论税收征管改革的目标模式

（一）、当前税收征管改革存在的问题

1、征管改革模式的设计过于理想化，新旧模式之间缺乏必要的过渡。

2、改革过程中注重了模式的同一性，忽略了各地实践的特殊性。

3、过分强调内部职权的相互制衡。

4、用扩张税收征管成本换取税收征管效率。

5、不顾客观条件和限制盲目推进信息化

(二)、税收征管改革的基本取向

1、以纳税人自主申报纳税为目标 ，区别不同情况实施集中征收

2、以税务部门有效监管为目标，最大限度地减少漏征漏管

3、以便捷税务机关征管和纳税人办税为目标，努力规范税收征管程序

4、以税务机关严格执法和纳税人自觉守法为目标，逐步实现税收征管的法治化

（三）、创建完善我国税收征管改革的目标模式

1、建立全面科学的税收工作考核机制，是深化税收征管改革的必然要求

2、大力加强对纳税人的税收专业优质服务，是深化税收征管改革的根本基础

3、税务管理机关的职能转换，是深化税收征管改革的重要内容

4、实施有力的保障体系是税收征管工作改革的必备条件

内 容 摘 要

税收是国家调节经济运行的重要杠杆之一。税收作用发挥得如何，离不开税制的优化和征管制度的不断改进和创新，以增强内在的功能作用，达到促进国民经济发展，增加国家财政收入的目的。税收征收管理模式是税收管理制度确定的基本依据，我国税收征管模式经历了一系列变革过程，在1996年确定了新的征管模式，新的征管模式基本符合市场经济公平、公正的要求，但在实践中仍存在不完善的方面．进一步完善现行税收征管模式是目前税收征管改革的主要内容。

论税收征管改革的目标模式

1994年税制改革后，我国的税收征管步伐不断加快，取得了有目共睹的显著成效，一个全新的税收征管格局正在形成。为进一步发挥税收职能作用，推进税收法治建设，强化税收征管力度，推动税收信息化建设，提高税务干部队伍素质，对当前税收征管改革中的一些倾向性问题引起足够的重视，本文对下一步深化税收征管改革的具体目标模式加以探讨。

当前税收征管改革存在的问题

征管改革模式的设计过于理想化，新旧模式之间缺乏必要的过渡。

目前，我国生产力水平层次不高，计算机的运用与开发尚处于起步阶段，加之东西部的差距、平原山区的差距、城市农村的差距等诸多因素的影响，决定了模式中“以计算网络为依托，集中征收”在大部分地方不可能实现。此外，相当多的纳税人纳税意识不强，部分税务干部业务素质偏低，有些地方人手紧张等，都加剧了“以纳税申报和优化服务为基础，重点稽查”的模式在实践中的运作难度。可见，新一轮税收征管改革模式设计过于理想化，与我国还处于社会主义市场经济初级阶段的具体国情不相符。同时，新旧模式之间转换缺乏必要的过渡。其一，事前准备不够，前一轮模式设计没有证求基层单位的意见，也没有进行必要的宣传，税务干部和纳税人心理上难以及时调整。其二，新模式一些基础性置换条件不具备，如征管技术手段、计算机运用软件等，使得新模式仍运作于旧模式的空间，反而进一步恶化了税收征管秩序。

改革过程中注重了模式的同一性，忽略了各地实践的特殊性

在税收征管改革启动之前，构造一种模式框架借以指导全国各地征管改革实践是必要的。但目前在推进税收征管改革过程中，全国各地都严格按照新模式的内容来改革，错误地认为征管改革只要按模式的要求调整到位就完成了征管改革。在改革过程中，也没有针对出现的问题来矫正模式设计的不足，过分强调了模式的高度统一，抹杀了各地的具体实情和在改革中的创造性。同时，从中央到地方，自上而下地以行政命令要求各地按照统一模式推改革，忽视了全国各地对改革模式的具体要求和改革过程中可能出现的问题也不尽相同的客观事实，致使一些本不具备条件的地方也盲目地推行。事实上，全国各地通用一种改革模式在实践中是注定行不通的，征管改革在模式设计和改造过程中必须高度重视各地实践的特殊性，如经济发达程度、地理位置、公民的文化素质、税收环境等等。各地只要符合改革的内核和基本原则的要求；只要能提高税收效率，降低税收成本，增加税收收入；只要能密切征纳关系，建立良好的税收秩序，就意味着税收征管改革取得了成功。

过分强调内部职权的相互制衡

分解税务系统内部税收征管各环节的权力，实现相互间的监督制约，一直是税收征管改革的目标之一。权力过分集中或缺乏足够的约束，必然会形成欠科学的和错误的决策，造成效率低正点甚至产生腐败，应当在权力分配和机构设置中，充分考虑分工，制约和平衡问题。分权在形式上就是分工。事实上，行政管理中的权力制衡不同于机械制衡，权力运作是需要一定空间的，否则就会降低或失去效率。我们在改革中应当坚持效率优先、兼顾防腐的原则。不能为改革过去“专管制度”下的权力过于集中的弊端走向权力过于分散的极端，要遵循权力之间的内在联系和运作规律，按照把相对独立的权力分离而不是把同一项权力分解的思路，来合理设置机构、调整人员和界定职权，克服多项权力集于一个岗位或一个人手中的问题，以实现权力的有效制衡和征管效能。不能单纯为了制约而制约。过分地强调制衡，结果必然是权力在运全过程中产生内耗、相互掣肘，增加在发生掣肘时人为协调的成本。

用扩张税收征管成本换取税收征管效率

税收征管成本是关系税收征管效率的一个重要因素。一般来讲，二者成负相关关系，税收征管成本越高，税收征管效率越低。但在经济总量一定的条件下，税收收入总量达到一个最高点之间，税收征管成本与税收征管效率却成正相关关系。我国税收征管效率之所以能够不断提高，主要体现为税收收入能够逐年增长。美国、英国、日本、加拿大等发达国家的税收征管成本均在2%以下，并有逐步下降的趋势。而我国税收征管成本在20世纪90年代初约为3%左右，目前已达6%左右，近10年的时间成本费用翻了一倍。主要原因就是在税收征管改革过程中，不断地新设或分设机构、重复开发征管软件、建设大量高档办税场所、购置现代化的办公设备、大幅度地增加人员、制作新的表证单册等。因此，在深化税收征管改革中，应当牢固树立税收成本意识，坚持“最少征收费用原则”，防止走扩张税收征管成本的老路子。

不顾客观条件和限制盲目推进信息化

信息化是社会发展的必然趋势。税务部门在税收征管改革中比其他部门优先实施信息化建设，是比较正确的选择。但目前有一种“有条件要上，没有条件创造条件也要上”的趋势。信息化是一个社会化的概念，不是一个或几个部门在短时间内就能实现的工程，它有一个必然的历史发展过程。我国税务部门真正启动信息化工程也不过10年。我们不能按部就班地等待，要用赶超的精神同时完成工业化、现代化和信息化，但也必须遵循事物发展的客观规律，尊重现实社会的客观条件。

税收征管改革的基本取向

国家税务总局确定的税收征管改革目标模式是比较科学严密的，应当继续坚持和完善。但各地必须紧密结合实际制定具体的阶段性的实施操作模式。由于各地情况的千差成别，笔者只能就基本的取向提出参考性的意见。

以纳税人自主申报纳税为目标 ，区别不同情况实施集中征收

实施纳税人自主申报纳税制度是新旧税收征管模式的根本区别，也是重新界定征纳双方法律关系的主要举措，毫无疑问应当成为深化改革的一个重要目标。随之而实行的集中征收办法，则应当因地制宜。要顾及地区差别、城乡差别、行业差别和纳税人则才核算水平差别、报税手段差别、纳税意识差别的实际情况，有所区别地实施集中征收。 “集中征收主要指的是征收信息和征收信息数据处理的集中，而不单纯是指征收场地和纳税人的集中”实行集中征收，只能达到征收信息的集中处理，而报税地点应当是相对分散的，报税手段和缴税渠道也应当是多元的。一些发达国家虽然在全国只设若干个报税中心，也只是实行信息的高度集中处理，不等于否定基层税务管理机构的存在，更何况我国的实际情况与发达国家还有着较大的差距。在比较发达的城区，行政区划较大的，应当保留原有的机构。在欠发达的城效，能够依附于城区机构的，不应保留或新设机构；不能依附于城区机构的，还是应当保留或新设或合并机构。在偏远的乡镇，考虑到税收征管成本，应当摒弃行政区草设置机构的做法，根据相对便利征管和办税的原则，设置能够管辖若干乡镇的分局所。

以税务部门有效监管为目标，最大限度地减少漏征漏管

实行新的税收征管模式后，如何加强对税源的有效监管是值得高度重视的一个重要环节。近几年，各地在改革中对此有所忽视，比较普遍地出现了“疏于管理、淡化责任”的问题。现在比较一致的看法是，应用现代网络信息技术改造完善税收监管体系。从理论上讲，实施金税二期工程和CTAIS乃至金税三期工程是建立以计算机网络为依托的税收监管体系的有效途径，其业务功能能够涵盖所有税种和征管全过程。但这是改革的远景规划目标，目前正在实施的金税二期工程和大面积试点的CTAIS，其信息技术所能触及的范围与是有限的。税收征管活动面对的是许许多多个千差万别的纳税人，信息技术发挥作用并不完全取决于税务机关对内部的严密设计。在今后一段时期，加强税收监管以计算机网络为依托，并不意味着要完全以计算机网络为依靠，否则将造成更大的漏征漏管。应该在大力推进金税二期工程和CTAIS，充分发挥信息技术监管作用的同时，辅之以法治化、专业化的人工监管。事实上，人工监管也是信息技术监管的基础和保障。要进一步强化日常税源管理，完善税务登记办法，实行诚信纳税奖惩机制，推广必要的税控装置，建立生产经营重要变化情况报告制度。

以便捷税务机关征管和纳税人办税为目标，努力规范税收征管程序

税收征管程序和办税手续越来越复杂，是改革中存在的比较普遍的倾向。这一方面是由于新旧税收征管模式转换过程中需保留或新设过渡性机构、岗位等因素造成的；另一方面是由于过度地强调内部的监督制约、过分地细化岗则分工、过多地设置专业机构造成的。这是与提高税收征管效率和优化税收服务和改革宗旨相悖的。优化办税服务应当在征管程序和办科手续上尽可能地简化，在物力上和精力上尽可能地减少税务机关和纳税人的付出。规范税收征管程序首先必须简化程序，复杂的程序很难是规范的程序。因此，应当遵循税收征管各环节的职能关系和尊重纳税人办税的主观要求，科学设置专业机构、划分征管岗责和规定办税手续，实现税收征管活动的高效运转。

以税务机关严格执法和纳税人自觉守法为目标，逐步实现税收征管的法治化

依法治税是税收工作的灵魂，包括税务机关依法征税和纳税人依法纳税两个不可缺的方面，其中税务机关能否严格执法起着主导作用。长期以来，在税收执法方面，既存在执法随意性的问题又有执法难的问题。执法随意主要是源于税收法制不健全、执法程序不规范、执法责任不明确和监督机制不完善。执法难主要源于政府行为干扰、执法手段软化、纳税人税法观念淡薄和社会人际关系的骚扰。可以说，执法随意多体现为税务部门自身因素，执法难多体现为客观外在影响。但不管怎么说，税务部门毕竟是执法主体，在执法上有着不可推卸的职责。因此应该通过深化税收征管改革，确保税收征管程序、税收行政处理程序、税务行政救济程序得到切实的履行，确保行政监督措施、税收执法责任、纳税人权利得到真正的落实，逐步使税收征管纳入法治化的轨道，而不能仅仅依赖突击性的执法大检查、上级对下级的征管质量考核和集中整顿征管秩序来保证严格执法。

创建完善我国税收征管改革的目标模式

建立全面科学的税收工作考核机制，是深化税收征管改革的必然要求

税收工作考核机制是指对税务机关及其工作人员的工作成绩予以评价的制度和办法，它包括对税务机关的税收工作考核制度和对税务干部的税收工作考核制度。这里主要谈谈对税务机关的税收工作考核制度。

对税务机关的工作考核，我国目前主要是采取税收收入考核制度，即各级税务机关在年初采取基数加系数的税收计划管理方法，确定下级税务机关本年税收收入任务，年终以税收收入任务的完成作为税务机关工作成绩好坏的主要依据。客观的讲，税收收入考核制度在计划经济时代对促进税收收入的稳步增长，保证税收职能的实现发挥了巨大的作用。但随着社会主义市场经济的逐渐建立，税收征管模式的改革与发展，这种单一的考核制度已日益显得僵化、片面。社会主义市场经济要求税收充分发挥其宏观调控职能，保证经济发展有一个公平竞争的市场环境。显然，税收收入考核制度已适应不了客观形势对税收工作的要求，在某些方面，反而成为了市场经济、征管改革良性发展的掣肘：第一，税收收入反映不出经济发展的实际水平。税收是经济的集中体现，一般来讲，经济的规模、水平及发展速度决定税收的规模和增长速度。现行的税收计划管理方式，以基数为确定税收任务的基础数据，既没有考虑到历史原因形成的某些区域基数的不合理性，又没有考虑到计划确定后可能出现的经济发展波动因素，使得税收计划与经济实际水平相脱节。第二，区域间税负不公平影响了市场经济的公平竞争。税收征管税收计划影响导致区域间宏观税负水平不一，一些经济发达区域税负水平相对较低，一些经济落后区域税负水平相对较高。不同区域相同类型的生产经营者由此不能处于同一起跑线上，市场经济的公平竞争无从谈起。第三，“税收收入绝对中心论”制约了税收征管改革目标的实现。经济发达地区税源充足，收入任务容易完成，为了降低收入基数，减轻来年收入压力，往往通过缓、欠、放等手段培植税源，人为放松征管力度。经济落后地区则为了确保收入任务完成，在管理方式上虽然取消专管员管户制，但仍要千方百计地设计“管理员管户制”、“稽查员管户制”，在征收上往往采取“寅吃卯粮”的办法，致使“法治、公平”的改革目标成为一句空洞的口号。第四，单一的考核内容影响了税收征管基础工作质量。在单一的收入考核制度下，税务机关及税务人员为了出成绩、得名誉，不得不竭尽全力去完成收入任务，对税收征管基础工作则不想管、不愿管也不屑管。长期漠视征管基础工作的结果，势必带来征管质量的大幅度下降。

因此，深化税收征管改革必然要求税务机关建立一套全面科学的税收工作考核制度。对税务机关的考核应以税收收入与税收征管质量并重，并逐渐转移到以税收征管质量为主。

税收收入

当前乃至今后相当长的一段时间内，组织收入仍是税务机关的一项主要工作内容。收入任务在税务机关工作考核中还要占有重要地位，但对考核方式要进行大力改革。一是税收计划管理方法的转变，要使税收计划更能接受经济税源的实际状况。二是要增加税收弹性系数考核指标。所谓税收弹性是指税收对经济增长的反应程度，税收弹性系数是税收收入增长率与经济增长率之比。当这一系数等于或大于1时，说明税收增长等于或快于经济增长；小于1时，税收收入可有增量，但增长速度慢于经济增长速度；为负值时，说明经济增长了，税收收入却减少了。对税收收入的考核，要结合收入任务实现额和税收弹性系数两个指标考核，设计四级考核等次。税收任务完成，弹性系数大于或等于1时，为优秀；税收任务完成，弹性系数小于1时，为良好；未完成税收任务，弹性系数大于或等于1时，为一般；弹性系数为负值，定为差。

2、税收征管质量

税收征管基础工作涉及面很广，且有许多不确定因素。在确定征管质量考核指标时，应遵循繁简适度和便于分析比较的原则，抓住最基本、最主要和能够确定的因素。

税务登记率。税务登记率＝税务登记户数÷（工商登记户数－不须办理税务登记户数）。对不须办理税务登记户数，主管税务机关应按工商登记清册按户核实，没有核实或无确切证据证实核实的，视为办理税务登记户数。该指标表明税务机关对法定应纳税户的实际控管范围，要求税务机关加强与工商部门联系，加大对法定纳税户的控管力度。

纳税申报率。纳税申报率＝纳税申报户数÷（税务登记户数－停、歇、非正常户数）。此指标可直接通过微机查询获得。

欠缴税款率。欠缴税款率＝欠缴税款合计数÷应纳税款合计数。上述两项指标在于考核税务机关税款征收的执行刚法。

涉税案件查处率。涉税案件查处率＝查处涉税案件数÷（自身选案案件数＋举报案件数＋移交案件数）。

查补税款入库率。查处税款入库率＝查补税款入库数÷查补税款总数。上述两项指标考核税务专业稽查机构“重点稽查”的功效发挥状况。

执法差错率。执法差错率＝税收保全、强制执行及行政处罚错误案例合计数÷税收保全、强制执行及行政处罚案件总数。此指标考核税务机关税收执法的规范化程度。

社会主义市场经济完全建立，新税收征管模式全面规范运行之后，对税务机关工作考核最终应转移到征管质量上来。税收计划应由指令性计划转为指导性计划，仅仅作为税务机关工作考核的一个参考依据。而对税务干部的工作考核，也应迅速适应税收征管改革的要求，建立完善岗位目标责任制，实行量化考核。

大力加强对纳税人的税收专业优质服务，是深化税收征管改革的根本基础

新一轮税收征管改革明确提出“以申报纳税和优化服务为基础”，这里的优化服务是指税务机关为纳税人提供的税收专业优质服务。而税收专业服务从本质上看是为申报纳税服务的，因此可以说，税收专业服务不仅是税收征管改革的重要内容，而且还是税收征管改革的根本基础。但在当前税收征管改革实践操作中，由于各种主客观原因，税收专业优质服务还远远没有到位，其基础地位还没有体现出来。存在的主要问题有：第一，对税收专业服务的认识不深入。一是没有认识到税收专业服务的基础地位。新征管模式的核心就是取消专管员管户制度，建立纳税人自行申报纳税制度。纳税人申报纳税执行的好坏，直接影响到新征管模式后三个环节（集中征收、微机监控、重点稽查）的运行。我国税务机关促使纳税人履行申报纳税义务的手段主要是严管重罚，通过法律惩戒（责令限期改正、罚款）来达到目的。这种方法短期内很见成效，但也有明显的缺陷：申报率上来了，但申报质量普遍不高；管理稍一放松，申报率就下降。从国外发达国家税收征管的发展进程看，解决纳税人自行申报问题，提高公民纳税意识的关键在于大力加强对纳税人的税收专业服务。只有为纳税人提供及时、准确的税收政策信息服务，提供快捷、方便的纳税程序服务、提供全面、周到的合法权益保障服务，才能使纳税人正确理解纳税义务，提高办税水平，从而保证纳税申报制度真正建立，新征管模式流畅运转。二是没有认识到税收专业服务是税务机关的基本职责。征管改革的一个重要内容就是明确划分征纳双方的权利和义务，理顺两者关系：依法征税是法律赋予税务机关的权利，依法纳税是纳税人应尽的义务，享受税务机关的优质服务是纳税人拥有的权利。但我们大部门税务机关还没有适应改革的要求，仍把自己放在“管治者”的地位上，“管”的愿望非常强烈，“服务”观念相当淡薄，有的甚至还把一些本应为纳税人提供的起码的税收服务变成一种获利手段。第二，对税收专业服务理解不全面。税收专业服务在国家税务总局《税收征管改革方案》中表述过于简单，之后也未做过系统的研究设计，各地在制订改革具体办法时也未考虑到这一内容。对税收专业服务理论研究的滞后，带来了对税收专业服务内涵理解的片面性。大部分税务机关认为税收专业服务就是“微笑服务、礼貌待人、挂牌上岗、办税时限承诺”等浅表层的服务。第三，混淆了税收专业服务与代理服务的界限。税收专业服务是指税务机关在纳税方面为纳税人提供的各种服务和便利，基本上是无偿的。代理服务是指社会中介组织受纳税人委托，有偿代为处理各种涉税事宜。两者有着本质区别，而有些税务机关存在有开展了税务代理工作就是为纳税人提供了优质服务的认识误区。

深化税收征管改革必须大力加强税收专业服务的基础地位，站在建立“法治、公平、文明、效率”良好税收环境的战略高度，来做好优化服务这篇大文章。为纳税人提供税收专业优质服务，要坚持符合我国税收征管实际的原则、便利的原则、节约税收奉行成本的原则、基本无偿的原则。符合我国税收征管实际原则指税收专业服务涵盖的范围要广，要尽量吸取国外先进经验，但要与我国征管实际相结合。便利原则指税收专业服务的提供在时间、地点、方式上都要使纳税人感到轻松、省事。给纳税人增加额外负担的事宜不能称之为服务。

税收专业服务包括以下内容：第一，税法宣传和教育服务。我国纳税人办税总休水平很低，很多纳税人无法正确进行纳税申报。提高纳税人办税水平，必须开展长期的行之有效的税法宣传和教育服务。主要方式可采用现代传播媒介（报刊、杂志、电视、广播、网络）上进行长期系统的税收公告宣传，出版专业印刷品，包括报刊、杂志、税收政策宣传资料，设立税务咨询热线、电子信箱，举办多种形式的培训班等。要注意的是税法宣传和教育服务中，纳税人处于被动的接收地位，国家法律并没有规定纳税人有为税法宣传和教育付出金钱和精力的义务。税务机关通过免费的方便的方式达到宣传税收、教育纳税人的目的。

第二，税收征管服务。税收征管服务是整个税收专业服务的关键和核心，指税务机关为纳税人在申报缴纳税款和办理其他涉税事宜方面所提供的服务。税务机关应尽可能地在时间、地点、内容上为纳税人提供全方位服务。在时间上，一是延长工作时间。办税服务厅应充分考虑照顾纳税人的生活经营时间，学习银行储蓄网点的优质服务方法，节假日正常上班，申报期内适当延长工作时间。二是缩短办税时间。对各项涉税事宜的办理要提高工作效率，尽量缩短办理时限。在地点上，要按照便利、节约税收成本原则，创造条件为纳税人服务。在城区应考虑国税、地税两家合建办税服务厅，在农村应尽量多设置临时征收点，还要尽可能地加快税务机关与银行联网进程，最终实现纳税人可在各银行储蓄网点自由申报纳税。在内容上要注意以下方面：实行办税程序公示制，并开展文明服务承诺活动；坚持“基本无偿”原则，免费提供各种申报表格，办理税务登记、发售发票按成本价格收取费用，对各种税务申请实行免费服务；对特殊纳税人要实行特殊照顾，如对收入较低无力委托税务代理又无能力自行核算申报和纳税人、老年纳税人以及有残疾的纳税人，由办税厅人员免费帮助其填报纳税申报表；要树立为农村边远山区纳税人服务观念。对农村偏远山区的零散收不诮一律强求上门报缴，可实行委托代征或定时上门征收的办法。实行定时定点巡回征收时，也应考虑实行“流动办税服务”，可同时为纳税人办理一些简单的涉税事宜，如接收税务登记申请、发售普通发票、受理延期申报、缴税申请等。

第三，纳税人权利保证服务。这是指纳税人的合法权益受到损害时税务机关应给予提供的服务。主要内容有：多缴税款要求退还权，要求举行税务处罚听证会权，行政复议权，申诉控告权，行政诉讼权等。其中，除行政诉讼处，由税务机关提供的权利保护服务应是无偿的。应将税收专业服务所需的经费列入税收成本，由国家给予物质保障。

税务管理机关的职能转换，是深化税收征管改革的重要内容

新一轮的税收征管改革侧重于税务基层征收机构的职能转换，而忽视甚至遗忘了税务管理机关也应与新征管模式相衔接，进行职能转换。尽管基层税务征收机构都已按新征管模式正常运转，但税务管理机关仍按过去的老套套布置、管理、指导工作，与改革要求不相适应：第一，内设机构过多。税务管理机关内设机构既有行政编制单位，又有事业编制单位，数量繁多。整个指挥部门的庞大，形成人员臃肿，与大力压缩机关工作人员、充实基层征管力量的改革精神不相符合。第二，业务主管部门职能交叉重叠，各自为政。1994年新税制实施后，税务管理机构中的业务主管部门基本上按税种设置，并且由以前单纯的税收政策管理为政策管理和征收管理相统一，一直延续至今。这种管理方式在税改之初对各税种特别是增值税的规范化运行起了很大保障作用，但从长期运行情况看，却对  税收征管整体功能的发挥造成一些负面影响。其一，征管政策令出多门，基层征收机构无所适从。一般讲，我国税收政策变动较大，但征管程序及办法是比较固定且适合所有税种的，但各税种业务主管部门从加强自身税种管理角度制订出种种实施细则、操作办法及考核办法，基层征收机构单位就征管程序、办法就要按税种分别适用不同部门的政策，同一性质征管工作要接受多个部门考核。征管政策过于复杂化、分工化反而影响基层征管工作。其二，各税种主管部门与征管部门职责划分不清，形成征管业务管理不规范。征收管理工作实际上由各税种主管部门和征管部门共同承担，但征收管理业务划分一直没有明确说法，有时大家都争着管，有时又都放手不管。如征管基础工作过去统一由征管部门管理，但实行分税种管理后，各税种业务主管部门也负有该税种征管基础工作管理职能，结果就造成征管基础工作管理不规范的现象。其三，片面考虑税种管理需要，影响了税收征管改革的开展。征管改革主要是由征管部门负责组织实施，与各税种主管部门的工作没有很密切的直接联系，因而各税种业务主管部门在开展征收管理工作时往往很少考虑到征管改革的整体需要，有些工作与征管改革不能很好的衔接。如征管改革明确划分了征纳双方责任，纳税人对其纳税申报的真实性负完全责任，税务机关只通过微机逻辑审核，国家税务总局征管改革办公室为此专门制订了新申报表式样。但各税种业务部门至今未改正过来，仍严格要求税务机关接收申报时要先审核，并记入审核记录。又如各税种业务管理部门经常性开展各种专项检查、交叉检查、重点行业检查，就是在行使税务稽查的选案权和实施权，影响了稽查机构的职能发挥。第三，多头进户，管理职责与执法职责界限不清。税务管理机构各业务部门为了把自己分管的业务管好、管细，不仅在布置、督促、指导工作上下功夫，而且还经常深入基层，亲自参与对纳税人的管理，如一些地方的发票管理所除了进行发票印制、发放、内部管理外，还直接开展发票稽查活动,发票违章案件。又如各业务部门经常对纳税人组织并亲自开展自类纳税检查。

可见，深化税收征管改革同样要将税务管理机构的职能转换作为一个重要内容来抓。税务管理机构职能转换改革应把握三个原则：

持“精简效能”的原则。首先撤销事业编制单位。目前税务管理机关的事业编制单位基本上仍是由税务机构的行政经费在支持运转，所谓“事业性”有其名无其实，完全可以将其撤销，有关行政管理职能分解到其他业务部门。其次大力压缩非业务部门数量，多设置综合性机构。富余出来的机关人员充实到各业务部门，充实到基层机构。

持“专业化分工”的原则。税务管理机构的各业务部门要按照征管改革“专业化分工”的要求重新调整职责范围。各税种业务部门负责税收政策管理，征管部门负责征管制度及程序管理，各专业稽查处机构负责针对纳税人的各种执法活动的组织、对象的确定以及实施。要特别  注意充分体现新征管模式中“重点稽查”地位，强化各专业稽查机职能。要通过先进的稽查选案办法，来确定稽查对象，杜绝目前“拉网式”的各类税收检查实际存在的“盲目性”。

持“执法权限统一”原则。代表税务机关直接与纳税人的交道的只能是基层征收机构和专业稽查机构两家，税务管理机关中各业务部门不能任意地直接从事、参与对纳税人的征管。一些专业性很强的执法活动，也应以基层征收机构或专业稽查机构的名义，抽调各业务部门专业人员协作进行。

实施有力的保障体系是税收征管工作改革的必备条件

现代税收征管制度的推行，既体现依法治税精神，同时也需要良好的实施环境。税收工作离不开良好的治税环境，为创造良好的治税环境，保障现代税收征管制度的实施，要求国家必须从法律手段、经济手段、行政手段以及教育手段上联动，创造良好的治税环境。构建国家税收保卫体系，为此：

在法律手段方面.要建立比较完善的税收法律体系。

我国已制定了《税收征管法》及其实施细则，以及(发票管理条例)等单行法，为税收征管法制定提供了良好基础。但为了适应税制深入运行，应该抓紧制定《税收基本法》，尽快出台有关组建税务法庭、税务警察的组织程序方案，还有诸如税收处罚、税务代理、举报奖励等直接关系税收征收和配套规章制度。同时，各地税务机关要在国家宪法基础上，加快地方税收立法工作的进程，使各项法律、法规具有更强的可操作性。要建立税务部门独立的司法体系。

因此，尽快设立税务法庭、税务治安机构，增强涉税违法案件的打击力度。同时，税务机关征税除了依靠法律法规赋予的自身应有的权利外，还有赖于公安、检察、审判等机关的坚强的司法保障。不然，仅靠税务机关“孤军作战”是不行的。特别是在我国依法治国，税收法律体系日益完善的前提下，要努力创造条件，建立健全法律法规，创造良好的法制环境，才能严惩各种违反税法的行为，维护税法的尊严。

在行政手段方面，启发和倡导纳税人的纳税自觉性。

在市场经济条件下，仅仅依赖于纳税人的自觉性是远远不够的，更需要的是通过税法本身所具有的严肃性和强制性来引导、规范、制约、督促纳税人的纳税行为。切断税务人员与“管户”之间的“脐带”，取消专管员制度，改变“保姆”式的征管方法，由企业自行申报纳税，是征管改革和建立现代税收征管制度的必然要求。

合理的税负在一定程序上可减少税务违章行为的萌发。利益和风险是并存的，从人的一般心理定势来讲，利益越小，冒风险的人就越少。在合理的税负条件下，冒风险进行偷逃税的不法行为的发生概率必将下降。因此，税收政策的制订、税收负担的测定要尽可能避免名义税负较高，而实际税负又较低这种现象所带来的负面效应。

严格执法、严惩重罚既是税收征管走上良性循环轨道的必由之路，也是推行现代税收征管制度与实现目标模式的内在要求和“支撑点”。只有强化税收处罚力度，加大偷税成本，强化税收震慑力量，使不法分子对偷逃税行为时时有政治上要冒风险，经济上要吃大亏这种压力感，才能逐步抑制和减少税务违章行为的发生。

规范税务行政处罚行为。一是强调税务行政处罚的程序必须合法。行政处罚法规定除特定的需当场做出行政处罚外，对其它违法行为的行政处罚必须按照一般程序进行。对于将要实施的行政处罚，在做出正式决定之前告知当事人做出行政处罚的事实、理由及依据，告知当事人有权进行陈述、申辩和听证。如果行政处罚决定不是按照这个基本程序做出，那么这个行政处罚就是无效的。税务稽查人员在执法过程中的程序不严格、不规范的问题一直很突出，随着《行政处罚法》的实施，现阶段必须落实违法纳税人在处罚之前(如陈述、申辩和听证权)和处罚之后(如复议权和诉讼权)的各种权力，及时发现和纠正执法中存在的偏差，减少纳税争议，规范执法行为，促进依法行政。二是税务行政处罚尺度的标准化问题。税务处罚尺度问题是日常税务案件审理经常遇到的问题。

在经济手段方面要严查重罚。

  目前，税务部门查处涉税案件往往用“以补代罚，以罚代刑”的手段不了了之，一定程度上助长了那些靠偷漏税过日子的纳税人的侥幸心理，这也是当前偷骗抗税行为大量存在、屡查屡犯的原因。为强化依法治税，一要排除各种干扰，依税法规定加大经济处罚力度。对情节严重的涉税犯罪，采取经济、行政和法律等多种手段并施的处罚，以儆效尤。二要实行典型案例曝光制度，用惩处涉税违法者的事实产生一定的震慑力，既对其经济业务上造成影响，可又起到以案释法的效果。三是要杜绝以补代罚现象。对偷漏税不仅要如数补足，而且要依法进行处罚，不能让偷税者有利可图。

参 考 文 献

[1] 周三多,《管理学原理与方法》，复旦大学出版社，2000

[2] 陈景新,《税收征管改革理论与实践》，经济日报出版杜，2002

[3] 吴旭东，《税收管理》，东北财经大学出版社,2004

[4] 刘勇,《对深化征管改革的思考》，税务研究，1999.8 

[5] 张卫,《从管理学角度看税收征管的完善》，《税务研究》，2004.12