税收征管模式问题研究

一、税收征管模式发展的两个阶段及发展变革的必然性。

1. 我国税收征管体制（systems）的历史沿革

2. 传统的税收征管体制主要存在缺陷3. 现行分税制存在的问题

二. 我国税收征管体制现状

三、构建现代化的税收征管模式

1. 巩固多年征管改革成果，为现代税收征管模式的建立奠定基础

2. 建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托3. 划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局

4. 重组征管业务流程

四. 优化税收征管运行模式

1.规范征、管、查各方面主体模式行为

2.调整征管职能机构

3.建立全方面税收监督约束机制

4创新征、管、查、分离模式

内 容 摘 要

本文在简述税收征管模式发展历程的基础上，针对现有的征管模式存在的一些缺陷，如，旧体制缺陷的遗留；事权与财权的交叉贯通划分不清；转移支付模式不当力度不足等，提出了从规范征、管、查各方面主体模式行为； 调整征管职能机构； 建立全方面税收监督约束机制；创新征、管、查、分离模式等几个方面加以完善的建议措施。

关键词：税收；征管；模式

税收征管模式问题研究

我国税收征管体制的历史沿革

1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：

先是50年代实行的征管专集于一身的税收征管模式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地税等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理：税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。 80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发展，极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。传统的税收征管体制主要存在以下缺陷： 1.税式转换缺乏进度，使征纳双方难以适应新的征管局面。

2.规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。

3.税收征管体制未能从根本上跳出“重征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。

4.专户管理员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽查工作的力量。

5.税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象 在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。 1996年的新的税收征管改革任务：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型，粗放型管理到向集约型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。

二、我国税收征管体制现状 自1994年1月1日起，我国全面实施国务院《关于实行分税制财征管理体制的决定》。分税制是财政管理体制的目标税式，同时也是税收管理体制改革的重要内容。尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》但是在税收收入占财政收入9%以上的今天，财政体制的改革必然牵动税收体制的改革，分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。 分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制度，以分税制为基础的分级财政，是国家财政管理体制的一种形式，它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式，世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制，而我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看，有三个特点：一个是它在一定程度上具有现代分税制内容，如按分税制的要求界定事权，财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是仍然保留了企业所得税按行政归属关系划分，这与深化企业改革和企业向专业化方向发展的趋势形成日趋尖锐的矛盾；三是共享税在全部税收收入中的比重相当高，与比较彻底的分税制表现出很大的距离。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财政体制改革的不断深化，必须逐步加以改进和完善，以便更多地体现分税制的原则。 现行分税制存在的问题： （一）遗留许多旧体制的痕迹 1994年实行的分税制，对进一步理顺中央和地方的财政分配关系，克服财政困难，强化财政调控功能，公平纳税负担，转换企业经营机制，建立适应社会主义市场经济发展要求的财税运行机制和财税管理体制，都发挥了重要的积极作用，但是，为了减轻改革的阻力保证改革顺利进行，新体制中保留了旧体制的一些不合理成份，或采取了一些变通办法。 例如分税制对企业所得税的划分，仍然沿用财政包干体制下的划分方法，中央企业所得税收入划归中央财政，地方企业所得税收入划归地方财政。与此相应的是，旧体制下某些弊端也随之被移植延续到新体制中来，甚至还诱发一些新矛盾，主要表现如下： （1）采用基数法确定地方财征收支基数，既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来，又有碍于中央财征收入比重的提高。 （2）企业所得税自然按企业隶属关系分别划归中央和地方的做法，虽然可以明确地划分中央收入和地方收入，但是由于地方政府对地方企业和中央企业往往产生亲疏厚薄的心理，难免使地方政府为了保护地方税源而侵蚀中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业公平竞争，并且会助长盲目投资，在经济割据等地方保护主义，与社会主义市场经济运行体制相违背。 （二）事权与财权的交叉贯通，划分不清 事权和财权相结合，事权划分是财权划分的前提，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善的，规范的，责权明晰的分级财政管理体制的核心与基础，而事权与财权交叉贯通，划分不清，这是我国财税体制多年来一直存在的主要缺陷，也是这次分税制改革所要解决的首要问题，但是1994年分税制改革中由于种种因素制约，我们并没有解决这个一直困扰我国财政体制改革的主要问题，而是把改革的重点放在收入划分上，由于各级政府的事权不清，各级政府的职能范围边界不明，这种划分各级政府的财力、财权、责任缺乏科学依据，而不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。 从现实情况来看，我国目前各级政府之间中财权的划分处于清晰与不清晰并存的混沌状态，中央政府到底担负哪些职能，各级地方政府究竟又有哪些作用，其事权边界是不明晰的。事权划分是财权划分的基础，既然没有这个基础，而只是划分财力，那么，这种分税制也就只能是不完善的，不科学的，不规范的分税制。 分税制要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围，使事权划分与支出范围相一致，并和财力相适应。但这次分税制改革，在地方政府财税收入大量上交中央之后，中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同。从原则上讲，中央与地方政府的事权应该很清楚。如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责，而地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担，但现行分税制运行中，自然沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法，中央政府一方面包揽过多，经常是“上面请客，下面出钱”，越俎代庖的事情相当普遍，这种各级政府职责范围界定不清，分财权而不分事权的分税制，必然导致中央与地方财力不清，事权与财权不相适应，从根本上讲，不可能较为彻底地理顺中央与地方之间分配关系，当然，不可否认，中央与地方在某些投资项目及经费方面不可避免地存在交叉和重叠。因此，事权的划分只能是相对，我们认为解决这一问题的思路应该是按照渐进式改革的方式，本着事权与政府职能转变，建立市场机制以及政治体制改革相配套的原则先易后难，逐步划清。 首先，把事权划分为三个层次：第一，划分内外即划分政府与企业和私人间的事权范围，明确哪些归政府，哪些归企业和私人。第二，理顺地方各级政府间关系，明确事权在省、市、县乡政府间划分，第三，明确上下，即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些归中央政府，哪些归地方政府。 其次，进一步明确界定和划分政府系统内的事权和相应的财权，具体说来，先划清各级政府所担负的政治、社会、以及公共品供给的事权边界，然后再划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过度到形成较完善的规范的事权与财权相结合的分税制。 再次，完善事权与财权还必须考虑市场化进程，随着市场化的推进，确认哪些事情市场能够做且做的更好，在此基础上，政府应相应调整其职能范围。只有这样，财政才可能随体制背景、市场条件和技术条件的变化而变化，更好的适应公共品的范围在不同时代的变化，推动增收节支，把资金投向政府应涉足的领域，提高财政资金的使用效益。 （三）转移支付模式不当，转移支付力度不足 我国现行财政转移支付的形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。从我国目前情况看，主要采取的形式是税收返还，即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足，实现纵向平衡发挥了重要作用。但也存在一些问题：第一，政策引导性不强，不利于国家实施宏观调控；第二，不利于节约支出和提高财政资金使用效率；第三，不利于发挥地方政府的积极性。总之，目前采取这种以无条件为主的收入分配型财征转移支付形式具有非常规性和过渡性质，它无法解决复杂的现实问题，因此迫切需要加以改革.

三、构建现代化的税收征管模式

现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，通过多年的征管工作实践和积极探索，效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量和效率，规范了税收执法行为，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO，特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布施行，税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化，迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管机制。为此，国家税务总局制定了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》，提出“实现税收征管的‘信息化和专业化’，建设统一的税收征管信息系统，实现建立在信息化基础上的以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管工作新格局”的新一轮征管改革目标。从改革目标可以看出，加速税收征管信息化建设推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理。构建这一现代化的税收征管模式，应从以下几个方面入手：  （一）巩固多年征管改革成果，为现代税收征管模式的建立奠定基础。建立现代税收征管模式，应是对多年征管改革的发展和完善。通过多年的征管改革，各级税务机关积累了丰富经验、取得了丰硕成果、锻炼了大批的干部，所有这些都是推进征管改革的重要基础和宝贵财富，因此，应在调查研究的基础上对多年的征管改革成果给予足够的重视和保护，以发挥其应有的作用，减少浪费和投入，保持征管改革的连续性。推进征管改革，应以“依法治税、从严治队”为根本，坚持“科技加管理”的方向，巩固、提高、丰富和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，在加速信息化建设的基础上实现税收征管专业化管理，大幅度提高征管质量和效率。 （二）建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。  1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。 2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。 （三）划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。 1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为： 征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。 检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。 在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。 2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。 征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。 （四）重组征管业务流程。信息化要求对征管业务的处理以业务流程为导向，以信息流的管理为核心，因此，必须依据对纳税人管理的信息流来重组征管业务流程。信息化条件下的征管业务，可大致划分为税源监控 (包括税务登记和认定管理、发票管理、税款核定、信息采集和资料管理等)、税款征收(包括申报征收、审核评税、税收计划、会计、统计和票证管理等)、税务稽查(包括稽查选案管理、检查管理、审理管理和执行管理)、税收法制(包括税收政策法规、税务行政处罚、税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿)。当前首先应当加强税源监控工作，税源监控是税务机关掌握应征税款的规模与分布的综合性工作，是征管能力与质量的集中体现，是税务部门获取税收征管信息资料的主要来源；税源监控的重点是有效的税源户籍管理、财务核算管理、资金周转管理和流转额的控管等。应按照加强税源监控的要求，对税收征管业务进行重组，重组的重点是按照新《税收征管法》及其实施细则的规定，规范基层征管机构及其工作人员的征管程序和征管行为；明确税务机构内部各专业分工及其联系与制约，实现上级机关对基层工作的全面的、及时的监督和管理。在业务重组的实施上，要以流程管理的思想重新设计和优化税收征管业务程序和内部管理程序，建立一套与征管信息系统相配套的业务流程，使之适应信息化征管模式的要求。税务机关各部门、各环节、各岗位都要主动调整不适应现代化管理的单项制度和内部规程，加强部门间的协调配合，规范信息数据的采集、传递、存储、加工和利用，建立标准、规范、真实、有效的信息数据库，最大限度地发挥计算机处理和网络传递效能，确保税收征管信息系统的顺畅运行。 （五）规范纳税服务。规范的纳税服务是指作为税务行政执法行为的重要组成部分、促使纳税人依法自觉纳税的基础性工作，是税务机关的基本职责和义务之一。规范的纳税服务应包括税收政策宣传送达、咨询培训辅导、税务登记、表票供应、纳税人信用等级评定等涉税服务工作。为此，必须坚持文明办税“八公开”制度，建立健全的包括首问责任制、限时服务、一站式服务、贴近式服务、以及文明礼貌在内的服务规范和服务质量考核评价体系。运用现代科技手段，设立服务热线，建立税务机关网站，为纳税人提供网上申请税务登记、申领发票、下载表格，以及网上咨询、网上投诉举报、网上获取税务信息及政策法规等服务。同时，要加快为纳税人办税提供各种电子与网络服务的进程，积极推行申报、缴款的网络化、电子化，通过推行银行网点报税、网上报税、电话报税和邮寄申报等多种申报纳税方式，实现固定个体工商户委托银行网点代收税款，其他纳税人网上申报缴纳税款，以及电话申报纳税的目标，最大限度地减少纳税人的纳税成本，延伸为纳税人服务的领域，拓宽为纳税人服务的空间，方便纳税人。在为广大纳税人提供更多、更好的信息服务和纳税服务的同时，按照“分类管理、区别对待”的原则，建立纳税人信誉等级评定制度，即根据纳税人2年或3年的税务登记办理情况、发票领用和保管情况、申报纳税情况、税务检查记录，参考纳税人的工商、银行、社保等的综合情况，评定纳税人的信誉等级，并纳入社会信用体系，实行动态管理，为信誉好的纳税人提供优先服务，强化对纳税信誉差的纳税人的管理。

当然，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意的问题。今后征管模式的总体发展方向应是在为国聚财的基础上，保证国家在维护国家安全、社会稳定、经济建设等各方面有足够的资金，同时调节经济，促进经济协调发展。为此，征管改革要坚持集中征收方向不动摇。这样才能克服因分散征收、分散管理而出现各自为政、执法不规范的行为，才能降低税收征收成本、提高征管效率。但不能为了集中而集中，要在降低税收征收成本的同时，保护纳税人的利益，尽量便利纳税人办税，降低纳税成本。由于城市、山区等在许多方面都存在着不同，所以应采取不同的税收征管模式。在城市，可以实行上门申报、邮寄申报、通讯申报、网上申报等多种申报方式实现集中征收。而在山区，由于交通不方便，银行、邮政网点少，如果也与城市一样实行相同申报方式实现集中方山村的纳税人就不得不为申报纳税的事情浪费大量的人力、财力，所以在征管模式选择上，应联系实际、因地制宜。改进山区征管模式的建议山区基层分局的设置。要按照“集中征收、分类管理、一级稽查”新的征管模式的要求，本着提高工作效率、方便纳税人、节约税收成本的原则，以经济区划与乡镇辖区相结合，结合考虑当前地方经济建设与开发的重点地域、乡镇党政部门的要求、群众历史上自然形成的习惯等多方面因素，我就当前基层税收征管存在问题谈谈我的看法。目前农村分局到底存在哪些问题呢？至少包括以下内容：    1、征管基础不扎实，漏征漏管现象严重，是当前许多地方的通病。主要原因是一线管理人员的工作分工不合理，人均管户数量太大，管理区域太大造成的。在农村基层分局，有的以区域划片太大，有的地方一个税务管理人员管理方圆几十平方公里，战线太长，管理人员的不少工作时间都花在路上，有效工作时间较少，工作效率不高。管理上只能顾及到目标明显、规模较大的纳税人。      2、以“条”划分管理范围，工作量安排不科学，巡查重复，做无用功。有的分局采取以个体工商户和其它经济类型划分管理人员，从人力资源配置上看，这是一种极不科学、极不合理的做法，有违农村分局的特点。一个乡镇个体工商户少则300-400户,多的500-600户,而其他经济类型通常在100户左右,个体工商户绝大多数不建账,管理难度、管理深度都大相径庭。由此，造成各自割裂，画地为牢，工作量畸轻畸重。使管理质量和效率不能实现最佳组合。更由于这种做法的存在，造成事实上的“一人进户，各事统管；一人进户，包办定税”，有违公正执法和相互制约之制。      3、征、管、查没有科学的设计，分工和安排存在随意性，主观性。像个体税收的检查，无法做到双人进户，个体户的定额，无法实现双人上门测算，更不要说核定准确了，这些都有违《征管法》的要求，也有违纳税检查的操作规程。不仅不符合规程，而且违背了法律。对企业的评税和管理性检查，存在名义上两人，实际上一人的做法。表面上两人检查，因为各自担负的责任和任务不一，最终是一人检查，二人签字，使要求仅仅流于形式。      改革要放在权、责明确上。目前基层分局的权责概念极其模糊，对于原则问题存在主观意志为标准的现象。有些事真正了解实际情况的定不了调，不了解情况的又乱作决定，这种状况下谈责任制，只能是徒有虚名。笔者认为，实行划片管理，缩小责任区的辖区规模，实行两个片区的交叉主、副岗，是解决这个问题的办法之一。既保证了相对集中力量，又落实了各自责任；既贯彻了相互制约，又保证了规范执法；既保证了工作量的均衡分配，又解决了相互配合和密切协作。      改革要放在集中力量，倾斜一线上。目前基层分局的管理股一般在3-4 人，有的分局采取了股长专职的分工。也就是局长分配任务到股长，股长再安排到税收管理员的模式。股长起了个上传下达的作用，其余时间有时跟班作业，有时在事务性的讨论和审理上。倒有点像管理人员在安排股长，或者说股长成了管理人员的帮手。这是一种本末倒置的现象，更是人力资源的浪费。对于股长的作用不仅未能发挥，而且挫伤了群众和股长双方的积极性。    征管改革是我们的国税事业不断适应新形势、适应新要求的需要。精细化管理的提出，正好反映了当前税收管理的真正要求。“精”，就是要管深管透，上层次；“细”，就是要管周到，管具体，管扎实。它需要基层领导以“真心实意干事业，千方百计抓落实。”的精神来搞改革；要把党中央、胡锦涛同志再三强调的科学精神，付诸于实际行动，贯穿于工作的始终。要克服花架子式的轰轰烈烈，要办实在事，做实在税收征管人员。  

四. 进一步优化税收征管运行模式的构想

税收征管运行模式是指在税收管过程中，为了实现税收征管职能，税务机关在征管组织机构、征管形式和征管方法等方面所采用的规范形式和征管方法等方面所采用规范结合。建立科学税收征管运行模式。重在优化征、管、查组合方式。 1．规范征、管、查模式各方面主体行为。 推进征管体制改革的首要问题是要明晰征纳双方职责，并据此调整模式行为。 （1）在征收手段实现计算机普及化，推行纳税代理人业务发展，方便征纳双方。 （2）变直接管理为间接管理，使管理科学化，严密化。 （3）纳税检查是税收征管重要环节，是税务部门进行偷税、漏税斗争有效手段。 2．调整征管职能机构

为了保证征管模式转型，形成监督制约机制，机构的调整要体现征、管、查、控相互制约、相互配合的要求。建立分工明确与职能清晰的稽查队、税务检查论，发票管理等专业化的征管机构，加强基层工作。 3．建立全方面税收监督约束机制。监督约束机制的构建，要由上而下，由内而外的单方位的机制向全方位的机制推进。 （1）建立横向交叉的业务监督约束机制。 （2）建立上下结合的组织监督约束机制。 （3）要建立内外双方监督约束机制。 4．创新征、管、查分离模式。 按照市场经济体制与财政管理体制对税收征管体制的要求，从整体性、系统性、角度性出发，推进征、管、查、分离模式逐步由机构内的三分离的机构间他离横式过度，从而达到分工程度更组、专业化程度更高，征管方法更加科学，征管工作流程更加规范有序的目标。总之，税收制度的全面深化改革，包括我国现行税制的进一步巩固、完善；税收管理体制的深化改革，合理规范的地方税收体系的建立，中央和地方税收分级管理收入分配权限进一步明确划分；税收征管制度改革的进一步深化，新的征管模式的创新及其运行，必将有力推动分税制改革的深化和进一步完善。

参 考 文 献

1．刘小兵.《中国税收实体法研究》，上海财经大学出版社，1999年12月第1版。2．谢贤星、杨喜凡著.《面向21世纪纳税与征管》，中国财征经济出版社，1998年4月第1版。3．许善达、潘静、李学军、潭衍、腾学瑞、欧然著.《中国税收法制论》，中国税务出版社

4．徐忠艳、刘群.《深化税收征管改革的几点思考》、《中国财征》。

5．赵越、施洪发.《西方发达国家分税制的比较》、《辽宁财税》，1999年7月。6．杨秀琴、钱晟编著.《中国税制教程》，中国人民大学出版社，1999年12月第1版。7．胡怡建、朱为群著.《税收学教程》上海三联书店，1994年10月第1版。8．张优才主编.《财税改革纵论》，经济科学出版社，1999年2月第1版。