WTO与中国地方税制建设

目 录

一、我国地方制度现状

税种多，收入少

（二）立法层次较低

二、对照WTO基本原则我国地方税制存在的问题

（一）、内外两套税制，有违国民待遇原则

（二）、税收法规多变，不符合透明度原则的要求

（三）、外商优惠过多，也存在“超国民待遇”问题

三、遵循WTO基本原则加快我国地方税制改革步伐

（一）改变内资，外资分别实行两套税制的做法，制订统一的房产税、土地使用税、车船使用税税法

（二）改革城市维护建设税等税制，外资企业也应依法征收(三)取消筵席税，停征土地增值税

（四）消费立税，开征社会保障税等新税种

（五）推进农村税费改革，增强我国加入WTO后农业产品竞争力

（六）提高税收立法层次，适度下放其它各税管理权限

内 容 摘 要

我国现行工商税制中地方税制的现状，可用四句话概括：税种多、收入少，立法层次较低，改革进度滞后，内外两套税制。

WTO与中国地方税制建设

－德格县国税局　张思忆

一、我国地方税制现状

我国税制，除了流转税、所得税、以外，其它地方各税在1994年前共有25个税种；1994年工商税制全面改革后，取消了9个税种，如不包括农业税类的农业税、农业特产税、耕地占用税和契税，其它工商各税，还有12个税种，其中：属于资源税类的有2个税种，资源税和城镇土地使用税；属于财产税类的有4个税种，房产税、城市房地产税、车船使用税和车船使用牌照税；属于行为税的有2个税种，印花税和屠宰税；属于特定目的税类的有4个税种，城市维护建设税、土地增值税、筵席税和固定资产投资方向调节税。（国务院1994年1月23日通知，屠宰税、筵席税的管理权已下放给地方，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区经济发展实际情况，自行决定继续征收或停止征收）。

为贯彻国家宏观调控政策，扩大内需，鼓励投资，国务院决定从2000年1月1日起，新发生的固定资产投资额，暂停征收固定资产投资方向调节税。因此，现行工商税制中的其它地方各税，还有11个税种，其中外商投资企业、外国企业及外籍人员应缴纳的税种有6个：资源税、土地增值税、印花税、屠宰税、城市房地产税和车船使用牌照税。

我国现行工商税制中其它地方各税制度的现状，可用四句话概括：税种多、收入少，立法层次较低，改革进度滞后，内外两套税制。

（一）税种多，收入少

我国工商税制中的其它各税，在工商税制全面改革前的1993年共有21个税种，占全部工商税制32个税种的66%，现行其它各税还有11个税种，要占全部工商税制18个税种的61% 。我国工商税制中其它各税的税收收入，在工商税制全面改革前的1993年为339.2亿元，只占全国工商税收收入3.297亿元的10.3%；1994年为464.1亿元，只占全国工商税收收入3.981亿元的11.6%；1997年为893.5亿元，虽比1993年增长165%，比1994年增长93.4%，但占全国工商税收收入6.861亿元的比重仍为13.1% 。1997年分税种收入占全国工商税收的比重是：资源税56.6%亿元，占0.83%；城镇土地使用税44亿元，占0.64%；房产税123.9亿元，占1.81%；城市房地产税11.6亿元，占0.19%；车船使用税亿元，占0.25%；车船使用牌照税0.5亿元，占0.01%；印花税266.2亿元，占3.88%；屠宰税23.9亿元，占0.35%；城市维护建设税272.3亿元，占3.97%；土地增值税2.5亿元，占0.04%；筵席税0.3亿元，占0.01%；固定资产投资方向调节税78.3亿元，占1.14% 。其它各税的收入中，外商投资企业缴纳的为20.03亿元，比1993年增长4.2倍，比1994年增长2.5倍，增长幅度较大，但比重仅占2.2% 。1999年其它各税的收入，根据浙江省的统计，又比1997年增长79.5%，但收入比重仍很小，仅占6.4% 。这充分反映了税种多、收入少是现行其它各税的特征之一。

（二）立法层次较低

税法是国家法律的重要组成部分。税收立法必须具有高度的权威性，应由国家最高权力机关全国人民代表大会立法颁布。但是，我国现行工商税制其它各税11个税种，有8个是国家行政机关国务院于1984年至1993年期间制订的，有3个是建国初期前政务院制订的，都以《暂行条例》的名称公布，都不是全国人民代表大会或全国人大常委会通过颁布，立法层次较低。有的50年前制订的《暂行条例》，部分条款已失时效，部分条款行机关已下文几经变改，

1、改革进度滞后 

1994年我国工商税制实行结构性改革，当时提出地方税也要进行全面改革，对房产税、车船税、城乡维护建设税等都提出了改革方案和拟订了《暂行条例》（初稿），但时至今日，6个多年头过去了，除了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》已公布实施外，其它税种的改革都没有出台，车船使用牌照税、城市房地产税、屠宰税都仍是延用50年代制订的暂行条例；同时，税收负担也偏低，如《房产税暂行条例》规定，房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳，现在有的纳税单位一幢大楼时值1至2亿元，而账面值仅1000至2000万元。多数税种的税负水平长期未作调整；还有一些应该开征的地方税种，如社会保障税等，尚未开征，造成一些地区采取“费”与“基金”的形式收取，助长了乱收费。

2、内外两套税制

部分税种至今仍实行内外两套税制。如对房产、土地、车船的征税，内资企业征收房产税、城镇土地使用税、车船使用税；外资企业征收城市房地产税、车船使用牌照税，税收政策不统一。

农业税的负担总体上是稳定的、较轻的。但是，农村费多于税，费大于税。

照WTO基本原则我国地方税制存在的问题

《WTO协议》的基本原则有：最惠国待遇原则，国民待遇原则，反补贴、反倾销原则，透明度原则等。特别是国民待遇原则和透明度原则，与我国工商税制适应加入WTO的要求，关系更为密切。对照《WTO协议》的基本原则，我国现行其他地方各税制度存在的主要问题是：

（一）、内外两套税制，有违国民待遇原则

进口国在制订税收法规时，不能对外资企业有所歧视，提高税收负担。我国现行的其他各税制度，对房产、土地、车船的征税，是内资、外资两套税法。

对内资企业和本国纳税人的房产是征收房产税，使用的土地是征收城镇土地使用税；对外商投资企业、外国企业和外籍人员的房产是征收城市房地产税，使用的土地是不征税，改收费；有的收土地使用费，有的收场地使用费；有的房地产管理部门收，有的政府其他部门收，收费高低悬殊，也有的地方政府为了鼓励引进外资的需要自行豁免没有收。

对内资企业和本国纳税人使用的车船是征收车船使用税；对外商投资企业、外国企业和外籍人员使用的车船是征收车船使用牌照税。

内资、外资分别实行两套税法，税务也不公平。如出租房产，按房产税征收的，依租金收入的12%计征；按城市房地产税征收的，依租金收入的18%计征，税负较重；又如外资企业按车船使用牌照税征收的，3000吨以下船舶的税负，多数重于内资企业按车船使用税征收的同类型船舶的税收负担。

（二）、税收法规多变，不符合透明度原则的要求

透明度原则是WTO协议基本原则之一，也就是加入WTO的各国政府必须通过经常性的“通知”，向WTO及其成员通知各自的具体措施、政策和法律，包括有关税收的政策、法规。我国现行其它各税的法规，无论是50年代制订的，还是80年代制订的，部分条款已经变更，多数还是行政主管部门下达的文件变更了原《暂行条例》的条款。

（三）、外商优惠过多，也存在“超国民待遇”问题

我国现行涉外税制也存在“超国民待遇”问题，也就是对同一课税对象对内资企业课税重，对外资企业课税轻，甚至没有课税。这对保护我国民族产业特别是幼稚产业的发展是极为不利的。现行其它各税11个税种，外资企业只缴纳其中6个税种，只占55%，税额只占其它各税总额的2.2% 。特别是城市维护建设税，税额要占其它各税总额的3.97%，现在只对内资企业征收，对外资企业不征收。城市维护建设税具有受益税的特殊性质，外资企业同样也享受了地方市政建设的利益却不要缴税，要由内资企业来全部承担纳税，极不合理。

我国加入WTO好处很多，但对一些资本、技术密集型产业和农业，将面临发达国家强大的经济和科技实力的挑战。我国目前农业的税收负担虽不重，但面向农民的各项收费、集资和摊派项目多，数额大，农民负担重，急需加快农税费改革步伐，减轻农民和农业负担，以迎接挑战。

三、遵循WTO基本原则加快我国地方税制改革步伐

目前的分税制财政体制着重于增加中央收入和增强中央的宏观调控能力，税权高度集中于中央政府，地方税的作用和地方财政的职能没能得到充分的发挥和重视。税权适当集中，增强中央的宏观调控能力是对的，但我国既然实行分税制财政管理体制，就应该注意调动两个积极性，在合理划分中央与地方事权的基础上科学划分财权，赋予地方适当的税收管理权。

我国其它各税改革应遵循的原则：一是坚持国民待遇和减少优惠的原则，二是坚持透明度和简化税制的原则，三是发挥税收调控作用，体现对国内幼稚产业保护的原则，四是适度调整税负，增加地方税收收入的原则，五是提高税收立法层次，适当下放税权的原则，六是消费立税、规范税制的原则。根据上述改革原则，我们研究认为，我国现行其它各税的税种及其法规按照国家税务总局领导提出的要“废一批，改一批，立一批”的设想是完全正确和必要的。我们研究的建议是：

（一）改变内资，外资分别实行两套税制的做法，制订统一的房产税、土地使用税、车船使用税税法 

1、房产税。外资、内资企业和其它的纳税人应按统一的房产税税法征税；要改变计税依据，与国际惯例接轨，把按房产原值减除一定比例计税的办法改为按评估值计税，以公平税负，也减少房产原值普遍低于评估值而形成的税收流失；要改进税率设计，可制订幅度税率，以照顾我国地域辽阔、地区间经济发展差别很大的实际情况，便于地方根据本地实际确定适用税率。 

2、土地使用税。我国扩大开放后，很多外资企业，还有内资大企业，不是设在城镇，而是设在城市以外的地区，原“城镇土地使用税”税名建议改为“土地使用税”更为确切；外资、内资企业及其它纳税人应统一征收土地使用税，建议修订《中外合资经营企业法》有关外商投资企业不征土地使用税的条款，以贯彻国民待遇原则；鉴于此税原《暂行条例》是1998年制订的，10多年来随着经济的发展和物价水平的提高，原制订的税额已显得过低，不利于发挥调节土地级差收入、提高土地使用效益的作用，应适当调高税额，拉大级距，以适应我国地区间经济差别悬殊的情况和增加地方财政收入。 

3、车船使用税。外资、内资企业和其它纳税人在我国境内拥有并使用的车船，应统一征收车船使用税。鉴于车船使用税原《暂行条例》是1986年制订的，随着经济的发展和物价水平的提高，原订税额过低，不适应分税制财政体制的需要，也需要调整税额，贯彻公平税负原则。

（二）改革城市维护建设税等税制，外资企业也应依法征收 

城市维护建设税。城市维护建设税，是我国地方税体系的重要组成部分，是为加强城市维护建设、扩大城市维护建设资金来源而开征的一种税。

改革城市维护建设税，应重新立法，建立独立的税种，外资企业也应同样征收；税名，改为城乡维护建设税为好，因为此税部分收入也来自乡镇，也用于乡镇的维护建设；计税依据，改以生产经营收入额计征，废除依附于“三税”的附征形式，好处是税负公平，税基稳定，便于征管；税率，改由中央制订幅度比例税率，省、自治区、直辖市可根据当地经济发展情况和城乡维护建设的需要确定具体适用税率。 

已停征外的其它各税。

(三)取消筵席税，停征土地增值税 

1、筵席税。筵席税是1988年在特定情况下开征的一个税种；自开征以来，收入甚微，全国1993年仅收91万元，1994年收了87万元，至1997年也只收了3，089万元，只占工商税收总收入的万分之0.5。 

2、土地增值税。土地增值税是1994年1月1日开征的一个新税种，开征的目的主要是抑制房地产的投机炒卖活动，防止国有土地收入的流失，增加财政收入。此税开征6年多来，收入很少，开征当年全国只征了52万元，至1997年也只征收2.5亿元，仅占工商税收总额的万分之3.7。近几年随着我国房地产业的正常快速发展，行业利润已逐步趋向平均化；根据实际情况和简化税制的原则，建议暂停征收土地增值税。

（四）消费立税，开征社会保障税等新税种 

1、清理整顿乱收费。

2、适时开征社会保障税等新税种。当前迫切需要开征的新税种是社会保障税。建立社会保障制度，是市场经济健康运行的重要保征。国际上多数国家都开征社会保障税。

（五）推进农村税费改革，增强我国加入WTO后农业产品竞争力

我国现行农村税费制度和征收办法不尽合理，税外收费泛滥，农民负担沉重。江泽民总书记明确指出要“改革和规范农村税费制度，探索减轻农民负担的治本之策”。我国加入WTO后，农产品将是受到市场冲击的重点之一，必须抓紧推进农村税费改革，减轻农民负担，增强我国农业产品的市场竞争力。

中央通过多方面的调查研究，已提出农村税费改革试点方案，坚决取消各种不合理的收费、集资与摊派，取消屠宰税，在农村原有税费综合负担减轻的原则下调整农业税税率，重新核定农业税计税常年产量并保持长期稳定。这一农村税费改革方案，已在安徽全省和全国其它省市部分县试点。我们研究认为，这一改革方案是可行的，要抓紧总结试点经验，及早全面铺开。

（六）提高税收立法层次，适度下放其它各税管理权限

我国是人民民主专政的社会主义国家，实行“统一领导、分级管理”的原则，即在保证中央统一领导、全国政令统一的前提下，赋予地方一定的管理权限。其它各税的税收管理体制也必须遵循这一原则，兼顾中央与地方两个积极性，实行中央集权与地方分权相结合的模式。

其它各税，都是地方税；针对立法层次较低、地方权限过小、改革进度滞后的现状，必须适应我国加入WTO的形势需要，加快改革步伐，提高立法层次，合理划分税权。

1、提高其它各税的立法层次。税法，是国家向纳税人征税的法律依据；我国加入WTO后，更需树立我国税法的国际上的权威性。因此必须加速立法进程，提高立法层次。其它各税，应区别税种，分别由国家最高权力机关全国人民代表大会颁布，或由省、自治区、直辖市人民代表大会颁布。

2、全国统一开征的其它各税的税法，由全国人民代表大会立法颁布；授权省、自治区、直辖市人民代表大会制订税法实施细则，付诸实施；授予省、自治区、直辖市人民政府一定的税收加征和减免等权力，以利更好地贯彻提高民族产业的国际竞争能力和保护幼稚产业的税收政策。

3、对那些不具备在全国范围内开征的地区性特有税源，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会开征新税种的立法权，避免税源流失，增加地方收入。

地方制订的税法法规，都应上报中央备案；凡与国家法律、法规有抵触的，国家最高权力机关、国务院和国家税务总局有权纠正。

参考文献：《中国税务研究》

 《税务杂志》