论依法行政

内 容 摘 要

依法行政，政府受法律的约束和控制是法治政府的核心，亦是二十一世纪民主政治发展的重要目标。法治的理念并不否认重视民众守法，但其重点是“治官”而非“治民”，即“治国者先受治于法”。法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，无论是私人的权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到规则的阻碍，这些规则使掌握权力者受到一定行为方式的约束。由于权力的扩张性、侵略性和易腐性，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到有界限的地方为止。

目录

一、依法行政的提出2

二、依法行政的含义2

三、依法行政与依法治国3

四、依法行政的基本原则4

（一）行政合法性原则。4

（二）行政合理性原则5

（三）行政公正性原则5

（四）行政效率性原则5

（五）行政责任性原则5

五、当前依法行政急需做好的几项工作6

（一）摒弃人治思想，树立法治观念6

（二）加强法制学习、宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平6

（三）加强政府的行政监督检查职能6

（四）加强法制监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政6

（五）违法必纠，严肃政纪、法纪7

试论依法行政

依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求和重要内容，目前已成为我国行政机关行使权力、履行义务的基本要求和手段。

一、依法行政的提出

依法行政是特定历史时期的产物。在封建君主体制下，封建君主拥有不受法律限制的至高无上的权利，可以任意侵害公民的人身、财产各项权利自由，因而不可能产生依法行政的要求。依法行政是随着资产阶级革命成功而逐步发展起来的，其理论基础是早期资产阶级思想家提出的分权论和天赋人权、主权在民的理论学说。依法行政首先在西方资产阶级国家付诸实践。随着时代的进步与发展，依法行政已成为现代法治国家所普遍奉行的准则。

在我国，依法行政也是历史发展到一定阶段的产物，它是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的。我国依法行政原则的形成，大体可以分为三个阶段：

基本理论形成阶段。建国前夕，毛泽东曾提出，新中国要跳出中国社会历代王朝兴衰存亡的周期率，要靠两件法宝：一是民主，二是法制。建国之初，我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。但是由于历史原因，自1957年开始，特别是文革十年，我国社会主义法制遭到极为严重的破坏，依法行政无从谈起。十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期，经济民主和政治民主得到迅速发展，为依法行政提供了社会基础。

初步实践阶段。1982年通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”由此建立了我国人民法院可以审查行政机关的具体行政行为这一行政诉讼制度的雏形。1982年通过的《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反法律和法律的行为，都必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定为我国实行依法行政提供了国家根本大法的依据。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，首次提出了行政合法性的标准，标志着我国行政诉讼制度正式、全面建立，为实行依法行政从行政机关外部提供了重要的法律保障制度。1990年国务院颁布了《行政复议条例》，第一次全面建立了我国的行政复议制度，为实行依法行政从行政机关内部提供了重要的法律监督机制。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1994年5月12日，通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，正式确立了我国的国家赔偿制度。

正式提出并全面推行依法行政阶段。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”。1996年2月8日，江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座上指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。1997年党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政。”1999年宪法修正案中，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”1999年国务院召开全国依法行政工作会议，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。自此，依法行政的观念在我国得到普遍认同，依法行政原则在我国开始得到全面推行。

二、依法行政的含义

在我国，所谓依法行政是指行政机关依据法律取得并行使行政权力、管理公共事务，行政相对人如认为行政机关侵害其权益，有权通过法律途径请求纠正行政机关的错误行为，获得法律救济，并要求行政机关承担责任，以切实保障公民的权利。行政所依之法以体现人民意志的法律为最高标准。可从以下方面理解我国依法行政的含义：

行政权力依据法律取得。首先，行政机关的设立应当依据法律。其次，行政机关的行政权力只能来源于法律的授予，行政机关不能从其他来源获得行政权力。

行政权力依据法律行使。行政权力不仅要来源于法律的授予，而且必须依据法律行使。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款规定：“地方各级人民政府必须依法行使职权。”依法行使职权，包括依据法律的实体规定和程序规定行使职权。

行政所依之法以体现人民意志的法律为最高标准。依法行政，依什么法？这是依法行政的前提和核心问题。从本质上讲，法必须是体现人民意志和反映人民共同利益要求的法，任何法都不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。从形式上讲，我国的法有多种表现形式，包括法律(含宪法)、行政法规、地方性法规（以及自治条例、单行条例和经济特区条例）和政府规章。这些不同形式的法，都可以作为行政所依之法，但其效力等级是不同的。一般地讲，法律具有最高效力，所有其他形式的法都必须服从法律，与法律相抵触者无效。地方性法规和政府规章不能违反行政法规，地方政府规章不能违反地方性法规，否则，违反者无效。所以，行政所依之法应当以法律为最高标准。

行政行为必须接受法律监督。这是依法行政的重要保障。如果行政机关违法行政，侵害公民权益，公民必须能有法律途径要求行政机关纠正，如果造成损失，还可以要求赔偿。

依法行政的目的是切实保障公民的权利。行政机关本身不应有任何利益，行政机关的一切活动都应该是为了保障公民的权利，这也是依法行政的根本目的所在。

三、依法行政与依法治国

依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。

行政权在国家政权中的重要地位决定要依法行政。所谓行政权力，是国家行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照国家法律和国家权力机关的授权行使对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力。它的管理对象是社会的公民、法人和其他组织。一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。因此，任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。

行政权与人民群众的密切关系决定必须依法行政。由于行政权力是国家政权的重要组成部分，是管理国家各项行政事务的公共权力。因此，行政权力的行使具有自己的特征。一是行政权力是由法律设定和权力机关的授权。为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的迅速发展，国家不得不授予行政机关很大的权力，如行政立法权、管理权、处罚权和强制权等，而这些权力不受法律的约束，就有可能走向专横、滥用，甚至腐败。同时，我国的行政机关是国家权力机关的执行机关，也是法律的执行机关，因此，必须执行国家法律的规定和权力机关的意志，行政权的运用必须对权力机关负责，对人民负责。因此，行政权力的行使必须在国家法律规定范围内行使，不能越权。二是行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。行政机关在行使行政权力时，只能依照国家法律、法规的规定，依法作出各种行政行为，这些行政行为都是行政机关单方面的意志表示，不需要与管理相对人协商。行政决定一旦作出，行政管理相对人就具有服从的义务，其他国家机关就具有协助的职责，而且是以国家强制力作保证的。如果行政管理相对人不履行法定义务或行政决定，行政机关有权采取强制措施或强制执行，强迫其履行。三是现代行政权力急剧膨胀，无处不有，无处不在。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线，已经越来越多地介入国家刑事、民事问题。如有的国家出现了“行政刑罚”现象。在我国，象轻微违法犯罪行为，不构成刑事处罚的，由政府部门的劳动教养委员会批准劳动教养。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。可以说行政权力无处不有，无处不在。如果不对行政权力的行使加以规范和制约，那么，行政权力必然要走向专横、独裁、滥用和腐败，甚至影响到国家的前途和命运。四是行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权。国家为了保证行政管理的效率性，赋予行政机关在行使行政权力时，享有很大的和较宽幅度的自由裁量权。自由裁量权是属于行政权的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，存在着某种扩张性和随意性。要求行政机关作出行政行为的内容要客观、适度，要符合立法目的，作出的处理决定要合情合理，不能畸轻畸重。由于上述行政权力的这些特点所决定，各级行政机关在行使国家行政权力时，只能依法行使，不能违法和越权。否则，就会侵犯行政管理相对人的合法权益，甚至造成损害。

但是，由于行政机关工作人员的政治素质和业务素质的不同，世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在具体执法过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益经常发生，有的十分严重。如有的行政失职，应该作为的不作为，该管的不管，不履行法定义务；有的行政越权，不该管的乱管，违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，“以权谋私”、“权钱交易”；甚至有的干部贪污受贿，成为人民的罪人，等等。这些违法行为严重地侵犯了公民、法人和其他组织的人身权、财产权。尤其是目前存在的乱处罚、乱罚款、乱集资和以权谋私等情况，严重地侵犯了人民群众的合法权益，挫伤了人民群众进行四个现代化建设的积极性，败坏了政府的形象和声誉。这些情况如果不能坚决地予以纠正和克服，势必会影响国家的前途和命运。

四、依法行政的基本原则

依法行政的基本原则反映的是行政法治的基本精神和基本观念，是作为依法行政的准则、要求和评判政府行政行为是否合法的标准、尺度而存在的。我国依法行政的基本原则可归结为行政合法性原则、行政合理性原则、行政公正性原则、行政效率性原则和行政责任性原则等。这些基本原则是在借鉴其他国家行政法治的合理成分和积极因素，总结我国依法行政实践经验的基础上总结出来的。正确理解和把握这些基本原则，对于保证行政行为的合法性、更好地履行法律赋予行政机关的职责，是非常重要的，不坚持依法行政的基本原则是无法实现行政法治的。

（一）行政合法性原则。

行政合法性原则是依法行政基本原则中最重要的一个原则,是指行政主体行使行政权必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。主要内容包括：（1）行政主体合法，即行政主体必须是依法设立的，并具备相应的资格，任何没有法律根据的职权都是不应存在的，否则其行为不具法律 效力；（2）行政职权合法，即行政机关的职权必须由法律规定，职权法定，越权无效，“是否超越 职权”是司法审查的一个重要标准；（3）行政行为合法，即行政行为必须依照法律规定的范围、手段、方式、程序进行，任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础，而每一个事实要件必须由相应的事实佐证，每一个事实佐证必须经得起审查和行政管理相对人的反驳与质证。行政机关作出的具体行政行为必须以事实为依据，以法律为准绳。（4）行政程序合法，行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。程序合法是实体合法、公正的保障。另外，行政合法性原则中还包括法律优先原则，即上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范的效力，行政行为不得与法律相抵触；法律保留原则，即某些事项只能由法律予以规定（如涉及基本制度、公民基本权利等）或必须在法律明确授权的情况下行政机关才有权进行活动；禁止越权原则，即权力只有在法定权限范围内行事才是合法的，任何“无权行使了有权”或横向越权、纵向越权、内部越权的行为都是应被禁止的或无效的。

（二）行政合理性原则

行政合理性原则是指行政权的行使，特别是行政自由裁量权（指行政机关在法律的积极明示和消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌选择正确的、恰当的行政行为的权力）的行使必须适度，符合理性。其基本要求有：1、行政的目的和动机合理；2、行政的内容和范围合理。3、行政的行为和方式合理。4、行政的手段和措施合理。

（三）行政公正性原则

行政公正性原则是指行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权力。其具体要求是：第一，公正地分配行政机关与行政管理相对人的权利和义务。第二，公正地对待一切事件和行政管理相对人。第三，行政程序公正。第四，行政应给人以公正的依赖。

（四）行政效率性原则

所谓效率，就是投入与产出之比。行政效率就是要求政府施行的公共事务管理既要是低成本的，又要是优质和高效率的。其基本要求是：1、行政成本应是廉价的。即政府的行政成本支出不应超过履行行政职责之所需，公民支付的行政成本不应高于所得到的公共服务。2、行政职能应是效能的。即政府行政的领域应严格限定在法律规定的对社会公益事务的管理范围以内，因为政府也有管不好和管不了的事务，如对企业的生产和经营管理等，如果超越了管理权限，就扩大了行政管理的范围，这不仅会增加财政及企业和公民的负担，而且因行政的不合理、不适当干预，也侵犯了企业和公民的自主权利，同时由于政府行使了不应行使的权力，管了管不了甚至不该管的事务，必然会削弱对其应管理的事务的有效管理和应行使的公共权力的有效行使，这样的行政职能越多，付出就越多，其行政的效能也就越差，甚至是无效能或者是负效能的。3、行政行为应是高效便民的。即一方面要求政府对其行政行为进行科学合理的程序设计和法律规范，使行政的方式和步骤尽可能地体现和符合公正与正义、简洁和便民的标准；另一方面又要求政府在其行政活动中能最大限度地公开行政信息和业务，采取最快捷和最节省的手段施政。

（五）行政责任性原则

所谓行政责任性原则是指行政机关及其工作人员对其所实施的行政活动应承担的法律责任。其具体要求是：1、行政职权与行政职责的统一。与行政合法性原则的法不授权不可为相对应，行政主体对法律已授予的行政职权必须有所作为地行使，因为行政职权与公民的权利不同，公民对法律赋予的权利可以放弃、不作为，而不必承担法律责任，但行政职权是公权力，法律授予行政机关职权，实际上是赋予行政机关义务和责任，擅自放弃和不履行法定职责，就是失职和渎职，是要承担法律责任的。2、行政主体和责任主体一致。即行政责任必须由行政活动的主体担其名，负其责。不允许只有行使权力的主体而无承担法律责任的主体现象。3、行政结果与行政责任相当。即行政行为产生何种结果，行政主体就应当承担与之相应的责任。如对违反合法性、合理性、公正性的行政行为，应确认无效或作出撤销决定，并依法制裁违法者，使其承担相应的法律责任；对因违法或不当的行政行为造成行政管理相对人权益损害的，根据国家赔偿法的有关规定，行政主体应承担行政赔偿责任；对因公益目的且符合法律规定，但却给行政管理相对人的合法权益造成损害的行政行为（如征用土地、旧城改造拆迁等），行政主体应负补偿责任等。

五、当前依法行政急需做好的几项工作

（一）摒弃人治思想，树立法治观念

虽然党的十五大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领。但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还十分严重。人治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。因此，当前树立法治观念，必须首先树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。马克思主义主张实行权力制衡，建立强有力的制约机制，认为过分集中和没有制约的权力容易导致专断和腐败，这种制约机制必须建立在法治的基础上。在国家各个生活领域中，法律应具有至高无上的权威。各机关、各部门、各政党都必须在法律规定范围内活动，各级政府都必须依法行政。这样才能做到法大于权，法律支配权力。

（二）加强法制学习、宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平

强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能作到依法行政。因此，必须加强法制宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法，增强法律意识。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，知法、懂法、守法就更为重要和更为紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。因此，在新的形势下，只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能做到依法行政。很难设想在一支没有法律知识的法盲干部队伍的带领和管理下，能建设法治国家。所以，只有各级领导干部的法制观念增强了，法律素质提高了，依法行政才能有保障，依法治国才有希望。

（三）加强政府的行政监督检查职能

政府职能转变后，必须更新管理方式，各级政府由过去的微观管理转变为宏观管理。加强宏观管理的力度，就必须加强政府的监督检查职能，加强行政处罚职能。对市场主体是否遵守法律、法规或者执行行政机关的决定、命令，履行法定义务，都要通过行政监督检查来查证处理。在市场经济体制下，市场主体会出于小集团或个人的利益考虑，有可能不执行国家法律、法规规定的义务，出现偷税漏税、假冒伪劣、欺诈、垄断、暴利或者不正当竞争等违法行为。这就必须加强政府的监督检查的职能，对违法行为进行行政处罚，维护市场经济秩序。我们国家颁布了一系列法律、法规和规章，如行政处罚法，赋予了行政机关行政处罚权；行政监察法，赋予了行政机关监督监察权；审计法，赋予审计机关审计监督权；统计法，赋予统计机关统计监督权；会计法，赋予财会人员监督权。这些行政监督机关，都要认真负责地行使监督职权，促使行政机关依法行政，促使公民、法人和其他组织认真履行法定义务。另一方面，要加强公安、司法、工商、税务、商检、海关等职能部门的管理和监督，充实和加强行政监督检查队伍建设，以保证政府的宏观管理职能的实现。

（四）加强法制监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政

有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套有效的法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。产生上述情况的原因是多方面的，有认识上的错误，也有监督体制上的问题。为了适应建设社会主义法治国家的需要，必须加强法律监督体系。

（五）违法必纠，严肃政纪、法纪

行政机关和工作人员行使法律所赋予的行政职权，代表国家依法对社会的政治、经济、文化、教育、科技等各方面实施管理，其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到国家的形象，关系到人民群众的合法权益的实现。由于行政权的特点和执法人员的素质不同，在行政执法过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象。甚至有个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。对这些违法行为或者是犯罪行为，就必须予以严惩，决不能姑息迁就。违法必纠，这是法律本身的要求，也是有效地制止违法行为发生的有效措施。为此，国家颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，来保护人民群众的合法权益。同时规定了对违法行使职权，侵害人民群众的人身权、财产权的行政工作人员，必须进行追偿和追惩。既要追究经济责任，又要追究行政责任和刑事责任。

资 料 来 源

① 罗豪才《行政法学》 北京大学出版社②《公务员依法行政读本》中国政法大学出版社③《被告席上的启迪》黄河出版社④《行政执法手册》安徽科技出版社

⑤《法理学―法哲学及其方法》 博登海默著⑥《论法的精神》 孟德斯鸠著⑦《通向奴役之路》 哈依克著⑧《依法行政论纲》 应松年著⑨《社会优位理念与法治国家》 周永坤著⑩《法制社会中的权力和权利定位》 刘作翔著