行政执法中过错责任追究的实现的文献综述

一、国内外研究现状
在19世纪70年代以前，法国公务员在法律上承担执行行政职务所产生的全部损害赔偿责任，适用民法规则，由普通法院管辖。但是，法国法律实际上又限制这种责任的实行。如1799年宪法第75条规定，对公务员的追诉必须事先得到国家参事院的同意。当时称这种同意是对公务员的行政保护，使其不受司法机关的干扰。在此保护下，公务员很少受到追诉。
随着行政权的日益扩张，人民的权益受公务员侵害的风险大大增加。公务员责任虚化的状况引起了公众强烈的不满。1870年，法国政府迫于社会压力，废除了1799年宪法第75条。但是，事实上，这一宪法保护的取消并未必然导致公务员承担全部行政赔偿责任。真正确立了公务员的行政赔偿责任的是1873年的佩尔蒂埃案件。在该案的判决中，行政法院在区分公务过错和个人过错的基础上，明确区分了行政主体的赔偿责任和公务员个人的赔偿责任，确立了法国现代行政侵权中公务员赔偿责任的基础。此后，最高行政法院又通过对昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了并合过错和并合责任的存在，从而克服了上述割裂公务过错与个人过错的做法对受害人保护不周的弊端。这在法国行政法发展史上具有里程碑的意义。
德国对行政侵权中公务员个人的赔偿责任最早做出法律规定的是1794年的《普鲁士普通法》。该法规定每一个官吏对于故意或过失违反义务的行为承担个人责任。这一规定的根据是所谓的委托理论，即公务员只被委托从事合法行为，因此违法行为不能归责于国家，而只能归责于公务员个人。1900年生效的民法典第839条肯定了这种观念，该条规定：“官吏因故意或过失，违背其对第三人所应尽之职务者，对于该第三人因此所生的损害，负赔偿义务。如官吏仅负过失的责任者，在被害人不能依其他方法受赔偿的限度内，始得向其请求赔偿。”
1910年，德国公布了关于公务员的国家责任法，开始承认公务员免责，国家负责一般赔偿责任。这一原则在此后的魏玛宪法第131条和德国基本法第34条中得以延续。但是，德国在扩大国家承担行政侵权赔偿责任的范围，相应地缩小公务员个人责任的同时，对行政侵权的范围作了限制。如，造成损害的行政侵权行为“必须在内部和外部两个方面都是为了执行公务，而不是‘随意实施的行为’”。如果公务员不是代表国家机关为公共利益服务，而是利用职务之便，为个人谋取私利等目的，如公务员行使自由裁量权成不应有的损害，则由公务员个人负责，国家对该行为不负赔偿责任。
英国传统的普通法认为“一切属吏，虽则执行上司命令，然而必不能越权行事，倘若所行之事有为法律所不许，这个官吏，须自己负责任。”在1703年英国高等法院的一个判决中，首席法官霍尔特甚至认为：“假如官员侵犯群众的权利，他应当比一般人负担更大的赔偿责任，以威胁和制止其他官员发生同样的行为。”这种责任只在法律上对某类人员或某些行为有例外的规定时才能免除。虽然事实上，在公务员单独负责时，行政机关出于恩惠，经常补偿公务员所受的损失，但这种补偿不是法定的，随意性极大。1947年的《王权诉讼法》确立了英国国家赔偿责任，但是公务员的个人责任并未因此而免除。公共机构或官员可能因为恶意的、有意的或妨害性的错误行为负赔偿责任。”该条第6款规定：“就任何官员之故意过失或重大错误，不得依本条规定提起诉讼；但该官员是由英王直接或间接任命，其履行职务行为或于行为当时，其职务经财政部批准，其薪俸由政府支付的公职人员，不在此限。”所以，公务员在执行公务时，不法侵害相对人的权利而发生损害，应与国家负共同责任，公务员可单独或与国家共同成为被告。在司法实践中，通常是根据受雇人（公务员）和雇用人（国家）的过失程度确定各自所应负担的赔偿金额。
“在美国，公务员的行政侵权赔偿责任经历了一个发展的过程。”早期的美国法院通过米勒诉霍顿案判例确认，在公务员的行为（即使这种行为是他履行公务中所作的行为）不法侵害了公民的权利时，受害人可以以有关官员为被告，提起普通的请求损害赔偿之诉。该判例所确立的公务员对行政侵权负个人赔偿责任制度对公务员的积极性产生了消极影响，以致当时对行政工作的主要不满意见之一就是，行政工作已经太缺乏主动性了。
鉴于此，在此后的判决中，最高法院的观点有所改变，公务员的赔偿责任逐渐为公务员特免所代替。除了简单地执行行为和错误捕人、错误监禁人、用武过当的警察行为外，该原则在行政赔偿案件中得到了广泛的运用。
二、对主要文献观点的比较与分析
虽然我国在对公职人员过错责任追究方面取得了一定成效，但我国的公职人员过错责任追究仍有很大缺陷，导致无法建立并实施过错责任追究制度。具体说来，主要存在以下三个缺位：第一，法律规范缺位。实施公职人员执法责任制首先要进行法律规范的“分解、细化”工作，就是分解、细化法律、法规、规章规定的责任。对本部门负责实施的法律、法规、规章进行具体分类，拟出执法目录，按所执行的法律、法规、规章明确各执法主体的职责，制定出具体的执法目标，明确执法主体的责任、执法范围和执法权限，并将其自上而下、逐件逐条层层分解落实到执法岗位和执法人员，使其职责分明，责任到人，各司其职，各负其责。但实际上，我国现有的法律规范对执法主体及其执法人员的岗位职责规范不明确，而且存在着缺乏可操作性的问题，甚至在许多领域至今仍然存在着“无法可依”的状况。比如，就行政法律规范体系而言，行政程序法、行政强制法、行政合同法等行政执法必须遵循的基本法律，多年来仍然是“千呼万唤难出台”。另一个应当注意的是，我国在过错责任追究中还缺乏对决策和用人错误责任的追究等等。没有法律、法规、规章的本体存在，人们又如何去分解、细化法律、法规、规章所规定的执法责任呢？进而，公职人员的过错责任追究最后也往往成为人们的一种美好愿望罢了。
第二，程序规则缺位。程序作为一种规则或一种行为秩序规范，它规定了行政执法的基本方法、具体时限和先后步骤。在谈到法律程序的意义时，季卫东先生曾深刻地指出：“如果我们要实现有节度的自由，有组织的民主，有保障的人权，有制约的权威，有进取的保守这样一种社会状态的话，那么程序可以作为其制度化的最重要的基石”就我国行政程序立法而言，我国目前只有在一些单行的法律、法规中有零散的规定，甚至某些行政行为缺乏程序规则，尚无一部法典化的行政程序法，行政执法所适用的程序大多数都是各执法部门自己规定的，主观性大于客观性，部门利益驱动造成一系列的程序壁垒。由于缺乏程序规则制约，实际中出现了问题，追究与否、追究哪些人、什么范围、什么依据、什么程度、什么责任，主要根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大。这就导致追究“直接责任”多，追究领导层“间接责任”少，追究一把手领导责任的就更少了。
三、存在的问题与进一步研究的必要性
法治意义上良好的制度的三个必备要素或根本特征是规则、制约和惩治。但一项制度能否产生其预期的效力，在很大成程度上取决于它与其依存的制度背景是否和谐。也就是说，要在不同制度之间形成一个有效约束力的制度链，这个“制度链”其实就是我们常说的体制。在一个体制不完善的社会中，即使有再多的制度，也都是临时性措施或起局部作用的办法。而且，这种孤立单一的制度可能会“因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变”。因此，要建立健全我国合理而行之有效的公职人员过错责任追究制度，必须首先立足于我国的社会实际，从制度理性上作宏观的框架设计与模式选择；其次才应考虑规范内容该如何填充，怎样才能将其充分地贯彻实施，使其发挥最大的效用等。因为只有这样，制度的设计才不会耽于琐碎之虑或一孔之见而导致实施上的严重偏颇。
四、总结
我国的公职人员过错责任追究制度是一个长期而又复杂的系统工程，虽然已取得一定的成效，但要真正落实它，还须严格按照党的十六大报告所要求的那样，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入WTO的新形势，加强对执法活动的监督，推进依法行政，提高执法水平，确保法律的严格实施。为此，要求我们在党的领导下，继续大力推进我国公职人员过错责任追究制度的建设与完善，使之不断走向制度化、法律化和程序化上的轨道，逐步形成“主体合法、职能明确、责任到岗、执法有序、程序规范、管理科学、权责一致、监督有力”的公职人员执法工作新局面。
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