完善税源监控推进依法治税

XCLW110489 完善税源监控推进依法治税

一、税源失控的原因分析

1、税收制度不够完善。

2 、税收执法刚性不足。

3 、税收管理不到位。

4 、税源监控体系不完善。

5、政府、部门行政干预。

二、对策与建议

1 、严格的资金监控体系。

2 、健全的会计监督管理体系。

3 、发达的税收信息系统。

4 、完善高效的税源监控手段。

5、完善的税收法律体系。

6、高素质的税务干部队伍。

内容摘要

随着国民经济的快速持续发展，税务部门要不断强化税收征管工作。税收征管的核心是核实与控制纳税人的税基，只有掌握了纳税人的税源，才能使税收征管手段有的放矢，使税收收入建立在坚实可靠的基础上。因此，税源监控体系的建立健全在我国越来越得到重视，先后建立起来的金税工程系统、纳税评估体系等税源监控手段取得了很大的成绩。但是，由于我国现行税收体制仍不健全，征管力量薄弱，目前建立的税源监控体系单一，存在大量的漏洞，不能很好地控制税源，使得偷税、骗税、恶意欠税甚至抗税的情况时有发生，税收流失现象仍很严重，形势不容盲目乐观。因此建立完善的税源监控体系，推进依法治税是必然的。

完善税源监控推进依法治税

税源失控的原因分析

当前，我国正处于在经济转型期，随着社会主义市场经济的高速发展和信息网络技术的普及，税源所依存的经济基础和社会环境瞬息万变，分布领域越来越广，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大，仅靠单一的纳税方提供的申报资料，很难保征对税源的有效控管，税源失控的问题也就不可避免。这既有税收征管不力、执法不到位的问题，也有着深刻的社会原因：

1.税收制度不够完善。我国目前的税收制度不健全，不完善，操作性不强，许多地方存在严重缺陷和漏洞，使得纳税人很轻易就能达到偷、逃、避税的目的，导致税源失控、税收流失。如目前比较普遍的混合销售行为的认定，就存在政策性的漏洞，纳税人往往可以自行选择混合销售行为的认定，就存在政策性的漏洞，纳税人往往可以自行选择是缴纳增值税或营业税，达到避税的目的，给税务部门的征收管理带来困难；或国税、地税为争税源，任意认定纳税人的适用税种，使纳税人对混合销售行为的政策感到困惑；新近出台的燃气管道安装费问题，也存在这个问题。这些不仅增加了实际操作难度，也为税收执法的随意性创造了条件。

2.税收执法刚性不足。当前，税收法制环境不理想，纳税人的法制意识和纳税意识比较薄弱，同时其它部门缺乏对税收工作的配合和协调，协税护税机制尚未完全形成。虽然新征管法规定了对偷、逃、抗税等违法行为的处罚下限，加强了打击力度，但在实际工作中，由于各种原因，真正被绳之以法的违法行为却很少，漏网之鱼比比皆是。法律威慑力不足，较低的风险成本，使得税收违法行为愈来愈烈。由于税收司法保障体系上的缺陷，大大削弱了税收执法的权威性，最终导致税收违法行为的蔓延。

3.税收管理不到位。我国现行的税收管理体制克服了过去专管员管户制的诸多弊端，实行了征、管、查的三分离，但更加科学、合理、完善的税收管理体制却未及时建立，暴露出许多问题。一、对税源的产生、变化情况监管不力。在实际工作中，大量有营业执照无税务登记证户；有照有证但无固定的生产经营场所，长期不申报纳税户；甚至用假地址、假电话号码登记，使税务部门无法查找的漏征漏管户普遍存在。这其中有税务部门与其他部门如工商行政管理部门等配合不力的原因，也有税务部门自身管理制度不健全、管理行为松散、职责不明确等各方面原因。二、账簿和凭证管理是税收征管的一个重要环节，对强化税源监控具有重要意义，特别是实行纳税人自行申报、税务部门集中征收的征收管理方式后，账簿、凭证更是税务部门了解了掌握纳税人经营状况的重要资料。但目前税务部门对账簿、凭证缺乏应有的管理措施，纳税人伪造、隐匿、擅自销毁账簿和记账凭证现象时有发生，有很多纳税人财务报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入、甚至造假的现象层出不穷。税务部门难以准确掌握税源信息，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，税源失控也就在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，税源失控也就在所难免。有的纳税人为了逃避税务机关的检查，在一个纳税年度终了后，人为将账薄丢失、损毁，给税务检查设置障碍，使税务机关难以调查取证，税务机关对此种行为也仅是一万元以下的罚款。第三，资金控制不力。对纳税人的资金监控应该是实现税源监控的一个有力手段，通过全面的资金监控可以有效地掌握纳税人的各项收入和支出情况。然而现阶段，由于我国的税收信息系统还很不健全，税务部门与银行、工商、财政等部门的信息化交换，也无法获取雇主等收入支付单位提供的准确信息，再加上大量现金交易的存在，使得税务部门无法对纳税人实行全面的资金监控，更谈不上全面、准确地掌握税源情况了。

4.税源监控体系不完善。税源监控是指税务部门通过各种方式，最大限度地掌握应征税源的规模和发展情况。税源监控体系包括完善会计核算、控制资金周转和控制税基。通俗地讲，税务部门咬住的就是确定税源和监控企业的资金周转。我国目前全面推行的比较系统的税源监控体系主要有金税工程系统和纳税评估系统，只在极小范围实现了对增值税税源的监控，二在税源监控的大量领域都还只是空白，而现有的金税工程系统和纳税评估体系也还存诸多漏洞。

（1）金税工程系统。在我国“以票管税”为主的征管制度之下，税务部门不断强化对发票的控制。近年来，我国围绕着发票监管实施了不少信息化工程建设，其中覆盖面最广，功能最强大，收效最明显的税源监控手段是金税工程。金税工程是国家税务总局建设的一项税收信息管理系统工程，其目的在于通过先进的计算机网络技术，实现全国税务部门的信息共享，提高征管质量和效率，从而全面加强税收监控和管理。

目前，金税工程包括防伪税控开票系统、防伪认证系统，增值税计算机交叉稽核系统和发票协查系统四个子系统。1994年，金税一期工程在50个城市试运行，2001年金税工程二期全面开通，在利用现代计算机技术管理增值税专用发票方面积累了大量经验，如通过数字加密保证增值税专用发票要真实性，确保发票对比相符后才能抵扣等监控、管理方式，严格控制了进项发票的抵扣，有效遏制了利用假票、大头小尾票骗抵增值税款等违法犯罪活动，使增值税管理更加规范和系统。以我省为例，截止2002年12月底，全省共认证增值税专用发票抵扣联4，865，061份，认证相符4，853，915份、认证相符率99.96％，认证发现涉嫌违规发票1，648份，占全部认证发票的0.03％；采集增值税专用发票存根联5，875，972份，稽核出4，351份涉嫌违规发票，稽查发现涉嫌违规发票占所稽核的全部进项发票的0.07％。如此巨大的发票稽核量是手工操作所无法完成的。在2001年半年间通过协查系统共发出委托协查发票16，368份，收到委托协查发票11，508份，查实有问题发票8，431份，查补税款2，429万余元，认证、稽核系统协查回复率分别达100％，99.78％。全省虚开增值税专用发票案件明显下降，2001年全省查处虚开增值税专用发票案件48起，查补税额16，500万元，2002年查处虚开增值税专用发票案件33起，查补税额158万元；增值税收入稳步增长，2002年，我省增值税收入为177.25亿元，比2001年增收16.36亿元，增长10.17%，而2007年全省增值税收入达到669.95亿元，比2002年增收492.7亿元，增长277.97%，这除了经济因素外，通过金税工程加强征管发挥了重要作用。同时，通过实施金税工程，在发票发售、报税、认证、稽核、协查等环节建立了相互制约的制度，有效制约了国税干部执法的随意性，减少了税务人员以税谋私的机会。

然而，金税工程在运行中也暴露出越来越多的弊端和局限性。首先，金税工程强调发票管理，但资料单一，缺乏其它相关信息的支持，仅局限于“票票稽核”。由于税收信息管理的不完善，税务部门信息数据的采集是一个薄弱环节，无法获取多方面的信息资料，无法将“票票稽核”的结果和其它信息相对比，如资金流向、货物交易等，其结果是不能获取真实可靠的交易信息。因此，通过金税工程实现对具体经济业务的监控就十分困难了。其次，金税工程只能确保用来抵扣的进项发票是真实的，开出的发票进行了报税，但系统本身无法保证开票对象的正确性，无法识别纳税人的虚假申报，以及税款是否及时缴纳，因此，虚开增值税专用发票现象依然无法杜绝，如2007年发生在卢洲合江的“临江税案”。此外，征管不力，企业大量欠税，更是为虚开发票创造了一个十分有利的犯罪环境，可以说是对虚开票犯罪行为的一种纵容。第三，金税工程系统反映的情况与实际的经济业务并不完全相符。相对错票的处理，若发生的错票在当月就进行了作废处理，则防伪税控开票系统反映的收入情况与企业的实际业务发生情况是一致的；若当月未及时纠正，或是在以后月份才发现的，防伪税控系统就无法真实地反应经济业务了，而必须靠税务部门人为地开证明才能解决。因此，在缺乏相配套的其它监控体系的共同作用、税务部门信息管理还极不完善、金税工程本身也存在缺陷的情况下，金税工程发挥的作用是有很大局限性的。

（2）纳税评估体系。纳税评估体系是税源监控体系的另一重要组成部分，它是指税务部门根据纳税人报送的纳税申报资料、财务资料和日常掌握的征管资料及其它信息资料，运用一定的技术手段和方法，对纳税人的纳税情况进行审核、分析。并依法进行评定处理的管理工作。具体做法是通过建立不同的评价标准和体系，对纳税企业做出税收方面的评价，通过比较评估，指出纳税人或者税务部门可能存在的问题。因此该体系可以看作是金税工程监控手段的延伸。金税工程仅指“票票稽核”，对其它税务信息不能进行有效充分的应用和分析，而纳税评估体系根据已建立的数学模型和评价标准，对申报资料做出评估、分析、发现疑点，税务部门再做出相对应的反映，能有效弥补金税工程的不足。在国际上纳税评估体系已被广泛采用，世界上大部份发达国家早已建立起了科学、合理的纳税评估模型。但是在我国，纳税评估体系还处在初始阶段，虽有一些评估管理办法，但都还不科学和完善，而目前该评估体系仅针对增值税一般纳税人，范围窄，又由于没有完善、准确的财务会计资料和准确的财务指标作基础和保证，评估结果正确率低。

5.政府、部门行政干预。有的地方政府和行业主管部门从局部利益出发，大打擦边球，擅自出台一些“税收优惠政策”，违规办理减税、免税、缓税。税务部门一旦抵触就被扣“破坏招商引资阻碍经济发展”的帽子，当地税务部门不好正面抵制，只有睁一只眼、闭一只眼，听之任之。由于这类原因造成的税收流失不可细算，给国家税收造成损失。

二、对策与建议

我国税源监控体系极不完善，现有的监控手段难以发挥应有的作用，要想从根本上解决税源监控、税收大量流失的问题，必须建立周密完善的税源监控体系。现阶段，应该针对不同的纳税人实施分类管理，即重点税源实行重点监控网络管理；市场税源实行集中征收划片管理；零星税源实行税源控制综合治理。还可以从以下几方面考虑：

严格的资金监控体系

税收产生于经济活动之中，而任何经济活动都离不开资金的运转。因此，了解和掌握资金流动情况，是洞察经济活动，监控税源的最有效途径。从我国实际情况看，要做到严格资金监控，首先要最大限度地减少现金交易，现金交易是纳税人隐匿收入，逃避税收的常用办法。通过现金交易进行的经济交往是税务部门最难掌握和控制的部分，因此，最大限度地减少现金交易是增强资金监控，减少税收流失的重要方法;其次，加强与金融系统的信息互享，实现金融系统对税务部门信息的全面开放，严格管理纳税人账户，监督纳税人的收支情况。新的《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则对加强纳税人账户管理做出了明确的规定，即纳税人应当将其全部账号向税务部门报告，但在实际操作中，由于应当向税务部门报告开户账号的是纳税人，而不是银行或其它金融机构，再加上税务部门与金融机构的信息交流问题没有得到有效解决，因此存在账户失控的情况也就在所难免。第三就是出台严厉的税收管理措施，对纳税人两千元以上的购进货物必须通过银行账户结算，对以现金方式结算的一律不得抵扣进项税额。

健全的会计监督管理体系

会计以货币为主要计量单位，反映和监督一个样单位的经济管理工作。要加强税源监控，首先就要求纳税人所进行的会计核算能准确、真实地反映本单位的各项经济活动，税务部门才能在此基础上进行正确的纳税调整，准确计算税额，实现税源的低成本、高效率监控。试想，如果会计核算不真实，税务部门要有效、准确地监控税源，就会增加税收成本，而且很难达到监控目的。目前，我国会计核算的法律上环境正在健全，新征管法也加强了税务部门对账簿、凭证的管理，如扩大建帐范围，包括所有纳税人和扣缴义务人；规范建帐措施，取消了“生产规模小的纳税人可不建帐”的规定；增大了对提供虚假计税依据的处罚力度。但是，虚假记账的现象仍很严重，屡禁不止，这主要是由于缺乏对会计工作的有效监督。

根据目前的现实情况，笔者提出如下监督措施：一是要加强税务部门与财政部门的信息共享。我国会计工作是由财政部门管理的，因此加强税务部门与财政部门的信息交流，是加强财务监督，增强税源监控的一项重点。税务部门在涉税问题中发现纳税人有虚假会计记录的，应及时告知财政部门，保证会计管理部门对进行虚假会计记录的单位和会计人员进行处罚，对有假帐记录的会计工作人员规定取消或限制其从事会计工作，同时追究违法单位和个人的刑事责任，加大违法成本，使其不能随意记假帐；二是逐步要求定额户建帐，直至取消税收定额户，对的确无法建帐的也要求安装税控装置；三是加大对账簿丢失、损毁的处罚力度，通过从重的处罚促使其保管好账簿，更不敢人为去丢失和损毁;四是继续加强信息建设。税务部门要加强对纳税人财务信息资料的采集工作，把采集到的资料作为税源监控的一项重要信息指标；另外有步骤地推行企业间的经济活动的比对，如通过网络实现往来帐比对、资金的转移支付比对；五是保护注册会计师的独立工作，提高注册会计师的道德水平和执业水平，进一步改善注册会计师的执业环境。

发达的税收信息系统

建立科学、完善的税收信息系统是实现税收监控的基础条件和必备条件，任何一个完善的税源监控体系都是建立在发达的税收信息系统基础上的。借鉴国际上先进的税收监控管理经验，如美国，正因为具有发达的税收信息系统，因而能够全面，多渠道地收集信息，任何交易、收入和支出，税务局都可以收集到资料，纳税人的股息、红利、利息、佣金、特许权使用费、工薪、津贴、代扣税额等等税务局都会有记录，几乎无所不包。每个美国人有终生唯一的社会安全号码，经营单位有执照号码，而且根据法律规定，任何类型的公司、企事业单位都有义务按照规定向税务当局提供资料。对不同来源的资料，税务当局通过相互比较印证，就能收集到比较准确的资料。这些来自不同渠道的资料进入纳税评估体系、稽查选案系统，经过电脑系统自动进行审核比较，只要发现有计算错误或不同来源资料结果不一致，就会作为纠正对象或作为稽查对象予以审核。在如此发达的信息系统下建立的税收监控体系，具有极强的监控功效，使得纳税人不敢轻易造假。我国的税源监控系统之所以难以发挥高效作用，一个很大原因是没有全面的信息来源作支持，获取的信息单一，准确性差。因此，完善税源监控必须建立发达的税收信息系统，使税务部门能够获取全面、准确的信息资料。

完善高效的税源监控手段

我国现有的税源监控手段，如金税工程、纳税评估体系，CTAIS税收信息系统等，实现监控的范围小，效率低，存在较大的缺陷，需要改进和完善。当前，应加速金税工程的拓展工作，扩大其监控领域和税种；广泛使用纳税评估体系，提高信息采集的准确性，提高评估结果的准确性；加速CTAIS信息系统的推广和使用，完善税收信息资料；开发和运用其它配套措施，形成完整的税收监控体系。

完善的税收法律体系

良好的法制环境，有效的司法保障，可以使税收工作事办而功倍。针对现状，首先，我们要尽快建立税收基本法，明确税收立法权限；健全税收实体法和程序法，完善有关规章制度，真正做到有法可依。其次，要加强税法宣传，提高全民的纳税意识。第三，要坚持税务部门的独立执法地位，并完善协税护税网络。

高素质的税务干部队伍

当前，税收工作局面不尽如人意，还有一个原因就是税务干部整体素质不高，执法水平参差不齐。要有效改善这种状况，一是各级领导干部要牢固树立正确的执法观念，树立公平观念和服务观念；二是全体税务干部要从政策理论水平、业务技术能力和实际工作效率等几个方面提高综合素质；最后，特别强调的是要加强税务检查，完善监管机制，要强化公开制度，增加税收工作的透明度，严厉打击执法犯法的行为，让全社会都来关心和支持税收工作。