依法行政与行政依法

 一、依法行政与行政依法的内涵；

 二、依法行政与行政依法的关系；

 三、依法行政与行政依法的基本要求；

 四、牢固树立依法行政的新观念；

 五、如何在基层推进依法行政；

内 容 摘 要

摘要：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，为依法行政创造了前提条件。依法行政是依法治国的基本内容和重要组成部分，是依法治国的关键。政府的权利来至于法律的授权，政府的一切行为必须宪法和法律，从而行政依法，要求行政机关和国家公务人员牢固树立依法行政的观念，在宪法和法律规定的范围内正确使用行政权力，继而保证依法治国方略的顺利实施。

同时推进依法行政、建设法治政府是深化行政管理体制改革的重要任务，也是加强政府自身建设的重要方面。党的十八届四中全会公报提出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。

依法行政与行政依法的内涵。

“依法治国”是建设社会主义法治国家的前提，是党的十五大明确提出的基本方略，第九届全国人大二次会议把“依法治国、建设社会主义法治国家”写进了宪法。这是以江泽明同志为核心的第三代中央领导集体对邓小平理论的继承与重大发展，江泽明同志在十五大报告中深刻地揭示了依法治国的科学含义，明确指出：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。这是新时期党的治国方式和领导方式的重大转变，标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个崭新的阶段。在依法治国的同时践行依法行政。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

是行使行政权力的主体必须合法。

依法行政首先就要求行使行政权力的机关和组织必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件，如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，那么，其行为不具有法律效力。 　　

是行政权力的取得和行使必须合法。

依法行政要求行政权力的取得必须有法律依据，因为“行政机关的职权并不是行政机关所固有的，而是经人民授予，也即由法律法规授予的”。同时，行政权力的行使必须符合法律法规的规定，行政活动必须在法定的权限范围内活动，既不能不作为也不能越权。

是行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一。 　　

依法行政要求行政主体在享有行政权力的同时，必须承当相应的义务和责任，如果放弃那就是失职，必须追究法律责任。社会主义民主法制建设的基础，离不开行政依法与依法行政。

行政依法与依法行政的关系。

行政依法基本方略，是基于依法治理国家的思想、原则和制度的总称，涵盖了政治、经济、社会生活各个方面，是全方位的。行政依法，是建设社会主义法治国家这一系统工程，主要包括依法治国进行中的立法、司法、行政、监督、普法、依法治理以及基层民主建设等几个组成部分，只有全面规划、整体推进、各司其职，协调配合、相互促进。才能发挥出最佳的整理效应。行政依法是通过各部门、各行业、各地方实践行政依法是依法治国的基本方略的依法治理来实现。而依法行政是以各级、各类国家机关为主导，公民广泛有序地参与，在党的领导下，根据国家宪法和国家法律的规定来治理国家、管理社会事务的法治实践活动，使经济、政治、文化、社会生活等各项事务在法治的调整、规范、引导下健康有序的发展，推进行政依法的进程。依法行政是实施行政依法的治国方略，建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的要求，行政依法方略的确定，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件。依法行政不是孤立的，它需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养以及来自各方面的监督等等，没有行政依法的大环境，就谈不上依法行政。依法行政是行政依法的基本内容。党的十五大报告在论述“依法治国建设社会主义法治国家”的要求时，明确指出，各级政务依法行政是其最重要的内容之一。“干部依法决策、依法行政是行政依法的重要环节。”行政依法对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是要依法行政、依法办事，依法行政是行政依法的关键和核心。目前，在中国努力建设社会主义法治国家的历程中，由于传统的党政不分，政府包揽一切的思维合理模式不会在一夜之间消身匿迹，行政权的过分强大任然是不容回避的事实。首先，代表人民意志所制定的法律，80%以上是依靠行政机关执行的，行政机关在行政依法中担负着最大量、最繁重的任务。其次，行政权力具有运用资源的最大力量，具有积极主动干预人们的社会活动的特性，在国家的所有权利中，行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展、影响最广人民群众的利益和自由的力量，没有依法行政，行政依法就失去了最主要的支柱。其次，行政依法要求全体公民和国家机关都奉行“法律至上”的信念，以法律为行动的准则。但是，从某种意义上来讲，政府首法比老百姓守法还要重要，因为，老百姓违法只是搞混了一滩水，而政府如果违法，则把水的源头也弄脏了。

依法行政也是行政依法的难点所在，首先，在任何国家、任何时代，行政权都具有自我扩张的特性，历史经验告诉我们，“一切有权利的人都会充分地使用权利，直到遇到它的边界方才罢休”；一切有权利的人都容易滥用权利。这既道出了依法行政的重要性，也暗示了依法行政的艰难，其次，行政机关先例行政权利的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服务，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调行政效率，为此，赋予政府人员行政优先权和行政用益权，承认他们的行为在一般情况下具有公定力、约束力和执行力，并给与行政机关在形式职权时比较大的自由裁量权，这些特点使行政人员习惯了按个人意志办事，忽视按照法律规定行使行政权力，再次在法政过程中，公民守法和行政机关依法行政是一对矛盾，而矛盾的主要方面在行政机关，行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法，公民的守法并不难，难的是行政机关工作人员是否严格依法办事。我国当前推行依法行政的艰难还因为我们正处在一个社会转型的特殊时期，面临一些特殊困难，长期以来，在计划经济体制下，人们生活在一个行政权无处不在、无所不能的社会，过多的行政权窒息了企业的活力，侵犯了个人的自由，以致我们的改革开放可以说是从“简政放权”开始，以行政权部分地退出社会为标志的，然而，我们处在一个从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期，我们还面临着“支致富奔小康”、“赶超世界”的发展的压力。这要求政府积极引导，乃至主动干预，而转型时期积累起来的社会问题又迫使政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验，这所有的一切，决定了当代社会行政权仍然强大，也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有序化、规则化。即使已经制定的法律规范，也可能因为自身无法应付过于复杂的社会现实以及执法者的玩忽和懈怠而被虚置，正因为这样，滥用行政权而侵犯个人权利、损害社会利益的现象，也触目惊心，不易控制，也正因为这样，实现依法行政，规范行政权力行使，控制权力滥用，才显得那样的重要和迫切。

依法行政的基本要求。

根据依法行政的自身特点，我们可以依法行政的基本要求归纳为“有限政府、守法政府和责任政府”，即行政机关的权力来自法律，行政行为应当遵守法律，行政违法同样应当承担责任，在这三项基本要求之下，还有一系列的法律原则和具体制度，共同构筑起我国行政法的体系。

行政机关的权力来自法律

依照民主和法治的理念，政府的权力来自人民的授权，而人民的意志有集中体现为法律，因此，政府的权力必须来自法律的授权。“无法律即无行政”，这一经典的法治理念论在今天仍有现实意义，至少在涉及人民权利的领域时，没有法律的相应授权，行政机关不能作出任何可能损害公民权利的行为，这就是“职权法定原则”。在所谓的法律面前，所有从政人员及公民都应遵守法律，政务人员实现行政依法的从政，打到依法行政的目标。

行政行为必须遵守法律

由于政府掌握着巨大而广泛的行政权力，它与公民在实力上是不平等的，但政府同样应当遵守法律，政府的一切行为应当服从法律，在我国的宪法中规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律及任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”。换句话说，依法行政就是“法律高于政府”。

行政违法必须承担责任

行政机关对于自己的违法行为，应当承担相应的责任，行政机关人员、内设机构以及受行政机关委托的组织和个人形式行政的行为，从法律后果上归属于该行政机关，行政机关应当对后者违法行使职权的后果承担责任。行政机关承担责任的方式有：撤销违法的行政行为，必要时可以重新作出或者责命重新作出行政行为；对于行政机关拒不履行法定义务的违法，可以限期履行，在某些情况下，撤销或者限期履行已经没有实际意义，则可以采用“确认违法”的形式宣告该行政行为违法，如果行政机关的违法行为给公民、法人或者其他组织造成伤害，行政机关则应当根据《国家赔偿法》予以赔偿。在以上描述中，可以看出，基于行政依法的前提下依法行政的重要性。

对于经过行政复议或者行政诉讼，确定行政机关应当向公民、法人或者其他组织承担侵权责任，而行政机关不履行的，则当事人可以向人民法院申请强制执行。

四、牢固树立依法行政的新观念。

依法行政的关键在于各级领导干部依照宪法和法律的规定来实行行政依法，管理社会事务，保障人民群众的合法权益。要有效提高国家机关和公职人员依法行政和依法办事的自觉性，必须牢固树立依法行政的新观念，达到依法行政、行政依法的新社会。

宪法至上的观念；宪法是国家的根本法，具有最高的法律效益，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动尊则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国法律体系中，宪法居于最高地位，其他一切法律规范都必须以宪法为根据，凡与宪法抵触的则无效，行政公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范。

尊重人权的观念；这就是要求行政公务人员增强人权观念，在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，避免发生行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的事件。

权利救济的观念；行政管理工作难免对行政相对人造成损害，有损害必有救济，这就是现代法治的基本精神，行政相对人的合法权利受到损害后的现有救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，在此基础上拓展和完善救济渠道、树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义，目前，我国的社会救助机构仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题，行政公务人员对此应有正确认识和积极态度。

如何在基层推进依法行政。

在基层推进依法行政意义重大：市县乡三级基层政府都处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大群众，直面各种利益关系和社会矛盾，其能否做到依法行政，不仅会关系到政府的形象，而且还会关系到群众的切身利益和社会的和谐稳定。十八届四中全会的《决定》对依法治国提出了新要求、指明了新方向。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而人民民主权利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定，既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。（二）当期存在的主要问题及分析：

1、在一些行政单位尤其是基层，依法行政意识树立的不够牢固。一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。在一些基层单位看来达到目标比手段重要、完成任务比途径方式重要、看到结果比程序重要，把法治作为自己完成任务目标的方式之一，有选择的“执法”，有用的用之、有碍的不用或者改之。在基层政府长官意志往往比较严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误无人负责或者推脱推诿时有发生；有的干部只考虑自己的晋升权在哪、干的活应该让谁看到、自己的仕途怎么走才更顺畅，因此往往出现唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法的现象，只重视上级领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

2、基层政府依法行政的工作体制有待完善、系统、顺畅的。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。目前的法治建设步伐不断加快，新的法律法规不断出台，不少政府的法治人员并非科班出身、人员流动比较大，接受培训时往往应付了事，造成了政府法治机构人员法治水平普遍不高。政府法制工作在一些基层政府看来是不得不设立的一个部门，在开展总做中往往要受地方“发展大局”的影响为地方“发展大局”服务，在对于违法执法人员的处理上只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。这就造成了文件的合法审查、机构的合法性和执法的合法性和力度等审查的确实或者有时的越位。

参 考 文 献

《行政法与行政诉讼法》。作者：方世荣。中国政法大学出版社1999。

《行政法的新理念》。作者：张明杰等。中国人民公安大学出版社1997。

《社会主义法治理论读本》。作者：张福森、刘一杰。人民出版社2002。

《法治系统工程参考资料》。作者：常远，中国政法大学学报2001。

《中国宪法教程》。作者：廉希圣。中国政法大学出版社1999。