税收流失问题研究

一、税收流失的界定

二、我国税收流失的经济效应分析

三、我国税收流失的原因分析

四、对策与建议

内 容 摘 要

国内外的税收征管实践证明，在一定的社会发展水平、税收征管水平和特定税制条件下，由于税收成本的制约，发生一定的税收征管损失（又称税收流失）是不可避免的。但是，笔者认为，存在并不代表合理，而且其“不合理性”还会因为经济体制、税收制度和社会管理水平的缺陷发生连锁“异动”，进而破坏微观决策基础，扰乱宏观经济运行。为了客观地分析判断税收流失的“不合理性”及其原因，本文将从我国税收流失的大致规模、经济影响产生原因3个方面进行分析，为治理这种现象探索有效的途径。

税收流失问题研究

随着改革开放以来我国几次税制改革的进行，税收在整个国民经济中的地位越来越重要，但同时税收流失问题也日趋严重，影响了国民经济持续稳定地快发

展，它已成为当前我国财税界普遍关心的热点问题，也是社会关注的焦点。对税收流失问题进行系统地研究并提出治理的对策，已成了一项紧迫任务

税收流失的界定

税收流失是指在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款。 

这里指所有经济活动，包括“地上经济”和“地下经济”。“地上经济”是指已纳入国民经济核算体系并在国家有效控制范围之内的经济活动及其收入。与之相反，“地下经济”一般是指防止和逃避政府的管制、税收和监察的经济活动以及由此获得的收入。两种经济活动中都存在税收流失现象。前者是显性流失，后者为隐性流失。并且随着经济形势的发展、税费负担的增加和政府管制能力的下降，“地下经济”的税收流失会有增多的趋势。 

 税收流失主要包括“地上经济”中存在的纳税人偷税、骗税、抗税、避税、欠税造成的税收流失和处于政府有效控制之外的“地下经矿（又称“非法经济”、“未申报经济”和“未登记经济”）的税收流失以及因税收“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税造成的税收流失。 

 这里需要强调的是，属于国家政策允许和权限范围内的税收减免不在税收流失之列，而违反国家政策规定超越权限审批的税收减免或变相减免则是税收流失。 

　二、我国税收流失的经济效应分析

　 从经济学的角度看，大量的税收流失会产生以下4种效应： 

 （一）财政效应 

 税收流失，将直接造成国家财政收入的减少。进而导致国家财政支出的减少或财政赤字的增加。在目前政府收入机制尚未理顺、预算监督较为宽松、税收收入占GDP的比重偏低的情况下，各部门、各地方政府为了缓解财政支出的巨大压力，必然产生增加收费的冲动，甚至成为某些部门、某些地方乱收费的借口。由此可见，税收流失不仅会影响政府的财政收入，而且会对整个经济环境和政府收入机制产生可怕的侵蚀和破坏作用，进而加剧政府收入行为的失控，破坏经济的正常运行。 

 （二）宏观调控弱化效应 

 近年来，我国宏观经济总量发生了根本性的变化，结构性的“相对过剩”代替了“短缺经济”，有效需求不足正成为困扰当前经济发展的首要问题。在亚洲金融危机的影响下，我国出口下滑，促进经济发展的动力不可避免地由外转向内。为此，中央开始奉行积极的财政政策，扩大内需，拉动消费。但是，税收的大量流失无疑会严重影响税收作为“经济内在稳定器”的作用，削弱“相机抉择”的税收政策在宏观调控上的力度和效果，进而延缓了经济复苏和增长的时间。 

 （三）收入分配效应 

 一项调查显示，目前国有企业创造的产值约占全国的30％，而缴纳的税收却占全国的70％，而作为“三分天下有其一”的个体私营经济为国家财政所做的贡献与其经济地位明显不相符。尽管这里有税制设计、税收政策等因素的影响，但是在实际征管中，确实存在着对国有、集体经济管理较严，而对个体私营经济管理偏松的问题。这种状况的延续和加剧，必然导致两种经济成分间收入差距的进一步拉大，特别是在国有企业面临困境、下岗职工增加的情况下，不利于社会的稳定。 

 （四）市场效应 

 从微观的角度看，税收流失对于纳税人而言，更确切地说是国家向偷逃骗避税的纳税人所支付的“财政补贴”。这种“财政补贴”的存在，使同类企业或同类产品的税收成本不同，从而引起市场价格失真，错误引导社会资源配置，造成社会资源浪费。同时还会破坏优胜劣汰的市场竞争机制，迫使那些守法纳税的经营者要么转而效仿，要么被挤出市场，这就是所谓“劣企驱逐良企”的税收流失市场效应。近年来疯狂的成品油走私对国内石化行业的严重冲击就是最明显的例证。走私分子通过偷逃关税，把远远低于国内市场价格的成品油走私到国内出售，从而引发了国内成品油价格大幅下跌，造成国内石化行业全行业亏损，给经济和税收都带来了巨大的损失。 

三、我国税收流失的原因分析

　（一）税收流失的内在动因 

 首先，对纳税人偷逃骗税的动机进行分析。纳税人作为独立的经济主体，必然以追求自身利益最大化为根本目标，假设纳税人在作出偷税这一决策之前，将对其收益和成本进行心理预期，只有当预期收益大于预期成本时，纳税人才会选择偷税。可以用数学公式表示为： 

偷税的预期报酬（K）＝偷税预期收益（R）－偷税预期成本（C） 

附表： 

---------------- ---------------- 

偷税可能后果 发生率 预期收益 预期成本 

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被发现 i％ R R＋C1＋C2＋C3 

未被发现 （100－i）％ R C3 

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注：C1为罚款，C2为滞纳金，C3为偷税费用 

将表中内容代入公式得到： 

偷税的预期报酬 

（K）＝i％（RRCICZC3）＋ 

（10－i）％（R－C3） 

＝（100 i）％RC3i％（CI＋CZ） 

当（1怜i）％R＞ C3＋i％（CI＋CZ）时，偷税有利可图，纳税人很有可能会选择偷税。 

当（100－i）％R＜C3＋ffe（CI＋CZ）时，偷税得不偿失，纳税人将放弃偷税。 

当（100－i）％R＝C3＋i％（CI＋CZ）时，得失相当，纳税人也会放弃偷税。 

 1997年全国税务稽查发现有问题纳税户 198 2万户，户均查补税款 15 520元，罚款903元。加收滞纳金283元，税务检查面为20％，假设户均作假费用500元，分别代人L述公式，得出： 

户均偷税预期收益二 12 416－237 2－500二 11 678 8（元） 

 可见偷税有利可图。从推论可见，如果税收稽查面太窄，税收处罚太轻，道德成本偏低，纳税人就会在利益驱动下产生偷税冲动。 

 与上述分析相同，税务机关或各级政府是否选择作出不规范税收行为，主要依据该行为所带来的预期经济收益（个人利益、部门利益或地方利益）是否大于预期成本（预期被发现和预期未被发现成本的加权平均），如果被发现的概率偏低以及应承担的行政或法律责任相对偏轻，就会诱发不规范税收行为。 

 （二）税收流失的外部原因 

 1.公民意识缺位。目前我国经济正处在转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法治为核心的公民意识还没有建立起来，在这个过程中就出现了一个所谓的“意识约束真空”。由于自我约束意识的缺位，在税收制度不健全的情况下，各利益主体在追逐利益最大化的行为中极易偏离正确的方向，税收流失也就不可避免。 

 2.政府收入机制不规范。在局部利益的驱使下，易诱发地方保护主义，出现轻税重费、“藏富于民”、越权减免税等现象，从而造成无可挽回的税收流失。同时，由于不规范的收费恶性膨胀，加重了生产经营者的经济负担。当这种负担接近或超过一定临界点时，一部分社会资源将从“地上经济”转向“地下经济”，其所产生的税收也相应地部分或全部流失。 

 3.税收制度缺陷。尽管1994年的税制改革取得了很大成功，但却明显具有阶段性、过渡性的特点。新税制由于在税种设置上缺乏通盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”，如增值税税制设计明显超越我国社会发展水平，不仅征管难度大，征管成本高，而且极易成为违法分子偷逃骗税的目标。而内外资企业实行两套所得税制，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。由于现行分类个人所得税制对各项所得确定的税率不一致，纳税人可以通过分解收入、多扣费用达到偷税的目的。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式发生转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收，有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。 

 4.税收征管模式不完善。表现为缺乏税收基础管理环节，税务机关对税源状况和纳税人户籍状况“心中无数”，征收与稽查相互脱节，征收手段弱化，稽查挂一漏万，形成税收征管漏洞，导致税收流失。此外，由于受税收成本的制约，部分税务机关还存在重大户。轻小户的征管观念，个体私营经济税收流失比较严重。 

 5.税收法规、制度还不完善。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）中的规定过于原则化，使税收执法缺乏刚性。如《征管法》第四十条规定对偷税数额不满1万元的，处以偷税数额5倍以下的罚款，由于规定的弹性太大，加大了执法的随意性。 

6.社会综合配套条件不足。目前我国市场发育还不够完善，社会配套条件明显不足。影响了税收征管整体效能的发挥。主要表现在税务代理刚刚起步；银行未实行存款实名制，对纳税人存款缺乏有效监督；大量现金交易所具有的隐蔽性给税收监控带来很大麻烦；协税护税网络还不健全，部门配合缺乏法律依据。 

 四、对策与建议 

（一）转变税收征纳观念 

  税收随着国家的产生而产生，围绕着税款形成和税收实现，征税人与纳税人之间建立起相应的征纳关系，并发挥着十分重要的作用。在过去计划经济体制下，征纳关系以“专管员”管户制度为主线，导致征纳双方地位不平等、法律责任不清浙，纳税人的权利与义务不对等，征管方式粗放落后，税收管理水平一直处于低质低效状态。     社会主义市场经济体制的建立和发展，要求建立适应时代发展的，法制、规范、科学的新型征纳关系。主要包括四方面内容：一是纳税人与税务机关在法律地位上完全平等，二者之间只有社会分工与职业选择的不同，征纳双方各自的权利义务明确法律责任清淅；二是税务机关要以全心全意为纳税 人服务为宗旨，不断创新征管模式和管理机制，增强税收工作的信息化、科学化水平，为纳税人提供规范、周到、高效、优质的纳税服务，更好地维护纳税人的利益和要求；三是纳税人要规范纳税行为，增强正确履行纳税义务的能力，不断提高诚信纳税的整体水平；四是征纳双方加强沟通协调，增进互信互助，共同营造规范、和谐的征纳关系。     纳税人作为市场主体和经济源泉，与其他社会经济管理部门都有着直接或间接的关系。因此，围绕纳税人的利益要求和社会生产力的发展，从税务机关到其他政府职能部门和管理机构，都要为纳税人提供优质高效的社会化服务，使新型征纳关系加充实和完善。

 

 （二）清费立税，规范政府收入机制 

 我认为，进行清费立税总的指导思想或基本思路是：取消一切不合理收费项目；保留或降低收费标准一部分；改税一部分；进入市场价格调节一部分。 取消一切不合理收费，政府必须狠下决心。我认为：清理不合理收费的成败与否，关键在于源头控制。只有从源头上切除非财税部门参与财政分配的权利，理顺分配关系，才能保障费改税的顺利进行。我国最初设立收费项目是８０年代初由中央政府设立的，因此，为实现收费项目的源头控制，今后中央不能再出台新的收费项目，防止上行下效，扩大收费口子。同时，费改税后，要明令禁止各地出台除规费以外的一切形式的收费。一切收费和收税都要纳入财政、税务部门管理，不允许其他非财税部门直接参与财政分配。特别是执法部门的收费，其收费具有很大的强制性，容易滋生各种不合理收费和腐败行为，因此对于这些部门不能有直接参与收费的权限。要通过取消、规范、“费改税”等办法，清理不合理收费。改变“费大于税”、“弱干强支” 的政府收入格局。建立以税收为主、收费为辅、税费并存的新的政府收入机制，彻底消除“费挤税”的源头。 

 （三）进一步深化税制改革 

 鉴于我国所得税征管的现状和目前的纳税环境，同时降低税收征管成本和纳税人遵从成本，在短期内必须加强对改制、改组企业的税收管理，一是要建立健全有关的税收管理制度，在法律上明确企业改制后的纳税主体和税收义务继承主体，确立企业改制过程中税务清算的地位和程序，规定企业对税务债务的权利和义务关系，明确禁止地方政府干预企业逃避税收债务的行为，赋予税务机关参与企业清算的权利；二是通过税收登记、纳税申报和发票管理，强化税收源泉控管，加强对企业税收管理要素变动的日常管理和监督；三是加强企业改制前的欠税清收工作，加大清税力度，严格监督改制企业资产转让、清理和评估工作，对于低估、隐瞒和非法转让资产的行为在税收管理上给予严惩。完善增值税制，加强增值税专用发票的稽核管理，堵塞漏洞。同时，在现有征管水平和社会条件下，不要急于扩大增值税的征收范围，以免造成更大的税收流失。针对经济发展中出现的新情况，及时调整税收制度和政策。 

 （四）改革税收征管体制 

 加强税收管理在新体制中的基础性地位和作用，改变人为割裂税收管理与税务稽查内在联系的做法，逐步实现管查合一，切实提高税收整体效能。充分发挥计算机对税源的监控作用，增强执法刚性，明确执法责任，严肃执法纪律。当前我国正处在体制转型的关键时刻，加强税收征管是非常必要的。但是，与加强征管相比，更重要的是加快税收制度和税收体制改革。当前，以下诸点应予以关注：理顺纳税人与税收征管人、公务员之间的关系，确立纳税人的主人翁地位；依法照章纳税，废止自上而下地下达征税指标的传统做法；根据扩大内需和深化改革的要求，全面改革税制已经提上了日程；为适应加入 WTO后形势的变化，改革现行内外有别的税收制度，实行内资企业和外资企业公平税负；为全面实行消费型增值税积极创造条件，加快由抑制投资的生产型增值税向消费型增值税过渡；规范税外费征管，减轻纳税人的税外费负担，并逐步将游离于财政之外的收入纳入政府预算。

 （五）进一步健全和完善协税护税网络 

 《中华人民共和国税收征收管理法》第一章总则中第五条规定：各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。第六条规定：国家有计划地利用现代化信息技术装备各级税务机关，加强税收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。这就为全社会进一步切实做好协税、护税工作从法律上作出了具体要求。同时也为税务部门加强同社会各界合作、建立协税护税网络，提供了法律依据。具体应做到以下几点：

一是与金融部门建立协税护税信息网络，以加强对纳税人在金融部门的信息控管，防止税款流失。

二是与工商行政管理部门建立协税护税信息网络，税务机关要按照国家税务总局和国家工商行政管理总局联合制定的关于工商税务登记通报具体办法，积极加强与同级工商行政管理部门的联系，并要结合自身实际，联合制定相应的工商、税务登记通报制度，做到信息共享，最大限度使纳税人在工商部门的开业登记、变更登记、注销登记与在税务部门相应的各类登记相吻合，达到基本一致，从而做到基本消灭漏征漏管户。

三是与司法部门建立协税护税信息网络，税务机关必须加强同司法部门，包括同公安、法院、检察院等部门的配合和协作，建立健全司法协税护税体系，共同打击涉税违法犯罪。

四是与财政、审计部门建立协税护税信息网络，税务机关要与相应的财政部门做好在税收收入与预算级次方面的联系工作，加强相关业务的协作，要做好与财政、审计部门在检查涉税事宜、处理查补税款、滞纳金等事宜方面的有关回复、传递工作。

五是与海关、外贸部门建立协税护税信息网络，税务机关在办理出口退税业务、查处出口骗税案件中，需要取得海关、外贸部门的配合和支持，有必要建立稳定的护税网络。

六是与交通、邮政、电信等部门建立协税护税信息网络，税务机关在进行税务检查、查询和办理有关涉税事宜时或环节上会需要交通、邮政、电信等部门的配合和支持。

七是与出入境管理机关、质量技术监督部门建立协税护税网络，税务机关要与国家出境管理机关保持一定的联系，向他们及时提供欠税的纳税人或其法人代表信息，便于出境管理机关掌握，依法执行阻止欠缴税款的纳税人出境的公务，税务机关要加强与质量技术监督部门的合作，保证有关税控装置的安装质量和效果，同时组成纳税人识别码的法人代码证书也由技术监督部门核发。

八是与社会其他有关部门建立协税护税助税网络，税务机关应积极主动与地方人民政府、新闻宣传部门、个体劳动者协会、消费者协会、工商联合会、会计协会等社会团体、街道、村（居）委员会建立最基层的协税护税网络，以推动和建立整体税收工作的开展。

参 考 文 献

（1）艾德加·法伊格（美）编著《地下经济学》（上海三联书店、上海人民出版社出版）。 

（2）黄苇町著《中国的隐形经济》（中国商业出版社1996年出版）。 （3）杨崇春《在全国税务稽查工作会议上的讲话》（《中国税务年鉴》1996年）。 

（4）王陆进《税务稽查：架构初具力度加大》（《中国税务报》1013期）。 

（5）禾雨木《逃税额估测方法的评价与选择》（《税务研究》1998年第3