非经营性国有资产管理体制探究

一、非经营性国有资产及其管理体制的内涵和外涎。

二、建立非经营性国有资产管理体制的困难及问题。

三、建立非经营性国有资产管理体制的措施及方法。

内 容 摘 要

我国经营性国有资产管理体制改革已经步入正轨的情况下，党的十六大及十六届五中全会先后提出了“建立健全金融国有资产、非经营性国有资产和自然资源国有资产的监管体制”的明确要求。全国各地都在积极探索适合本地区的非经营性国有资产管理体制，目前已经形成了各种不同类型的管理模式及其运行机制，例如：深圳模式、南宁模式，但国家至今还没有建立一套比较完整、成熟的适合社会主义市场经济体制的非经营性国有资产管理体制。我结合本职工作的实际，总结非经营性国有资产管理的经验，主要从四个方面论述了建立非经营性国有资产管理体制存在的问题以及解决方法，撰写了《非经营性国有资产管理体制探究》毕业论文，敬供西南财经大学田昆导师批评指导。

非经营性国有资产管理体制探究

非经营性国有资产管理体制是国有资产管理体系中一个基础管理体制，建立管理体制及运行机制是提高非经营性国有资产使用效率和社会效益的必要前提，是区县政府安全利用非经营性国有资产的体制保障。

国有资产监管体系包括国有资产监督体制和国有资产管理体系两个方面。国有资产监督体制由各级人大的领导监督、党委组织部门的组织监督、纪委监察部门的纪律监督、法院检院的司法监督、政府财政审计部门的财务监督、物权部门的登记监督等六个监督构成。国有资产管理体系由企业国有资产管理体制或称经营性国有资产管理体制（包括金融企业国有资产管理体制）、非经营性国有资产管理体制、资源性国有资产管理体制、军队国有资产管理体制四个管理体制组成。

一、非经营性国有资产及其管理体制的内涵和外延

所谓非经营性国有资产是指由各级党政机关、事业单位、军队或其他社会组织占有、使用的，不以盈利为目的，依法确认为国家所有，能以货币计量的经济资源的总称。它包括行政事业单位资产、公益性国有资产和地方政府无形资产三个部分，主要分布在城市主城区、公益性项目、公共基础设施等相关领域。

非经营性国有资产的外延包括：第一、各级党政部门为正常履行职能和机构运转需要而购建、配备的资产。例如:行政事业用房、交通运输工具、办公电气设备等资产。第二、政府为社会管理提供公共产品和服务需要而购建、配备的资产。其中:有政府无偿提供、财政补贴维护的公共资产。例如:教育资产、城乡公路、广场街道、道路桥梁、公共照明、防洪排涝、环境保护设施等资产。有政府低收费、低盈利的公共资产，例如:卫生、文化、体育、供水、供气、公交、水库等资产。第三、地方政府拥有的特许经营权和行业专营权且有盈利能力的无形资产。例如:交通线路营运权、出租汽车营运权、城市广告专营权、停车场收费权、城市公厕收费权、政府或政府机构拥有的商标权、专利权等资产。第四、军队非经营性国有资产。

非经营性国有资产管理体制是指由中央及地方政府统一领导，政府财政部门综合管理，政府行政主管部门、街镇人民政府、专项管理部门组成的管理职能清晰，管理环节清楚，管理分工细化具体，相互制约相互配合，资产利用效率和社会效益显著的国有资产管理体制。主要的管理部门有政府财政部门、政府行政主管部门、街镇人民政府、机关事务管理部门、公益性资产管理部门、地方无形资产管理部门、军队资产管理部门。

建立非经营性国有资产管理体制主要是在现有的行政事业单位国有资产管理体制的基础上，按照各级政府行政管理部门的职责功能和《中华人民共和国物权法》的法理原则，进一步调整理顺非经营性国资管理部门的资产管理职能关系，关键环节是准确划分各国有资产管理部门的职能职责。政府财政部门综合管理非经营性国有资产的产权（所有权）、处置权、收益权，以及非经营性国有资产的购置、修建和房屋、车辆的大、中维修的资金审核权，主要解决单位资产购置、维修是否有资金计划及资金保证，什么时间和方式进行购置、维修资产的问题。机关事务管理部门专门管理除教育、卫生、街镇外的非转经国有资产和政府临时性机构资产的占用、使用权以及跨部门、跨系统单位占用、使用资产的调剂权；专项管理非经营性国有资产的购置、修建和房屋、车辆大、中维修的事实审查权，主要解决单位资产购置、维修情况是否属实，按什么标准和数量进行购置、维修资产的问题。政府行政主管部门、街镇人民政府主要管理下属事业单位非经营性国有资产的占用、使用权。公益性资产管理部门专项管理本部门公益性资产的占用、使用权。地方无形资产管理部门专项管理本部门政府拥有的无形资产特许经营权和专营权。军队资产管理部门独立管理军队非经营国有资产以及武器设备和战略物资。

二、建立非经营性国有资产管理体制的困难及问题

建立非经营性国有资产管理体制的难点是如何统一政府财政部门内部及管理部门之间建立管理体制的真实意见，怎样消除在全面清理国有资产过程中来自各部门各单位的阻力，政府财政国资部门在上收资产产权管理过程中来自基层单位的阻力。

（一）政府财政部门对建立非经营性国资管理体制的意识不强，有的地方党委、政府意见不统一，对国资管理认识不到位。有的领导认为建立国资管理体制对解决财政困难没有大的作用，大部分非经营性国有资产不能直接用于银行融资，地方政府缺少建立管理体制的内生动力和经济压力。况且全国国资管理较为混乱，要管理好国资难度较大，工作推动有畏难情绪。

（二）政府财政部门对国资管理的内涵及范围的认识存在偏差，对国资管理机构的设置不够科学合理。有的省级财政部门虽然单设了一个资产管理机构，而非国资管理专司机构（包括资产和资本），管理范围不齐全，设置定位不准确。中央非经营性国资管理职能分别附属在财政部行政政法司和教科文卫司的职责范围内，经营性国资管理职能附属在财政部企业司、金融司的职责范围内。但地方非经营性国资的帐务管理职能分散在财政局行政政法处（科）和教科文卫处（科）内，资产处置的管理职能分散在财政局企业处（科）内，国资收益的管理职能分散在财政局预算处（科）或国库处（科）或非税征收中心内，国资绩效评价的管理职能分散在财政局绩效评审中心内，而资产实物和产权管理却分散在各行政主管部门及下属事业单位。经营性国资管理职能分散在财政局企业处（科）、农业处（科）、经建处（科）等几个业务支出科室。政府财政部门内部附有国资管理职能业务支出处（科）室的工作人员愿意管资金，不愿管资产，且分属不同科室，工作联动、协调性较差，政府财政部门缺少国资管理的专业人才，造成在国资管理实际工作中缺位的现象。在非经营性国资管理上，政府财政部门内部出现“谁都想管，谁都管不了”，“谁都负责，谁都不负责”的尴尬局面，政府财政部门外部出现与机关事务管理部门职能职责划分不清，日常管理相互争权的混乱局面。在经营性国资管理上，政府财政部门与政府国资部门存在管理范围不清，合作不很融洽的现象。

（三）政府财政部门的国资日常管理工作中存在管理种类、管理范畴不全的现象。政府财政部门的国资日常管理只注重了行政事业单位资产使用环节和处置环节的监管，而忽视了配置环节和收益环节的管理，更没有管理企业国有资产和资源性国有资产。在日常管理工作中，没有将实物管理、帐务管理、产权管理、收益管理、用益权管理有机地结合，没有与国家产权制度相互衔接并保持一致。领导重视资产的运用，轻资产的日常管理；部门重视本部门利益，轻政府总体目标利益；单位重视资产占用，轻资产使用管理。各单位在清理资产工作中相互推诿，在管理资产过程中相互争权，部门资产管理意识不强，权证分散保管丢失严重，资产产权管理及运用混乱。 

（四）行政事业单位资产产权与国有企业资产的产权、与集体资产的产权界定不清晰，物权普遍存在所有制成分、组成要素以及资产构成资金混合的现象，国有资产产权界定困难。部门和单位运用资产的占用权较多，政府层面运用资产产权较少，区县运用非经营性国有资产管理混乱，利用非经营性国有资产的经济和社会效益较差。 

 三、建立非经营性国有资产管理体制的措施及方法 

 （一）资产清理方面：各级政府统一领导，政府财政部门牵头，机关事务管理部门配合，政府行政主管部门、街镇人民政府组织下属事业单位清理本单位占用、使用的非经营性国有资产，将资产清理任务与单位经费资金的拔付直接挂钩，强力推进非经营性国有资产的清理工作。 

（二）资产管理方面：各级政府要求行政主管部门、辖区政府将国资管理工作纳入本级政府及部门领导分工，政府财政部门内部单设国资管理专司机构，整合财政部门各业务处（科）室国资管理的职能。加强非经营性国有资产的监管，采取给行政主管部门、辖区政府“落一份责任、给一个工具、制一个办法”的方法，实施非经营性国有资产的资产信息化，构建非经营性国有资产的占用、使用、产权的流动管理平台，提高非经营性国有资产的利用效率。

（三）资产运用方面：因政府财政部门具有国有资产清理的执行能力，各级政府应当赋予政府财政部门管理国有产权的职能。让非经营性国有资产占用权在部门和单位层面运用，非经营性国有资产产权在政府层面运用,资产分层利用不交叉管理，提高国有资产利用的经济效益。

（四）制度建设方面：建立健全非经营性国有资产管理体制的相关法律。现有的规章及政策繁杂且零星分散，且层级、效力有限，不具有连惯性和系统性。建议全国人大专门制定出台管理非经营性国有资产的专业法律，全面规范非经营性国有资产的管理及运用。 

参 考 文 献