应当填写税收处理决定书的，却以税收检查报告或罚款缴款书来代替；对于应当登记立案的资料不按规定登记；有的不按规定的程序与步骤执法，造成先罚款后补税，有的因时间一长不了了之；对于一些税务违章行为，该采取税收保全措施的不采取，却以扣押保证金的形式来代替，甚至尽量不处罚，造成执法失误。

4、重人治，轻法治

越权、滥用权力与随意处罚的现象同时存在。有的收“人情税”、“关系税”，把个人行为凌驾于法律之上，一人说了算，致使该征的不征，该免的不免，该罚的不罚，有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准，有的权限范围掌握不准确，越权处罚等等，归根到底还是执法人员高高在上的思想观念问题，是一个根深蒂固的“人治”问题。

5、重行政干预，轻征管秩序

税务执法是依法治税在税收工作中的具体实践，它代表国家行使权力、执行公务。由于部分地方党政领导过分强调地方经济利益，政府怎么说，你就怎么做，有的地方因财政吃紧，为平衡预算，往往不顾税源状况，以支定收违反政策，加重税负，有的地方企业效益不断下滑，但为保证收入不至滑坡，政府要求对企业所得税实行承包，使所得税名实不符，有的地方经济发展滞后，税源不足，对收入任务定得过高，“屠宰税”变成“人头税”、“田亩税”，有的甚至擅自减免税收等等。少数地方党政机关制定下发一些与国家税收政策相抵触的文件，越权批准减免税，扩大税收优惠；对企业和乡镇实行“包税”，变相“引税”；对所谓的“保护企业”，要求税务机关须经政府许可才能稽查。特别是当税务机关清理欠税和查处偷漏税案件时，政府有些领导便以扶持企业发展，维护社会稳定为由出面干预，甚至施行压力。由于有政府撑腰，有的欠税企业老总轿车越坐越小，房子越坐越大，票子越捞越多，国家的税款就是可以赖着不缴，甚至公开说“欠税出效益”。所有这些，都极大地干扰和障碍了依法治税。

6、部门协作有待加强。

在部分地方还存在触犯刑律的涉税案件移送后立案难，惩处难，办案经费落实难的问题。部分公安机关以人手紧，经费困难为由迟迟不予立案；少数法院迫于压力不能依法严惩偷税分子，而税务机关难以实施有效监督。此外，银行冻结纳税人存款、扣缴税款等税收保全措施也较难执行到位。

（二）、基层税务执法问题地根源分析

1、税务执法人员法律素质偏低，征管素质不能完全适应新时期税收工作的要求。

税务机关是执法机关，税务人员规范、准确执法的前提必须是自身要知法、懂法。近几年来，虽然税务干部的整体素质有了大大的提高，但由于过去在用人机制的缺陷，税务机关执法人员业务素质基础脆弱，且年龄现亦日趋老龄化,在日常税收实践中接触的大多是一些简单税收的征收与管理，就是对简单业务甚至于还有一部分人员不能够“单打独奏”；对所得税、土地增值税等方面的政策，特别是涉及查帐征收平时很少触及，对财务会计知识知之甚少，无法胜任对复杂业务的需要；对一些电脑查账、涉外税收等“高科技”涉税问题就更是无从谈起。从现有基层税务人员结构上看，精通税收政策、财务会计知识、税收相关法律以及电脑知识的尚达不到四分之一。勿庸置疑，税务执法过错责任追究办法对规范执法行为不失为一项好的举措，但由于目前税务干部队伍整体素质低下，如果陡然用高标准、严要求去进行执法过错责任追究，就未免显得脱离现实。    2、现形财政预算体制采用基数法，极大地约束了地方对税收政策的执行。

其一，基数法的财政预算，必然伴随指令性税收计划。不能多收，怕做大基数，影响来年收入任务，影响预算收支平衡。基数法预算的条件下为保基数，人为调节收入。长期以来，一些地方政府对税收计划的制定不是以当地经济基础和税源状况为依据，而是从地方财政的需要出发，采取“以收定支”的方法编制预算。国税只要求保“基数”略增长就行，而对地税则是“韩信点兵，多多益善”。为了完成税收任务，各级税务机关和地方政府普遍对税收计划都采取行政手段，如年初与上级部门签订责任书，纳入目标管理，实行税收任务“一票否决”，经费挂钩等，在一些经济落后，税源贫乏的地方，有的政府领导把完成税收任务与乡镇领导“帽子”挂钩，为了保住官帽，一些乡镇领导千方百计、不择手段，导致了征收过头税、寅吃卯粮、摊派税、引税、买卖税、弄虚作假等行为发生。

其二，各种收费挤占税收。预算内的税收为主，预算外的收费为辅，是我国目前典型的政府收入体制。部门政策利益已成为社会一大突出问题。一些权力部门为谋取本部门和小集团利益最大化，千方百计扭曲行政行为，制定出台一些收费政策，对国家明令取消的收费项目仍继续收费。据有关资料统计，东北某省物价局、监察室组织人员进行行政收费大检查，涉及全省14个市221个单位，共查出违法收费1.7亿元，有的权力部门甚至采取垄断手段搞创收。由于收费项目过多过滥，企业扩大再生产的能力和积累能力大大下降，加上费税交叉征收，费搭税车，模糊了纳税人的认识，致使一些纳税人对税务机关正常的税收执法也不能理解，不配合，甚至反感。大量税收收费的存在，严重侵蚀了税基，大大减少了税收来源，而且预算外收费比国家税收还“硬”，在“缴费”与“缴税”问题上，往往是税收面临尴尬，税款入库难的问题日显突出。同时，迅猛增长的行政事业性收费也间接增加了纳税人的成本费用，使纳税意识不强的纳税人对税收产生了抵触情绪，加大了基层执法难度。

3、目前，税法体系不健全，税法之间统一，协调性差

税法体系不健全，税法之间统一，协调性差，具体表现在：改革开放二十年来，虽然国家在立法上不断加大力度，但由于立法工作缺乏可行性研究，有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，对有些问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，实践中缺乏可操作性；税法多而不全，支离破碎，一些税收条例不详，该细的不细。为了弥补这些税收条例和细则实用性差的弊端，不得不“打补丁”，断断续续制订了大量的具体补充规定、办法，造成了税法表面上简单，实际复杂、繁琐。并且变动过于频繁，不利于税务机关的征管，不利于纳税人了解掌握税法。制定的实施细则出台滞后，使行政执法缺乏衡量违法行为的标准，造成在执法中把握不准的状况；对行政执法人员违法承担的法律责任缺乏规定或十分笼统，造成执法违法犯法行为得不到应有的惩罚。

4、行政干预，地方保护主义严重

尽管党中央国务院三令五申，国家税法在执行上必须统一，税权不能分散，任何地区部门和个人都无权变更国家税法，不得乱开减免税口子。但少数地区和部门为了局部利益，置国家利益于不顾，擅自变通国家税收法规，制订“土政策”，越权减免税，随意批准缓税，欠税，甚至实行“包税”，对税务机关查出的涉税案件，还有置税法不顾，“打招呼”，乱表态的情况。这不仅长了不法分子的士气，也忽视了税法的严肃性，打乱了正常的税收秩序。上述问题发生后，即使上级予以追究了，也往往因税法没有明确规定，难以具体处理到个人，致使地方保护主义愈演愈烈。

5、征管稽查联系不紧，责权、事权分离

征管稽查本应是相对独立，相互协作的统一体。但实际却不尽人意，配合不够主动，甚至人为设置障碍与摩擦，造成工作脱节。责权事权分离表现为职权交叉，有职无权或有权无责。管理手段落后，这是造成税收流失的原因之一。目前，我国部分城市和广大农村的税收征管基本上仍处于手工操作阶段，个人收入主要以现金支付，税务机关无法全面监控，税务稽查相对薄弱，物质技术装备的比较落后，加之监控乏力。领导机关与监察机关虽然建立了一系列法制监督制约机制，并采取执法检查、执法监察等大量方式监督执法，但并未对基层影响太大。县级税务机关又缺乏对执法程序、违章处理等一系列实际操作进行审理、监督的独立的法制机构，致使基层执法各自为政，自行掌握处罚尺度，破坏了税法的统一性和严肃性。

二、解决税务机关执法问题的相关对策

（一）、建立、健全完备的税收法律体系

一是尽快研究制定颁布《中华人民共和国税收基本法》。税收基本法作为统领各单行税法的母法，规范协调着诸多税收基本问题，它的出台更有利于加快各实体法，程序法的立法进程，有利于形成《税收基本法》为主，其它税收法律法规为辅的相对健全，完备的税收法律体系。

二是对一些已基本修订的暂行条例，可以通过全国人大立法上定为法律，以提高其权威性、严肃性，如《中华人民共和国营业税暂行条例》等。

三是加快地方税立法的步伐。对中央已明确下放给地方的税种，要加快立法步伐，尽量使各项税收管理纳入有法可依，有章可循的法制轨道，形成从中央到地方完善的税收法律体系。

（二）、优化税收外部执法环境

一是要争取地方政府全方位的支持。既要尊重地方政府，更要维护税法的尊严。对于地方政府意见分歧和一时难以执法的重大问题，要及时向上一级税务机关报告，妥善协调解决。

二是加强部门协作。税收工作涉及诸多部门和门面，单靠税务机关单枪匹马，孤军奋战是难以对整个税收工作实施全面有效的管理的，各级税务机关要和当地有关部门多沟通，多联系，理顺关系，以便在执法中达成共识，形成合力，更加有效地做好税务行政执法工作。

（三）、强化税务行政执法监督制约机制，全面实行税务行政执法责任制

 一是全面推行税收执法责任制，按照新的征管改革的要求，合理地划分征、管、查三大系列的专业职责，明确执法人员职责，完善岗位体系，做到以岗定责，任务到人，形成配合、互相协调、运作规范、职责分明、管理到位的征管机制，规范各类征管资料和纳税人分户档案，切实加强对重点税种、重点行业和重点税源的监督管理，运用现代化管理手段，逐步建立以计算机网络为依托，科学严密的税收管理监控体系。认真解决家底不清、税负不公、管理不严、监督不力的问题，通过扎实的工作，提高质量和效能，促进税收收入的稳定增长。建立和制定严格的切实有效的税收执法责任制度，对税收征管工作不作为者和乱作为者，实行严格的责任追究，增强税务机关自我纠错能力，更好地维护纳税人的合法权益。

二是加强评议考核，建立科学、完善的评议考核体系。在考核内容上，要做到定性与定量相结合；在考核方法上，要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合。各级税务机关要自觉接受来自各级党委、政府、人大、政协、司法、新闻媒介和人民群众的广泛的外部监督，建立健全和强哈强化内部的执法监督制约机制，完善内部监督机制，全面推行税务行政执法责任制，明确每个单位、部门、岗位、税务人员的行政执法责任，做到责、权、利相统一，从而使执法监督工作更加规范化、制度化，形成内外相促、上下结合，专兼配套，形成多样的执法监督体系。

三是实行责任追究制度，对不履行职责或执法不当的行为人依法追究责任，对不依法履行监督责任或监督不力的，直接负责的主管人员和其他相关责任人员要承担相应的法律责任，使少数素质不高或心术不正的人无机可乘，将不良行为消灭在萌芽状态。

（四）、进一步加强税务干部队伍法制和业务建设 

税务干部思想素质和业务能力的好坏，是从根本上保证学和国家路线方针政策能否在基层贯彻执行，直接体现党在人民群众心目中的地位和形象。要做到公正、严格执法，最根本的是执法者要牢固的树立法制观念，做到执法必严，违法必究。

一是抓好各级领导班子的法制建设。各级税务机关的领导要率先垂范，带头学法、懂法、用法。把“依法治税，执法必严、违法必究”贯穿到队伍建设和业务工作的各个方面，带好队，收好税。

二是切实加强对税务人员的法制教育和税务培训。通过普法教育，引导广大税务人员认真学习国家法律、法规，牢固树立法制观念，增强法律意识。开展业务大练兵活动。应对入世后依法治税和信息化建设的要求，有计划地分批选派政治素质高的年轻业务骨干到高等院校深造，或聘请高等院校教育、大型企业的会计师、律师对税收、会计、法律、外语和计算机等业务进行重点培训。

三是全面推行执法资格认证和能级管理制度，保证税收执法队伍基本素质，对经考察称职和考核合格的，颁发税收执法资格证书，持证上岗，不具备执法资格的，调离执法岗位，取得执法资格上岗的人员，要实行等级管理。通过这些途径，全面提升税务人员的整体水平，造就一支精干高效和素质专业化的税务干部队伍。

四是开展税务人员的职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育。从干部的思想教育入手，加强政治思想教育，提高政治理论修养，增强政治责任感。引进激励机制，激发广大税务人员从事税收工作的自豪感，增强抵制各种落后、颓废、腐朽思想侵蚀的能力。

五是对纳税人，应加大税法宣传和培训力度，切实提高其依法纳税意识和办税水平。对用税人，各级党政领导应进一步增强法制观念，认真学习税收知识，熟悉税收政策，税收法规和税收业务，提高对税收工作重要性的认识，高度重视和积极支持税收工作。各有关部门也应支持、配合税务机关作好依法治税工作。

六是加强对全民的税法宣传教育，不断提高全民依法纳税和协税护税意识。税务机关应主动取得社会各界和有关党政部门的支持与配合。如司法部门将税收知识列入普法教育内容，号召全民学税法；教育部门将税收知识列入中小学教材，形成完整的公民税收教育体系；新闻、文化等部门积极关注税收工作，将税法宣传寓于日常新闻报道、文艺作品之中，切实加大税收宣传力度。通过齐抓共管，营造依法治税和依法纳税的良好社会环境。 

（五）建立健全法制机构，引进和培养法律人才

建立健全税务行政法制机构既是当前税收客观形势的需要，也是今后税收工作发展的必然。当前，法制机构的建立和法律人才的引进、培养迟迟未能摆在一个重要位置上。为解决这一问题，按照国务院和国家税务总局的总体部署和要求，各级税务机关都要建立、健全法制机构，并要注意培养、引进和储备法律人才使机构的建立与人才的配置有机地结合起来。

 

参 考 文 献

1、《中国税务》

2、《税务研究》