我国税务代理存在的问题及对策研究

一、税务代理概

二、我国现行税务代理存在的问题

三、解决问题的措施和办法

内 容 摘 要

我国的税务代理事业是适应了国家建立和完善市场经济和深化税制改革，特别是税收征管改革不断深化的要求，顺应纳税人的客观需求，有组织有计划逐步开展起来的。

税务代理行业在各级税务机关的扶持下得到了较快的发展，并在规范税收征纳关系、提高办税质量、维护国家税收利益和保护纳税人合法权益等方面发挥了重要作用。但是税务代理在脱钩改制前也存在不少问题，造成一些地区税务代理秩序混乱，在社会上造成了不良影响。为此，1999年8月16日，国家税务总局下发了《清理整顿税务代理行业实施方案》，决定在全国全面清理整顿税务代理行业，规范发展税务代理。

脱钩改制后存在的问题制约着税务代理行业的发展。1、税务代理的外部环境不成熟，导致市场需求不旺。2、税务代理自身存在诸多缺陷，导致供给不足。3、无法定业务作为坚实后盾。

解决上诉存在问题必须对税务代理的宣传到位；规范税务代理机构内部管理，提高执业人员素质；得到立法支持，出台鼓励代理优惠政策等。

我国税务代理存在的问题及对策研究

随着社会主义市场经济体制的建立,我国于1994年建立了税务代理,并在全国试行。这对于保证税收法律、法规的正确实施，维护纳税人的合法权益，深化税收征管改革，促进社会主义市场经济服务体系的发展，具有重要意义。

一、税务代理概述

税务代理是指注册税务师在国家法律规定的代理范围内，以税务师事务所的名义，接受纳税人，扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。税务代理是既服务于纳税人、扣缴义务人、又间接地服务于税务机关，服务于社会的一个中介服务机构。具有公正性、社会性、知识性和专业性。它的基本特征为：第一、主体资格的特定性。在税务代理法律关系中，代理行为发生的主体资格是特定的，作为代理人一方必须是经批准具有税务代理执业资格的注册税务师和税务师事务所。第二、法律约束性。税务代理不是一般意义上的事务委托或劳务提供，而是负有法律责任的契约行为。第三、内容确定性。注册税务师的税务代理业务范围，由国家以法律、行政法规和行政规章制度的形式确定，注册税务师不得超越规定的内容从事代理活动。第四、税收法律责任的不转嫁性。税务代理是一项民事活动，税务代理关系建立并不改变纳税人、扣缴义务人对其本身所固有的税收法律责任的承担。5、有偿服务性。税务代理是我国社会主义市场经济服务体系的一个重要组成部分。

税务代理是税务机关和纳税人之间的桥梁和纽带，通过具体的代理活动，不仅有利于纳税人正确履行纳税义务，而且对国家税收政策的顺利贯彻落实具有积极作用。第一、税务代理有利于促进依法治税。依法治税的基本要求是税务机关依法行政，纳税人、扣缴义务人依法纳税。推行税务代理制度，选用熟悉财税业务的专家作为沟通征纳双方的桥梁，以客观公正的立场协调征纳双方的行为，帮助纳税人准确及时地缴纳税款，并监督纠正征纳双方可能的背离税法规定的行为，将有利于推进我国依法治税的进程。第二、税务代理有利于完善税收征管的监督制约机制。加强税收征管工作的一个重要环节，是建立一个科学、严密的监督制约体系，确保税收任务的完成。实行税务代理制，可在税收征纳双方之间通过注册税务师这个中介体，形成纳税人、注册税务师、税务机关三方制约关系。这就形成了一个全方位的相互制约体系，必将促进税收征管制度的进一步完善。第三、税务代理有利于增强纳税人自觉纳税的意识。我国宪法规定，每个公民都有依法纳税的义务。我国现行的税收征管法也对纳税人作了自觉申报纳税的规定，但由于税种多，计算复杂，让纳税热自行准确计算、申报纳税是有一定难度的。实行税务代理制，正是适应了纳税人准确履行纳税义务的需要，他们可以选择自己信赖的注册税务师，代理他们履行申报纳税义务。税务代理制的实施，有利于提高纳税人主动申报纳税的自觉性，增强纳税意识，有利于形成纳税人自觉依法纳税的良好局面。第四、税务代理有利于保护纳税人的合法权益。实行税务代理制，纳税人可以在注册税务师的帮助下减少纳税错误；用足用好税收优惠政策，做好税收筹划。注册税务师还可以协调税收征纳双方的分歧和矛盾，依法提出意见进行调解，有效地维护了纳税人的合法权益。

二、我国现行税务代理存在的问题

虽然税务代理行业在各级税务机关的扶持下得到了较快的发展，并在规范税收征纳关系、提高办税质量、维护国家税收利益和保护纳税人合法权益等方面发挥了重要作用。但是税务代理也存在不少问题，突出表现为许多税务机关没有严格执行国家税务总局关于“各级税务机关都不得设立税务代理机构，在职税务干部一律不准从事税务代理业务”的规定，有些社会代理中介机构未经批准非法从事代理业务，这些问题造成一些地区税务代理秩序混乱，在社会上造成了不良影响。为此，1999年8月16日，国家税务局下发了《清理整顿税务代理行业实施方案》，决定在全国全面清理整顿税务代理行业，规范发展税务代理。税务代理自身没有独立自主的经营管理权，全部依附税务机关，一切行使权利也由税务机关执行。不能充分体现税务代理的独立、公正原则。所以税务代理必须走向另一个阶段完成清理整顿和实现脱钩改制，按照市场经济的运作模式，抛弃依附思想，树立竞争意识，在运行上接受各级税务机关的指导和监督；在经济上独立核算并依法纳税；在工作上严格按照市场机制依法承担涉税业务，处理涉税事宜；在开拓市场上，遵循纳税人自愿原则。那么，税务代理的处境如何呢？ 

（一）脱钩后支持税务代理方面的政策力度较弱

征管法89条及实施细则第111条中规定：“纳税人、扣缴义务人委托税务代理人代为办理税务事宜种价应由国家税务总局规定。”但是不足之处是未特定指明税务代理人就是注册税务师。

国税函［2004］957号文第2条指出，注册税务师的业务分成代理类和经济鉴证类。代理类税务机关应当受理，经济鉴证类的审计或鉴证报告．税务机关应承认其经济签证作用。

同时国税发［2003］013号文第8条中规定：外商投资企业和外国企业在“办理年度所得税申报时，应要求中国注册会计师在其出具的年度查帐报告中列示有关税务调整的项目、原因依据、计算过程、调整金额等。并注明年度应纳税所得额。《企业所得税税前扣除办法》中规定，纳税人在上报税务机关审核批准税前扣除的事项。省级税务机关可以要求附送中国注册税务师或注册会计师的审核证明。这些规定很容易被误解为注册会计师可以出具纳税鉴证报告。因此存在代理资格准入及业务范围重叠争议。

注册税务师签注的审计或签证报告，税务机关在957号文中承认其经济鉴证作用。但具体使用范围狭窄。规定不够明确。

《企业所得税税前扣除办法》中虽然规定了上报审批的税前扣除事项应附着审核证明。但是各省执行不一。要求不同，而且实施行政许可法后，取消审批的项目逐步增加。该项规定影响甚微。

国税发［2000］43文第五条规定：“对委托税务代理的纳税人。税务机关检查确认纳税信誉良好的。可以适当减少税务检查次数；经注册税务师签证后出具的纳税情况报告。税务机关可以逐步作为受理申报、开展税务稽查的参考依据。”这一条文的规定其效果几乎为零。因为信誉好就可减少检查次数，而“被减少检查”的这些纳税人税务机关是否认可其纳税状况的问题没有作出规定，且指明其信赖度是“参考依据”。也就是说可用也可不用．比如认定的亏损是否再检查等。我们曾遇到这样的问题：评议纳税等级．就因为多年连续代理由代理机构申报企业所得税，均未经税务机关检查过，税务机关认为无法认定该企业这些年的纳税情况以致影响评级。

总之，注册税务师的工作“结果”，税务机关是主要的使用对象和检验人，它与注册会计师的“结果”使用对象是股民、社会民众、股东、政府等对比，比较单一。因此；税务机关的支持至关重要。而注册税务师的“结果”是否有用、怎么用。只有税务机关认可，也才体现注册税务师的价值，也才有税务代理市场可言。说得更直观一点就是：注册税务师现在缺少一个施展专业才华即展示其产品的平台。就象法庭辩护是律师的“平台”；会计报表的年检是注册会计师的“平台”一样。做出没用的“产品”，哪有市场“平台”可言。

（二）市场经济下税务代理的外部环境不成熟，导致市场需求不旺

税务代理能否在竞争纷扰的市场经济中站稳脚跟，外部环境的适宜与否是一个关键。现阶段，我国税制改革、征管改革及立法等一系列配套工作都未到位，很大程度上限制了税务代理的发展。 

首先，对税务代理的宣传不到位，使纳税人认识不够，甚至产生偏差，从而影响税务代理的市场需求。自从开展税务代理工作以来，一直未见有大规模的宣传活动，充其量不过是在税务报刊杂志上刊登些文章。如此微弱的空传阵势，实不足以让广大纳税人全面认识和理解税务代理工作，更不用谈支持和参与了。加上代理人员实际操作中出现的某些问题，导致纳税人对其产生一些偏差和误区：一是把税务师事务所等同于"换块牌子的税务局"，税务代理人员也无非是"便依税官"，代理与否并无两样，照样得从腰包掏钱；二是把税务代理费等同于"保护费"，一些委托人以为交纳了代理费，代理人员便与其形成了统一战线，使会对其有所偏担、迁就，混淆了税务代理独立与公正的原则；三是把代理人员的税收筹划等同于协同偷税。代理人员依据自己的会计，税收、法律知识为委托企业或个人进行的税收筹划工作，减轻了企业的负担，节约了税收成本，一些人便由此得出结论:税收筹划，等同于协同偷税。纳税人如此的偏差与误解，使得税务代理失去了其应有的市场。从我国目前状况来看，税务代理对象只是一些信息缺乏，对税制、税收征管和税务状况不了解的新办企业及被强制代理的纳税人，市场占有率低，现状不容乐观。 

其次，征管力度不够，执法钢性不足，难以使纳税人主动寻求代理。税务代理是税收征管改革的外延伸展、征管模式的转换。纳说申报自核自缴、税务健全、严格执法是否到位，直接关系到税务代理工作的进展。目前，我国征管改革的深度和广度还明显不够，税 务机关对大量纳税事务的包揽，扩大核定征收的范围，采取定税、包税的办法，造成税务代理面窄，市场需求缺乏。纳税人遇到涉税问题时习惯性地直接与税务机关交涉、协调，代理机构形同虚设，落入代而不理的尴尬境地。在税收的执法环境方面，也不利于税务代理的发展。国外税务代理事业之所以能顺利发展，大多与这些国家法制严密、执法严格有关。日、美、加、澳等国家，对违反纳税行为实行重罚，许多纳税人因惧怕违法受罚而聘请税务代理人代为办理税务事宜。但在我们的实际工作中，对纳税人违法行为的处罚往往是以征代罚，或象征性地处以少量罚款，起不到惩罚和震慑的作用，影响了纳税人寻求税务代理的主动性和积极性。

第三，我国现行的税制结构，不利于税务代理的发展。国际上税务代理需大于供的一个显著特征就是有一套适应市场经济的、严密的税收制度。许多国家以所得税为主体，政策性强，计算较为麻烦，而且强制手段硬化，处罚力度极严，迫使纳税人主动录求税务代理。而我国以流转税为主体的税制，计征简便，纳税人通常在自身没有税务专门人才的情况下，也能胜任流转税的申报工作，再加上执法手段软化，更使税务代理"门前冷落鞍马稀"。另外，个人所得税实行分类所得税制，计征简单，涉税面窄，而且都实行一次扣缴，几乎没有代理的必要性。 

第四，经济的发展程度制约着税务代理的进程。税务代理是市场经济的产物，经济的发达与否直接制约着税务代理的发展。从我国的情况来看，经济发展相对滞后，加上地区经济发展不平衡，税务代理工作也就呈现出不平衡的发展状态。经济较为发达的大中城市税务代理工作开展得轰轰烈烈，相反，经济欠发达的地区代理工作就举步维艰。 

（三）税务代理自身存在诸多缺陷，导致供给不足 

第一，法制建设不同步。发达国家一般都有健全的税务代理法规，日本有税理士法，韩国有税务士法，美国有税务代理规则。我国的税务代理起步晚，发展慢，很多与其相配套的法律法规没有出台，对于税务师事务所的性质、职责以及管理缺乏法律界定。1994年颁布的《税务代理试行办法》法律级次低，相应的约束力弱，难以"应付"市场经济下瞬息万变、形式多样的情况，而且《试行办法》中对税务代理法律责任的规定处分过轻，把其执业风险下降到微不足道的程度，难免为社会所轻视。

第二、税务代理未能在实质上与税务机关完全脱钩，有违其独立原则。社会中介服务机构的生命线就在于其独立性，不仅要在形式上独立，而且在实质上也要独立，尽管我国的税务代理机构基本上都从税务部门分离出来了，但其所承接的业务大都依赖于税务部门的“托付”，靠其行政执法手段生存，使税务代理工作偏离正轨，难以体现其独立性、客观性和公正性，难以真正面对市场、面对社会。对于这样一种“残次品”，纳税人自然没有消费欲望。

第三，税务代理机构内部管理不规范，从业人员自身素质不高。我国的税务代理起步晚，没有一个专门的行政管理机构管理税务代理工作。有些地方虽然成立了"税务师资格审查委员会"，也仅仅是对税务师、执业税务师、税务师事务所进行审核审批，对税务代理工作没有形成系统规范的有效管理。从事税务代理的人员数量不足、业务素质不高也是问题症结之 一。我国注册税务师制始于1998年，1999年才面向社会第一次公开考试，所通过者绝大部分是在职税务干部，在思想认识、服务态度和工作作风上都不符合代理的工作要求。而且从业人员中具有大学本科学历的只有18%，大专学历的占46%，中专以下学历的占36%，多数代理机构只是从事代理纳税申报、发票领购、小型业户的建账和记账等 一些简单的事务性工作，至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次、较高水准的业务开展较少，代理质量难以保证，致使税务代理工作在低水平、低层次下运转。 

由以上分析可以看出，税务代理的潜在市场虽然很大，但目前却是处在惨淡经营的境地。 

 三、解决问题的措施和办法

我认为，一方面，应完善税收宏观管理手段。力促依法治税，加大征管和处罚力度；另一方面，应改以往借助行政权力干预税务代理业务的错误做法，搭建平台、合理利用，给注册税务师予适当的信赖，制定相关的政策规定，让各基层税务机关依法支持，拉近税务机关与税务代理机构之间的心理距离，相信不仅对脱钩改制有利。更能引导注册税务师行业走上正轨，为征管工作服务。

具体来讲有以下措施：

（一）搭建政策配套平台

首先，加快法制建设步伐。市场经济是一种法制经济，税务代理是一种法律行为，需要立法支持，没有专门的法律法规保障是行不通的。要加快立法步伐，尽早建立起全国统一的、独立的、完善的、规范的税务代理法律体制。与此同时，我们也要重视代理协议的签订和总行，明确代理双方的权利义务，代理范围及连带责任，避免在发生争议或纠纷时，因法律界定责任不明确影响税务代理的社会声誉。明确注册税务师是唯一取得从事税务代理资格的税务代理人。确认其职能既具服务性，又具鉴证性。为“税务代理业”提升为“注册税务师行业”奠定基础。条件成熟希望出台《中国注册税务师法》，及时确立法定业务。

其次，深化税制改革。在体制上，目前可实行以流转税、所得税并重的主体税种模式，以后逐步过渡到以所得税为主体税种的模式，以适应市场经济的发展和与国际惯例的接轨。出台鼓励自觉委托代理优惠政策方面：如在税务机关未安排检查之前，委托代理自查并且到税务机关备案的，应免除罚款和滞纳金等。也可参考国外做法如韩国未经代理的加征税款10％。

（二）强化内部管理

一是合理使用报告书方面。如在国税发[2000]43号第5条的基础上，承认由于代理质量好纳税信誉高而减少检查的代理户的纳税状况，即视同检查。其代理报告书可作为检查依据入档。不再安排检查。制定一套合理的采用以少量“样本量”来检测总体规模准确性的科学抽查办法，予以公告，促进事务所为诚信建设和质量保证．给予注册税务师一定限度的信赖，更有利于中介机构做大做强。

二是规范税务代理机构的建设。税务代理要独立发展，必须在人员、资金、财产等方面彻底与税务部门脱钧，按照独立法人具备的法定条件，由广大社会服务机构通过严格的资格认定，来从事税务代理工作。尤其是在目前打基础的阶段，税务代理更是要在代理范围、服务质量、收费标准等方面讲求规范，吸引"回头客"，使我国的税务代理机构真正成为独立执业、自我管理、自我约束、自负盈亏、自我发展的社会中介组织。

三是税收疑难问题的沟通需要认真研究，特设书面咨询单，税务机关一般在5个工作日内给予书面答复的特殊勾通方式。税务机关应指定税政部门配合．并规定该答复下作行文处理，作为代理时执行政策的依据。

（三）积极寻求外部支持。

从税务代理发展的外部客观 环境和自身因素来看，要使税务代理真正走向市场，仅靠代理人员的努力是不行的，还需要征管改革、税制改革等诸多深层次的改革相配套，以刺激市场需求，保障有效供给。如积极请求政府适当介入，宏观引导纳税人的"消费倾向"。委托人对税务代理的需要，不同于消费者对生活必需品的需要，弹性系数比较大。在其发展的初始阶段，政府不妨在可行的范围内，规定一些"法定代理业务"，以保证税务代理有其行市。在此基础上，可以仿照注册会计师的管理办法，赋予注册税务师一定程度的法定鉴证权。同时税务部门可以积极予以配合，模仿厂家与商家的协议合作关系，对于已经存在代理关系的纳税人在税务调查、稽核特方面给予一定程度的宽让，为税务代理创造一个宽松的自我发展空间，共同推动税务代理业的发展。 

（四）加大宣传力度，扩大税务代理市场占有率。

作为市场经济的产物，税务代理要在激烈的竞争中稳步前进，就要加大宣传力度，针对目前纳税人认识不够、理解不透的现象，运用新闻媒体、广告等多种形式，从广度与深度上进行全方位的宣传，把自己推销出去，让纳税人从心理上认可并接受这一特殊"商品"。另外要积极开拓业务。如对部分行业的企业如商贸，亏损企业以及上年检查发现差错达到一定程度的企业，要求在年度企业所得税汇算清缴申报时，必须附送经注册税务师签发的由税务机关统一制定格式比较具体且符合稽查信息要求的纳税调整审核说明等。再比如．税务机关在安排检查前延长企业自行调整自查的时间，以便为纳税人寻求中介代理审核提供时间与空间。

 国家税务总局谢旭人局长在中国注册税务师协会第三届全国会员代表大会上作了重要讲话，肯定了注册税务师较好地发挥了服务税收工作的作用。提到了：“要积极主动地创造条件，加快推动注册税务师行业的立法进程。”以及应“尽快明确涉税签证类业务和一般类代理业务”。提出“有些具体的涉税事项可以按照依法、有利于税收征管的原则，由税务师事务所来办理”等。这些将有助于改善脱钩改制所带来的不利影响，扭转税务机关部分干部对税务代理的偏见和歧视，以及为解决目前税务代理存在的诸多问题产生积极和重大的影响。

我们相信，只要税务代理行业不断加强自身建设，规范自己行为，积极开拓依法服务的渠道，争取各方面的关心和支持，认真打造具有行业特色的中介服务平台，税务代理这行业必将焕发出新的活力。

 

参 考 文 献

1、《税务代理实务》，中国税务出版社，2003年。

2、《四川税务代理》，2004年第2期。

3、《湖南财政与会计》，2001年

4、《中国注册税务师》，2005年1、2期