浅析税收征管工作存在的问题与创新

一、提出税收征管工作中存在问题………………1

1、各部门专业化分工过于精细，制约了税收征管工作的整体性、连贯性………………2

2、纳税主体办税手段改革滞后于征税主体改革步伐，影响了征管改革的进程………………2

3、过于注重集中征收模式的建立，税源监控乏力………………3

 4、稽查盲目性高，效率有待提高，行为有待规范………………4

5、人员素质有待提高，算机的依托作用没有得到充分发挥………6

二、就税收征管中存在的问题提出建议………………7

 1、简化征管系列分工，改革征管组织机制………………7

 2、采取多种形式的监控方式，提高税源监控水平………8

3、进一步做好稽查体制的完善、法制的健全和效率的优化建设…………9

4、坚持以人为本，提高综合素质，充分发挥计算机对税收征管工作的依托作用………………11

 5、大力推行办税和管税手段、方式的改革，提高征管效率………………13

 

内 容 摘 要

本文结合本人从事的实际工作，通过不同程度的调查研究，就地方税收征管工作中存在的不足和弊端从加强税法宣传，营造依法治税的良好环境：完善税收征管机制，提高税收征管质量：进一步抓好稽查体制的完善，法制的健全和效率的优化建设；坚持以人为本，提高综合素质，充分发挥计算机对税收征管工作的依托作用等几个方面进了论证，从中得出解决实际问题的方法。

关键词：税收征管 改革 创新

 

浅析税收征管工作存在的问题与创新

税收征管工作是税收征收和管理全过程的运行方式，是由一系列治税手段和措施有机结合的税管系统。

不同时期的税收征管，应与不同时期的经济运行状况、税制结构以及纳税人构成等因素相适应，具有不同 的核心和实质。我国自推行税制改革以来，为适应市场经济的发展要求和税制改革的需求，相应推行了税收征管改革，改变了原有的专管员制度，实行“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集 中征收，重点稽查”的税收征管新模式。征管质量和效率均有了较大提高。并从很大程度上遏止了专管员 制度下税务执法的不正之风，成绩突出，效果明显。但是，随着我国税制改革的不断深入，实际工作中不 断暴露出一些新的问题与难点，主要体现在征管模式上呈现出明显的滞后性。为进一步加快西部大开发，实现“追赶式”、“跨越式”发展，结合地方税收的征管现状，现从以下几个方面进行论述：

 (1)各部门专业化分工过于精细，制约了税收征管工作的整体性、连贯性。

为避免原“专管员”体制 下征管人员的主观意志过多地干涉和影响征管工作.对税收管理职责进行了分解，实行了分工设岗。将整个税收征管职责划分为综合业务管理服务、计划征收办税服务、税务稽查三大系列。从法治、监督的角度讲，分工越细，职责越具体，岗位越专一，专业化程度就越高。越有利于监督和制约。但由于过分追求相 互监督、相互制约的征管机制的建立，过于注重岗位、职责的细化、量化、专业化，忽视了岗位间的业务衔接和信息传递，致使管理中出现了一些“真空”地带。如对应办理税务登记而不办登记的纳税人的管理 ，对纳税人经营变化的管理，对纳税人申报纳税真实性的管理以及对纳税人的一些具体业务指导等，这些税收管理的事前、事中、事后环节，究竟应由哪个岗位来具体负责，没有明确界定，属部门之间交叉业务，还存在着疏于管理的问题。

 (2)纳税主体办税手段改革滞后于征税主体改革步伐，影响了征管改革的进程 

1995年以来，各级税务机关在征管模式上先后探索了“征、管、查三分离”，“征管、代理、稽查三位一体”，直至目前的征管模式改革；在管理机制、管理形式、管理手段等方面都进行了相应的配套改革。分析以上各项改革，除了在发票管理、申报环节必须有纳税人参与外，主要是征税主体自身的改革，而在 纳税入的纳税意识、办税手段、办税形式等纳税主体方面，几乎看不到改革的迹象，纳税主体的改革进程 远远落后于征税主体的改革，造成模式与征管实际的脱节。 

(3)过于注重集中征收模式的建立，税源监控乏力 

 为在税款征收环节实现集中征收，各级税务机关对基层税务机构进行了精简合并，成立中心征收机构，建立起集服务、管理、征收于一体的功能健全的办税服务厅。征管机构集中后，由于过于依赖集中管理、集中服务、集中征收，对纳税人的监控形式、手段和范围等方面却存在着一些问题。一是由于对集中征收在认识方面的理解偏差，使得在监控形式上，单纯地由监控人员在办税服务厅内依靠微机审核申报资料， 进行“坐厅管理”、“资料监控”。在计算机信息共享程度低的情况下，这种静态的监控，是以纳税人申报的资料为依据进行的，因此对申报真实性的评估与判断的准确性不高，这是导致零申报、负申报率居高 不下的主要原因。二是在监控对象上存在一定的局限性。由于认为对纳税人的检查是税务稽查系列的职责 ，因而，不少税务人员片面地认为，监控只是在厅内以纳税人申报的“四表”、相关的财务报表、资料为对象进行分析。而对纳税人户数、经营地点、经营收入、税负等变化情况，不能全方位监控。三是监控的 范围过窄。目前，对税源监控有一种倾向，就是主要对零申报、负申报的纳税人进行监控，对正常申报纳 税人应当进行的日常监控被忽视。四是监控手段比较单一。各地探索推行纳税评估后，不少人认为纳税评 估是实施监控唯一有效的办法，监控方式有待拓宽。五是税收监控存在着“盲区”。采取集中征收的方式后，基层局普遍难以将管理的触角延伸到未设所的乡镇，而采取定期或不定期下乡征收和委托代征，这 种间接的管理、征收，与原来的一镇一所相比，还存在着监控“盲区”，致使—些漏征漏管不能及时有效地纳入税收控管之中。由于基层税务机关人手少，征管地域宽，税源零星分散，加之税务人员缺乏对税源 控管的主动性，对企业生产经营实情难以及时跟踪、掌握，无法及时发现、处理问题。有些地方即使搞了税源监控试点，但监控手段也较为单一、贫乏。导致税务管理难以准确到位，客观上助长了偷、逃税现象的蔓延。职责划分本身不够明确，实际工作既有重叠又有交叉。税务管理的整个职能分解到了征管查三个机构，但具体的职能划分并未做出科学、合理的规定，基层税务机关在摸索过程中，难免出现这样或那样 的问题。征收和征管环节既独立又交叉，征管和稽查环节分工不明，征收和稽查缺乏明文的联系制度，导致两者衔接不畅，工作多有脱节，相互之间缺乏有效的工作支持。信息资料缺乏完整性、共集性、共享性，制约了实际税务征管工作的流畅。

（4）稽查盲目性高，效率有待提高，行为有待规范

税务机关在征管改革过程中自上而上提出了“重点稽查，以查促管”的新思路，且相应设立了专门的稽查 机构并配备专业人员，在稽查系统内部，则太多按照选案、检查、审理、执行等职责设立了分工协作、相 互制约的机制。无可否认，稽查系统近年来查处了大量大案要案，对税收征管工作起到了积极的促进作用 。但是，实际工作中也逐渐暴露出一些矛盾和问题：一是由于目前征管环节对纳税人监控乏力，无法动态 、全面、准确、及时地掌握纳税人涉税资料，加之新征管模式将稽查环节独立于征管环节，却没有相应措施确保两者之间信息沟通渠道的畅通，稽查获取的纳税人涉税资料相对匮乏，且其真实性、准确性难以把 握，仅靠报表的表面数据和举报情况，必然增加稽查选案的盲目性。二是由于我国目前纳税人纳税意识比较淡薄，偷逃税现象量大面广，加之按照新征管模式的要求，稽查需要同时承担日常检查、重点案件检查 以及专题检查等多项任务，使稽查工作顾此失彼，陷于被动。而且，现阶段稽查人员的业务素质还有待提高，难以达到通过稽查威慑纳税人促使其依法自觉纳税的目的。三是稽查审理难、执行难，其实际效果有待提高。不可否认，我国目前的法制环境并非十分理想，表现在税收上，“人情税”、“关系税”一直是困扰税务管理工作的老大难问题。征管制度改革以后，这一问题突出地反映为稽查的检查容易，审理和执行就相对困难。“以权代法”、“以言代法”现象依然存在，严重阻碍稽查工作的顺利进行，特别涉及一 些有关系统、有背景的纳税人，不仅审理执行难，对检查工作也是重重干扰，使检查工作不能顺利开展。 稽查工作很难完全做到“查处一个，执行一个”，难以达到“以查促管”的实际效果。四是稽查行为有待 法制化、规范化。目前，稽查方面专有的一些法律依据还多为空白，往往造成实际工作中“无法可依”的被动局面，这方面工作急需大力加强。同时，现行征管模式下，过去专管员的税收征管权限一部分转移到 稽查体系，而对稽查人员有效的监控、制约机制还没有完全形成，导致稽查的质量和效果难以保证。 

（5）人员素质有待提高，计算机的依托作用没有得到充分发挥 

 近年来经过各种形式的学历教育和专业培训，虽然整体文化程度和综合素质有较大提高，但专业技能还存在参差不一的现象。税务系统在计算机硬件、软件建设方面投入了大量的人力、物力、财力，初步建 立了一定规模的计算机局域网络，但对现有计算机设施的应用程度、网络资源的利用程度较低：一是应用软件较少，适用于征管实际的实用软件更少，这主要是软件开发者与使用者的需求脱节的原因所造成的。 二是软件的利用率较低。如现有的防伪税控系统软件，在多数县局，一部微机只能用于领购、开具、稽核、发票。二是在计算机开发应用方面，过于注重税务机关内部的软件开发和网络建设，与其他部门的信息联 网、数据共享的步伐滞后，一定程度上限制了广域网作用的发挥。三是应用者的计算机素质较低，未能将现有计算机网络的资源利用到税收征管工作中去。例如，目前基层几乎是一人配置一台计算机，但从局长 到征收管理人员，查询数字、统计数字仍依赖于电话和手工计算，造成了硬件资源和网络数据资源的浪费 。

 我国现行的税收征管模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”,它在发挥税收职能作用、推进税收法治建设、强化税收征管力度、提高队伍素质等方面取得了显著成效, 但也暴露了一些深层次的矛盾和问题,因此还需不断完善,现对完善和创新税收征管工作的提几点建议

(1)简化征管系列分工，改革征管组织机制 

 借鉴专管员“管户”制下对税源监控的长处，发挥现行征管机制相互监督、相互制约的经验，可以将整个征管工作划分为监控管理和税务稽查两大系列，将监控管理工作划分为采集服务、评估分析和税收监控 3个环节，按环节设置岗位。采集服务环节主要负责登记、发票、征收及政策宣传、咨询等项办税服务工作，并为其他环节的征管工作采集各项管理、征收信息，提供基础资料依据；评估分析环节主要负责结合纳税人的申报资料，对采集服务环节提供的各项涉税信息进行评估分析，进而确定出重点监控对象；税收监控环节主要负责根据分析结果，采取划片包干、责任到人等方法，直接到户进行实地核查监控，全面掌 握纳税人的各项涉税信息，为做到应收尽收提供客观、翔实的依据。对税务稽查仍按选案、稽查、审理、 执行四环节分工设岗。实行征管两大系列分工管理的机制，一是解决了原有三系列分工中管理、征收岗位脱节的矛盾，减少了业务衔接、传递环节，简化了信息交换工作量；二是各环节环环相扣，便于相互监督、制约；三是将征收、管理合二为一，统归一个部门管理，便于明确责任，也便于对办税服务厅进行集中、归口管理，避免国税机关在税收征收管理过程中出现监控“盲区”。 

(2)采取多种形式的监控方式，提高税源监控水平 

 一是充实税源监控力量。在征管机制上，对税务登记、发票管理、税款征收等基础征管工作统由信息采集岗位负责管理后，原来两系列、多岗位的工作，将统一由信息采集一岗负责，精简下来的人员，可以从 事税源监控管理，从而为加强税源监控提供组织保证。二是要深化、完善纳税评估。首先，要扩大纳税评估的范围，不仅要对零申报、负申报的纳税人进行评估，对正常申报的纳税人、小规模纳税人也要纳入评 估的范围中进行评估；其次，要加快评估软件的开发，实现纳税评估的计算机管理，为发挥评估的潜在效 益打下基础。三是要充分发挥税收监控岗位的作用。纳税评估只是税源监控的一种手段，而要掌握税源户 数的增减变化、纳税人经营过程的变化、涉税方面的真实情况，最可靠的是到户实地检查。税收监控岗位人员必须明确其职责，对管辖范围内的所有纳税人的税收变化情况要监控到位，做到心中有数。使税收管理始终处于主动地位，不被纳税人的申报所左右。 

可以通过实现计算机广域网税收征管，纳税人可采用报税机、微机、电话和电子邮箱四种方式申报纳税，实现远程电子报税和税款征收无纸化。纳税人不需上门到征收大厅申报，只需利用电子申报终端和公用电话网，与税务机关连接，就可输入申报数据，一方面方便了纳税户，另一方面也减轻了税务机关的工作量。而税务机关的有关政策法规和通知，也可以通过网络即时传送到纳税户的计算机上，加强了税务机关与纳税户的联系，也为纳税户提供了更优质的服务。

(3)进一步做好稽查体制的完善、法制的健全和效率的优化建设

 　税务稽查是税务管理工作的重中之重，征管改革对税务稽查进行了根本性的改革，极大地提升了税务稽查的结构层次，赋予了税务稽查更高的职权。但是，稽查变革由于力度大、任务重、时间仓促，其制度化建设明显滞后于主体的结构层次变动，导致实际工作中经常出现这样或那样的问题，其体制缺陷、法制缺陷以及效率缺陷严重制约了稽查职能的充分发挥，远没有达到税务稽查改革的预期目的。因此，创新征管模式，必须进一步抓好税务稽查的体制完善、法制健全和效率优化建设。

 　体制完善建设。税务稽查是跨地域的开展工作，稽查部门之间行动的联合性和数据共享性要求要远远高于监控征收，而且税务稽查有着自身特定的交叉稽核职能。因此，税务稽查的体系搭建有着更高的宽度要求，建立税收大稽查模式，是税务稽查体系搭建的成功尝试。从微观含义上讲，目前稽查部门内部大多按选案、检查、审理、执行四个环节设置，通过严密的专业分工提高稽查的质效，并且明确职权划分，税务稽查内部有必要增设专门的监察部门，对各个环节的权力行使进行实时的强力监督。

法制健全建设。“依法执法”是税务稽查法制建设的重要目标，“依法”是前提是要有法可依。实际工作 中，税务稽查不断暴露出其法制缺陷，经常出现“无法可依”，“有法难依”的被动局面。“无法可依” 是指税务稽查某些方面的法律条文基本还是一片空白，如文本的规范等“有法难依”是指某些法律依据较为空泛，不易把握，如罚款数额可以在规定范围内波动，但波动的标准却没有具体规定，导致税务执法 的随意性。因此，加强税务稽查的法制建设，健全和完善各项制度，做到补充和细化都要抓，为依法行政奠定完备的条文基础。 

 同时还要加大税收违法行为的打击力度：一是要深入开展税收专项检查。对重要行业及某些职业的个人所得税的纳税人进行专项检查。二是利用征管系统所获得的信息，通过分析评估，发现问题，及时检查。三是要和公安部门密切配合，对制造假发票、虚开发票等违法犯罪行为进行专项整治。四是依法加大对涉税案件的处罚力度和追缴税款的力度。并对一些典型的案例，在媒体进行公开曝光，以震慑涉税违法的行为。

 (4)坚持以人为本，提高综合素质，充分发挥计算机对税收征管工作的依托作用

 要开创税收工作的崭新局面，就要有一支高素质的税务干部队伍，因此必须坚持“以人为本”的工作 思路，把“保持共产党员的先进性”教育与税收工作有机的结合起来，以团结为重，和谐相处；以工作为 重，规范管理；以学习为重，提高素质；以建设为重，加快发展。从而进一步提高综合素质，增强战斗力 。加强税务机关领导班子建设。税务事业要上一个更高的台阶，除了要有一个坚强的领导集体外，更要有一支素质高、作风硬、有凝聚力、能打胜仗的学习型、专业型干部队伍。这就要求我们治税先治队、治队先治人，坚持以人为本，内强素质，外树形像，采取请进来、走出去的办法，实施“素质工程”。在基层税务机关加强干部队伍政治理论教育，大力开展税收业务专业知识培训，狠抓税务干部廉政建设。通过加强政治思想、业务知识教育，抓廉政建设，培养大批思想好、懂业务、会查帐、掌握一定现代化知识的人才，造就“品德修养高、文化水平高、业务技能高、综合素质高”的“四高”税务队伍。

 　同时要充分利用税务系统已建立起来的计算机局域网，加快与纳税人、金融、工商行政管理、统计等部门的联网步伐，实现与INTERNET等公众传媒网络的联接，使税收信息不仅在税务机关实现共享，而且要实现全社会的税收信息共享，为网上申报、网上纳税、网上咨询、网上举报等创造条件。同时，要大力探索推行各级征收单位征管数据库的集中，建立起集中统一的征管数据库，为国税机关异地征收、纳税人异地申报纳税创造条件。税收征管系统通过计算机可自动识别未按时申报的企业、逾期纳税企业和欠税企业所欠的税种、税额等情况，大量的共享数据,特别是财务数据为计算机稽查选案创造了条件，使税务机关稽查选案更准确，更有针对性,数据来源更准确.通过网络和电子介质，纳税档案管理也将发生根本变革，税务人员查询纳税户资料不再需要翻查纳税资料档案盒，只需联上网络，就可以方便、快捷地找到。

（5)大力推行办税和管税手段、方式的改革，提高征管效率 

 顺应电子商务发展需要，必须在纳税人和税务机关双方，加快办税和管税手段、方式的改革进程。目前在“双定户”纳税人中推行电话申报纳税，使这部分个体业户只要拨打办税电话，便完成申报、缴税等项 事宜，纳税人办税做到了足不出户。不仅简化了办税程序，降低了办税成本，而且申报审核、税款征收、 受理咨询等大量事务性工作，全部由计算机进行处理。减轻了税务人员的工作量，极大地提高了税收管理效率。

参 考 文 献

1、陈友辉、刘勇 地方税收征管立法探析《地税十年论文集》四川出版集团巴蜀书社 出版时间：2005年2月第1版

2、刘小兵.《中国税收实体法研究》,上海财经大学出版社,1999年12月第1版。

3、于祖尧 《中国经济快讯周刊》